Uzasadnienie
Rada Gminy Igołomia – Wawrzeńczyce w dniu 29 kwietnia 2008 r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym podjęła uchwałę nr XIX/157/2008 w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Igołomia – Wawrzeńczyce w zakresie nabycia, zbycia, obciążania oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania na czas nieoznaczony, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.
Na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków – Nowa Huta w Krakowie zaskarżając ją w zakresie przepisu § 3 ust. 6 oraz § 8 ust. 2, 3 i 4. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie:
1/ art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na wprowadzeniu w § 3 ust. 6 uchwały nieprzewidzianych przez ustawę odstępstw od trybu przetargowego w postaci zbycia nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, które prowadzą działalność rolniczą oraz inną szczególnie pożyteczną dla Gminy;
2/ art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 37 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na wprowadzeniu w § 8 ust. 2, 3 i 4 uchwały generalnych i abstrakcyjnych przepisów wprowadzających przypadki odstępstw od przetargowej formy wydzierżawienia lub wynajmowania nieruchomości, podczas gdy zgoda Rady Gminy powinna być wyrażana w odniesieniu do konkretnej umowy;
3/ art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na wprowadzeniu w § 3 ust. 6 oraz § 8 ust. 2 załącznika do uchwały niejasnych i wieloznacznych zapisów działalności: "inną szczególnie pożyteczną dla Gminy" oraz "szczególnie pożyteczna dla Gminy i służy promocji Gminy".
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w § 6 ust. 1 uchwały zawarto przepis, zgodnie z którym: "Z zastrzeżeniem § 3 nieruchomości zbywane są w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami." Natomiast we wspomnianym § 3 postanowiono, że: "Do wyłącznej kompetencji Rady Gminy należy wyrażanie zgody na: (...) 6. zbywanie nieruchomości w drodze bezprzetargowej osobom fizycznym i osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, wychowawczą, sportową, rolniczą i inną szczególnie pożyteczną dla Gminy, (...). Z kolei w § 8 uchwały ujęto zasady wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości. Zgodnie z nim: ust.
- 1. Z zastrzeżeniem ust. 2 nieruchomości oddaje się w najem i dzierżawę w drodze przetargu. ust.
- 2. Nieruchomość może być wynajęta lub wydzierżawiona w trybie bezprzetargowym na rzecz dotychczasowego najemcy lub dzierżawcy lub na jedną z niżej wymienionych działalności: a/ charytatywna, b/ opiekuńcza, c/ kulturalna, d/ lecznicza, e/ oświatowa, f/ wychowawcza, g/ sportowa, h/ rolnicza, i/ szczególnie pożyteczna dla Gminy i służy promocji Gminy. ust.
- 3. Nieruchomości mogą być wynajmowane lub wydzierżawiane w trybie bezprzetargowym, również w celu prowadzenia w nim działalności mającej charakter zadań własnych lub zleconych gminy w szczególności: działalności mającej charakter pomocy społecznej (w tym prowadzenia ośrodków i zakładów opiekuńczych) oraz dotyczącej edukacji, kultury (instytucje kultury, ochrony zabytków itp.), ochrony zdrowia, pomimo komercyjnego (zarobkowego) celu prowadzenia takiej działalności.
- 4. Wynajęcie lub dzierżawa nieruchomości w trybie bezprzetargowym na działalność wymienioną w ust. 2 lit a-g, może nastąpić tylko na rzecz podmiotu, który prowadzi co najmniej jedną z tych działalności od 2 lat licząc od dnia wpisania takiej działalności do Krajowego Rejestru Sądowego.
- 5. Bezprzetargowy tryb oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę nie ma zastosowania dla wnioskodawcy, który: a/ zajmuje nieruchomość bez tytułu prawnego, b/ pozostaje w zwłoce z zapłatą należności czynszowych za najem lub dzierżawę, c/ pozostaje w zwłoce z zapłatą należności z tytułu podatków i opłat lokalnych, czynszów dzierżawnych na rzecz Gminy właściwej dla miejsca prowadzenia działalności, w tym gospodarczej oraz siedzibę/miejsce zamieszkania, d/ pozostaje w zwłoce z zapłatą należności z tytułu podatków i należności w stosunku do organu skarbowego właściwego dla miejsca prowadzenia działalności oraz siedziby/miejsca zamieszkania. Wskazane powyżej przepisy prawa miejscowego budzą zastrzeżenia co do ich zgodności z przepisami aktów prawnych wyższego rzędu. Należy zwrócić uwagę na okoliczność, że unormowanie art. 18 ust. 2 pkt 9 przewiduje, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, opisanych w punkcie 9a), jednakże z tym zaznaczeniem: "o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej". Tymczasem art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ustępie 1 jako zasadę przewiduje tryb przetargowy sprzedaży oraz oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gminy. Dodatkowo odnośnie działalności rolniczej zauważyć trzeba, że sam jej charakter nie uprawnia do zaniechania trybu przetargowego dokonania czynności prawnej. Drugie istotne uchybienie związane jest z uregulowaniami ujętymi w § 8 ust. 2 - 4 uchwały, dotyczącymi sytuacji umożliwiających pominięcie trybu przetargu przy wynajęciu lub wydzierżawieniu nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 37 ust. 4 ustawy: "Zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów". Nadto wyjątki od tej reguły ujęto w art. 37 ust. 4a, który stanowi, że: " Umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy zawiera się w drodze bezprzetargowej: 1) na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, jeżeli: a) użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą nieruchomości jest organizacja pożytku publicznego, b) użytkownikiem nieruchomości jest stowarzyszenie ogrodowe w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. póz. 2176);
- 2) na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, ale nieprzekraczający czasu trwania umowy o partnerstwie publiczno- prywatnym, jeżeli użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą nieruchomości jest partner prywatny lub spółka, o której mowa w art. 14 ust. l albo la ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publicznoprawnym, jeżeli oddanie w użytkowanie, najem albo dzierżawę stanowi wniesienie wkładu własnego podmiotu publicznego, a wybór partnera prywatnego nastąpił w trybie przewidzianym w art. 4 ust. 1 lub 2 tej ustawy. Natomiast zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z dnia 24 kwietnia 2003 r. organizacją pożytku publicznego są organizacje pozarządowe i podmioty wyszczególnione w art. 20 ust. 1, które uzyskały w sądzie status pożytku publicznego. Z jednej strony kwestionowanych zapisów uchwały nie sposób traktować jako powtórzenia unormowań ustawowych. Z drugiej strony z treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika upoważnienie dla Rady Gminy do ustanowienia norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, umożliwiających poza przypadkami w niej wskazanymi do odstępowania od trybu przetargowego. Możliwość taką wyklucza sama redakcja art. 37 ust. 4, który zawiera sformułowanie: "mogą wyrazić zgodę". Zapis ten jednoznacznie wskazuje, że uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. Zatem każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody Rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. W taki sposób wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 24 lutego 2015 r. o sygn. II SA/Ol 1365/14, w którym zauważył, że: "Jak wskazano wyżej wyrażenie zgody w trybie art. 37 ust. 4 u.g.n. nie może nastąpić w drodze aktu prawa miejscowego jako normy abstrakcyjnej. Upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u. s.g. jednoznacznie przewiduje bowiem, iż podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych należy do kompetencji rady, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawą szczególną jest zaś ustawa o gospodarce nieruchomościami, która wprowadziła wymóg przetargowego trybu zawierania m.in. umów użytkowania, dzierżawy i najmu na czas dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, o którym mowa w art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n., nie może stanowić upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego. Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa o gospodarce nieruchomościami. Stąd też akty prawa miejscowego nie mogą regulować odmiennie zasad ustawowych". Następnie szczególnie krytycznie odnieść należy się do kwestii wprowadzonych w uchwale niejasnych i wieloznacznych klauzul. W § 3 ust. 6 ujęto zapis dotyczący działalności "inną szczególnie pożyteczna dla Gminy", natomiast w § 8 ust. 2 odnoszący się do działalności "szczególnie pożyteczna dla Gminy i służy promocji Gminy". Brak jest kryteriów, które w czytelny sposób pozwoliłyby na stwierdzenie, w jakiej sytuacji konkretna działalność posiada taki walor lub walory. W konkluzji wniesiono o częściowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie przepisu § 3 ust. 6 co do zapisu "rolniczą i inną szczególnie pożyteczna dla Gminy" oraz § 8 ust. 2, 3 i 4.
W odpowiedzi na skargę Gmina Igołomia – Wawrzeńczyce reprezentowana przez Wójta Gminy wniosła o jej oddalenie. Podniesiono, że w dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały sądy administracyjne wyrażały przekonanie, że rada gminy, na zasadzie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest uprawniona do wyrażania w tym przedmiocie generalnej zgody dla wszystkich kategorii tego rodzaju umów i to właśnie idąc za tego rodzaju wskazaniami doktryny i orzecznictwa Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U z 2019 r., poz. 2167).
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej powoływana jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wymienione w pkt 5 - akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 3 § 3 tej ustawy sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rada Gminy Igołomia – Wawrzeńczyce podjęta w dniu 29 kwietnia 2008 r. nr XIX/157/2008 w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Igołomia – Wawrzeńczyce w zakresie nabycia, zbycia, obciążania oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania na czas nieoznaczony, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Zgodnie z treścią art. 91 u.s.g uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie akcentowana jest niezasadność stwierdzania nieważności całej uchwały organu gminy w sytuacji, gdy tylko część jej postanowień jest sprzeczna z prawem.
W pierwszym rzędzie stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.
W niniejszej sprawie podstawę prawną ocenianej uchwały, jak już wskazano wcześniej, stanowi przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Przekazanie spraw majątkowych do kompetencji rady gminy stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., że to wójt gospodaruje mieniem komunalnym. Musi być zatem interpretowany ściśle, co oznacza zakaz swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygnięcia w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy (por. T. Moll [w:] Ustawa o samorządzie gminnym.
Komentarz pod red. B. Dolnickiego, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., s. 404-405). Do organu wykonawczego gminy należy więc bieżące gospodarowanie mieniem gminy, natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw. Dlatego rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to o naruszeniu konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 23/13).
Ponadto podkreślić trzeba, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, wedle którego rada gminy określając zasady gospodarowania nieruchomościami powinna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę, reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Natomiast zasady uchwalane przez radę nie mogą wkraczać, ani też modyfikować już ustawowo uregulowanej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie i uzupełnienie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 139/08; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1354/14). Zauważenia również wymaga, że zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego określone zostały w cyt. już wyżej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nadal zwanej ustawą.
Oceniając legalność § 3 ust. 6 oraz § 8 ust. 2, 3 i 4 uchwały wskazać należy, że są one sprzeczne z prawem.
Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. stanowi uprawnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały o określonej treści, mianowicie uchwały w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu. Przyznana radzie kompetencja nie oznacza jej nieograniczonej swobody, gdyż ustawodawca przyznając określoną kompetencję do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę gospodarki nieruchomościami. Wskazane upoważnienie nie uprawnia do wykraczania poza unormowanie ustawowe, czynienia wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzania kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2019 r. II SA/Ol 500/19).
Przepis art. 37 u.g.n. w ust. 1 jako zasadę przewiduje tryb przetargowy sprzedaży oraz oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gminy. Zgodnie z art. 37 ust 2 pkt 3 w zawiązku z art. 68 ust 1 pkt 2 u.g.n. nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 tj. osobom fizycznym i osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a także organizacjom pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego. Przepis ten nie dopuszcza bezprzetargowego zbywania nieruchomości na rzecz osobom prowadzącym działalność rolniczą i szczególnie użyteczną dla gminy. Zapis zamieszczony § 3 pkt 6 skarżonej uchwały stanowi zatem niedopuszczalną modyfikację zapisów ustawowych.
Dodać można, iż zapis o działalności szczególnie użytecznej dla gminy stanowiący podstawę do bezprzetargowego zbycia nieruchomości gminnego jest tak szeroki i nieostry, że trudno uznać go za zapis prawny, bowiem uznaniowość jego interpretacji w zasadzie nie doznaje ograniczeń. Każda bowiem legalna działalność może być uznana za szczególnie użyteczną dla gminy.
Odnośnie zapisu zamieszczonego w § 8 ust 4 kontrolowanej uchwały, stwierdzić należy, iż wykracza poza materię jaką przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nadaje kompetencję radzie gminy do stanowienia prawa miejscowego. Przepis art. 37 ust 4 u.g.n. stanowi bowiem, iż zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z przepisu tego wynika, że zgoda na zawarcie bezprzetargowej umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy następuje w drodze wyrażenia zgody (aktu jednorazowego) wojewody lub rady gminy lub sejmiku. Bezprzetargowa dzierżawa lub najem nie jest materią podlegająca normowaniu drogą aktu prawa miejscowego i stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów rangi ustawowej.
Zapis ten w całości uznać należy za nieważny. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 29 lipca 2019 r. II SA/Gl 730/19 który stwierdził, iż uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie drugie ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego, w tym sensie nie można mówić o naruszeniu zasady równości. Każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej enumeratywnie wskazanych zapisów uchwały, o czym orzeczono w sentencji wyroku.