Uzasadnienie
Starosta T. decyzją nr [...]z dnia [...] października 2002r. nr znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 lipca 2002r. Zgromadzenia [...] wydał pozwolenie na wykonanie robót budowlanych w budynku zgromadzenia obejmujących: dokończenie tynków wewnętrznych i posadzek, wykonanie tynków zewnętrznych, wykonanie białego montażu na wykonanej instalacji wod.-kan. oraz założenie grzejników c. o., wmontowanie opraw do wykonanej instalacji elektrycznej, robót zewnętrznych jak balustrady, wykończenie schodów wejściowych oraz uporządkowanie placu budowy - dla Zgromadzenia [...] w Z. na działkach nr ew. [...] i [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w Z. Odwołanie od w/w decyzji w ustawowym terminie wnieśli. MJ. A.J., oraz S.B..
Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. znak: [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty T. nr [...] z dnia [...] października 2002 r. znak: [...].
W uzasadnieniu decyzji przedstawiono kalendarium wydarzeń w sprawie, wskazując, iż realizację budynku (zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w Z. – dopisek Sądu) rozpoczęto - zgodnie z przepisem art. 28 ustawy Prawo budowlane - na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2001r. nr: [...] o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wydał w dniu 25 kwietnia 2001r. postanowienie oddalające wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem prowadzone roboty mogły być legalnie kontynuowane.
Następnie wyrokiem z dnia 5 marca 2002r. Naczelny Sad Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] listopada 2000r. znak: [...] utrzymaną w mocy przez organ II instancji (decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2001 r.). Takie orzeczenie Sądu było konsekwencją wcześniejszego uchylenia przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Dalej uzasadniając własną decyzję z dnia 12 grudnia 2002r. Wojewoda wyjaśnił, że inwestor (Zgromadzenie[...] – dopisek Sądu) utracił prawo do dalszego realizowania obiektu w chwili, gdy budowa nie była całkowicie zakończona i obiekt nie nadawał się do użytkowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał w dniu 25 kwietnia 2002r. wpisu do dziennika budowy odnoszącego się do powyższego wyroku a następnie pismem z dnia 11 czerwca 2002r. poinformował o możliwości wykonania robót, niezbędnych dla zapewnienia stateczności budowli i zabezpieczenia przed wpływem warunków atmosferycznych.
Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. znak: [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. odmówił A.J. i S.B. wydania nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego dla sióstr zakonnych na działkach nr ewid. [...] i [...] w rejonie ul. [...] w Z. Dalej organ odwoławczy ustosunkowując się do kwestii podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał, że zarzut dotyczący braku obecnie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest słuszny, ponieważ działki już zabudowane nie wymagają określenia warunków zabudowy, zatem w ocenie organu odwoławczego brak decyzji WZiZT nie mógł przekreślać możliwości wykonania prac wykończeniowych w budynku, zrealizowanym w stopniu wysoce zaawansowanym (łącznie z instalacjami).
W konkluzji uzasadnienia organ II instancji zaznaczył, że odwołujący zarzucili, iż zbytecznie udzielono pozwolenia na wykonanie robót nie wymagających pozwolenia na budowę, jednakże zdaniem Wojewody w przypadku pozwolenia na prace wykończeniowe niezbędne było precyzyjne określenie zakresu tych prac.
Pismem nadanym w dniu 18 stycznia 2003r. skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2002r. znak: [...]złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie: M.J. A.J. oraz S.B.,
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji lub o uchylenie decyzji obydwu instancji, zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody o z dnia [...] grudnia 2002r.
W uzasadnieniu wskazano, że PINB w Z. decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. znak: [...] odmówił wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku, co zostało przez M.J., A.J. oraz S.B. zaskarżone. Zdaniem skarżących stan faktyczno-prawny niniejszej sprawy wskazywał jednoznacznie na bezwzględny obowiązek wydania nakazu rozbiórki tego budynku, a cyt.: "dokańczanie go nie jest uzasadnione żadnymi względami a zwłaszcza prawnymi". Powołano się przy tym na art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Dodano ponadto, że mając na uwadze toczące się postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki budynku - cyt.: "niniejsze postępowanie winno być zawieszone po myśli art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.".
W opinii skarżących całkowicie chybione było powoływanie się przez organ na przepisy prawa budowlanego wymienione w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, tzn. w ocenie skarżących w ogóle nie miały tu zastosowania art. 28., art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący stwierdzili, że nie można było wydać bowiem pozwolenia na niektóre roboty budowlane, tak jak uczyniono to zaskarżoną decyzją, a jedynie na całe zamierzenie budowlane lub wybrany obiekt albo zespół obiektów, co w niniejszej sprawie nie występowało. Zdaniem skarżących art. 34 ust. 4 odnosił się do zatwierdzenia projektu budowlanego, czego zaskarżoną decyzją nie uczyniono. Art. 36 zawierał zaś wyliczenie składników decyzji o pozwoleniu na budowę i nie mógł stanowić samoistnej podstawy materialno-prawnej do wydania decyzji.
Podsumowując tę cześć skargi podniesiono, że prawo budowlane nie zawiera przepisu, który upoważniałby organ I instancji do wydania w rozpatrywanym przypadku takiej jak zaskarżona decyzji. Niektóre z robót wymienionych w zaskarżonej decyzji nie wymagały pozwolenia na budowę. Skarżący wskazali w tym miejscu na wmontowanie opraw do wykonanej instalacji elektrycznej czy też uporządkowanie placu budowy.
Dalej podniesiono, że organ odwoławczy cyt.: "nader pokrętnie" uzasadniał brak decyzji o WZiZT. W szczególności nie powołał podstawy prawnej, która zwalniałaby inwestora z obowiązku uzyskania takiej decyzji. Zwolnienie takowe wynika z art. 39 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących dotyczy ono tylko i wyłącznie takich przypadków, gdy roboty budowlane polegają na remoncie lub montażu, przebudowie oraz zmianie przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i gdy roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. Z punktu widzenia skarżących oczywistym było, że takie przypadki w niniejszej sprawie nie wystąpiły.
W końcowej części uzasadnienia skargi napisano, ponadto, że decyzja organu I instancji doręczona skarżącym nie została podpisana przez Starostę T. osobiście - a jedynie znajdowała się na niej kserokopia podpisu Starosty.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz stwierdził, że pozostawia Sądowi kwestie ewentualnej zasadności zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego zakończenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego jak też ocenę prawidłowości przyjętego przez organ rozstrzygnięcia w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.
Skarga jest uzasadniona.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2002r. znak: [...]utrzymująca w mocy decyzję Starosty T. nr [...]dnia [...] października 2002 r. znak: [...] wydającą pozwolenie na wykonanie określonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym dla sióstr zakonnych, na działkach nr ewid. [...],[...] obr. [...] położonych w rejonie ulicy [...] w Z
Po analizie akt sprawy Sąd stwierdził w pierwszej kolejności, że stanowisko skarżących odnośnie nieprawidłowej podstawy prawnej wydanej decyzji w pierwszej instancji, a następnie potwierdzonej przez organ odwoławczy, jest słuszne. Mianowicie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-30. Odnosząc powyższy przepis do niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że znakomita większość robót budowlanych (za wyjątkiem montażu balustrad i wykończenia schodów wejściowych), o których mowa w decyzji Starosty T. z dnia [...] października 2002r. nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgodnie z art. 30 ust. 1 w/w ustawy – zgłoszenia właściwemu organowi.
Powołanie w podstawie prawnej w/w decyzji Starosty T. art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego również nie odpowiada prawu, bowiem, co słusznie podnoszą skarżący, wymieniony przepis związany jest z pozwoleniem na budowę dotyczącym całego zamierzenia budowlanego lub wybranego obiektu albo zespołu obiektów, a nie jak w niniejszej sprawie tylko wybranych robót wykończeniowych.
Kolejna sporna kwestia dotyczy powołania przez Starostę T. w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] października 2002r. art. 34 ust 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego brzmieniem projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w/w decyzja Starosty o nr [...] znak: [...] nie zatwierdza jakiegokolwiek projektu budowlanego. Mało tego – zatwierdza ona roboty budowlane, na wykonanie których nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia, ani też dokonanie zgłoszenia (za wyjątkiem montażu balustrad i wykończenia schodów wejściowych), o czym już była mowa.
Odnosząc się natomiast do wskazanego przez organ administracyjny w podstawie prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej art. 36 Prawa budowlanego, podnieść trzeba, że w związku z tym iż zawiera on wyliczenie elementów, które w razie potrzeby organ może określić w decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdzić należy, że przepis ten co prawda znajduje się w Rozdziale 4 ustawy Prawo budowlane zatytułowanym "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", niemniej jednak chodzi o roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, w niniejszej sprawie z takimi nie mamy jednak do czynienia, co zostało już wyjaśnione we wcześniejszych rozważaniach.
Ponadto wskazać należy, że w dacie doręczania zaskarżonej decyzji organu II instancji jeden z uczestników postępowania, mianowicie J.M. już nie żył. Wynika to z adnotacji urzędu pocztowego dokonanej na korespondencji adresowanej do B. i J.M. w grudniu 2002r. (karta[...]). Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2002 r. znak: [...] widnieje podpis wyłącznie. BM.. W związku z tym doręczenie w/w decyzji należy uznać za nieskuteczne względem J.M. będącego uczestnikiem postępowania w niniejszej sprawie. To z kolei powoduje naruszenie prawa procesowego dającego podstawę do wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Podsumowując rozważania skład orzekający stwierdził, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydawania decyzji na podstawie powołanych przez organy administracyjne art.33 ust.1, art.34 ust.4 i art.36 prawa budowlanego. Niezasadne było także powoływanie się przez organy architektoniczno-budowlane na odmowę wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku decyzją PINB w Z. z dnia [...] czerwca 2002 r. znak:[...]. O ile bowiem nie było możliwości zastosowania przez organy nadzoru budowlanego trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego, gdyż inwestycja o której mowa została zrealizowana na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] listopada 2000r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dla sióstr zakonnych wraz z urządzeniami na działkach nr ewid. [...] i [...] obr. [...] położonych w Z. w rejonie ulicy[...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2001r. znak:[...], to właśnie organy nadzoru budowlanego (a nie organy architektoniczno-budowlane) były zobligowane do odpowiedniego zastosowania art.50 i 51 prawa budowlanego. I w ten sposób należało doprowadzić wzniesioną inwestycję do stanu zgodnego z prawem.
Podkreślić należy, iż nawet jeżeli decyzje o pozwoleniu na budowę oraz decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały później uchylone przez sąd administracyjny, to nie można mówić w przedmiotowej sprawie o samowoli budowlanej w rozumieniu art.48 prawa budowlanego. Na marginesie zauważyć jedynie należy, że na podstawie zgromadzonych w sprawie akt, nie sposób stwierdzić, czy decyzja PINB w Z. z dnia [...] czerwca 2002 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku, stała się ostateczna.
Procedując ponownie organy administracyjne zobowiązane będą w pierwszej kolejności ustalić na zasadzie art. 28 k.p.a. prawidłowy krąg podmiotów zainteresowanych rozstrzygnięciem sprawy, o ile wniosek o pozwolenie na budowę nadal będzie podtrzymywany przez inwestora i o ile wskazane we wniosku roboty budowlane nie zostały zakończone.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.
Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w/w ustawy.