Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 654/24

Uzasadnienie

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, decyzją z dnia 29 lutego 2024r. nr 94/2024 Znak: WOB.7721.344.2023.NOGI na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 Kpa, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza nr 120/2023 z dnia 13 lipca 2023 r. znak: IK.5121.12.2023.JK w całości i orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 150 § 1 i art. 145 § 1 pkt 8 Kpa i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej "Pb"), o uchyleniu decyzji PINB nr 40/2019 z dnia 2 kwietnia 2019 r. znak: PINB.ENB.5121.9.2019 (udzielającą inwestorowi S. P. - prowadzącemu działalność gospodarczą pn. Handel Detaliczny S. P. pozwolenia na użytkowanie II etapu inwestycji - tj. poziomu poddasza budynku handlowo-usługowego - kat. XII - zlokalizowanego w N. S. przy ul. [...] na działce nr [...] w obr. [...] przed wykonaniem wszystkich robót, a to: przed montażem platformy schodowej, umywalki i pochwytów w wc dla osób niepełnosprawnych, jednocześnie zobowiązując inwestora do zamontowania platformy schodowej, umywalki w wc przystosowanym do korzystania przez osoby niepełnosprawne, pochwytów w wc przystosowanym do korzystania przez osoby niepełnosprawne w terminie do dnia 30 kwietnia 2019 r.) i umarzając postępowanie administracyjne prowadzone przed PINB znak: PINB.ENB.5121.9.2019 na wniosek S. P. z dnia 17 marca 2019 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie "Budynku handlowo-usługowego w zakresie zmiany funkcji poddasza na pomieszczenia handlowo-usługowe (sklep spożywczo-przemysłowy oraz pomieszczenia małej gastronomii na potrzeby sklepu spożywczego), zmiana w zagospodarowaniu terenu poprzez wykonanie dodatkowego utwardzenia i zmiana układu miejsc postojowych na działce nr [...] w obr. [...] położonej przy ulicy M. D. i B. P. -11 etap inwestycji".

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania podając, iż decyzją Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 9 sierpnia 2016 r., nr 416/2016, znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP zatwierdzono projekt budowlany i udzielono S. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Handel Detaliczny S. P. pozwolenia na budowę "budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] w obr. [...] wraz z przyłączem wodociągowym, prądu, wewnętrzną linią zasilającą, wewnętrzną instalacją gazu, wewnętrzną instalacją hydrantową, zjazdem publicznym z ulicy B. P. i M. D. w N. S. na działkach nr [...], [...], [...] w obr. [...]/kat. obiektu XVIII".

Decyzją z dnia 7 listopada 2017 r., nr 518/2017, znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP Prezydent Miasta Nowego Sącza zmienił własną decyzję z dnia 9 sierpnia 2016 r., nr 416/2016, znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP w zakresie zmiany rozwiązań architektoniczno-konstrukcyjnych budynku obejmujących rozwiązań projektowych w poziomie poddasza.

Decyzją z dnia 26 stycznia 2018 r., nr 12/2018, znak: PINB.ENB.5121.2.2018 po rozpatrzeniu wniosku z dnia 18 stycznia 2018 r. PINB udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie I etapu inwestycji tj. poziomu parteru budynku handlowo-usługowego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (II etapu inwestycji) tj. przed wykonaniem robót wykończeniowych w poziomie poddasza. Jednocześnie decyzją zobowiązano inwestora do skutecznego zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich miejsc prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją II etapu budowy w terminie - przed przystąpieniem do użytkowania I etapu - do czasu zakończenia robót budowlanych.

Decyzją z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr 142/2018, znak: WAU.RAB.6740.364.1.2016.JP Prezydent Miasta Nowego Sącza zmienił własną decyzję z dnia 9 sierpnia 2016 r., nr 416/2016, znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP i decyzję z dnia 7 listopada 2017 r., nr 518/2017, znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP oraz zatwierdził zmiany do projektu budowlanego w zakresie: "zmiany funkcji poddasza na pomieszczenia handlowo-usługowe (sklep spożywczo przemysłowy oraz pomieszczenia małej gastronomi na potrzeby sklepu spożywczego), zmiany w zagospodarowaniu terenu poprzez wykonanie dodatkowego utwardzenia i zmiany układu miejsc postojowych ".

Decyzją z dnia 30 stycznia 2019 r., znak: WI-I.7840.30.9.2018.BB Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § l pkt l Kpa utrzymał decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr 142/2018, znak: WAU.RAB.6740.364.1.2016.JP w mocy.

W dniu 20 marca 2019 r. wpłynął wniosek S. P. o wydanie pozwolenia na użytkowanie II etapu inwestycji - tj. poziomu poddasza budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego w N. S. przy ul. [...] na działce nr [...] w obr. [...].

Po przeprowadzeniu przez upoważnionych pracowników PINB obowiązkowej kontroli obiektu w dniu 29 marca 2019 r., decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r., nr 40/2019, znak: PINB.ENB.5121.9.2019 PINB udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie II etapu inwestycji - tj. poziomu poddasza budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego w N. S. przy ul. [...] na działce nr [...] w obr. [...] przed wykonaniem wszystkich robót, a to: przed montażem platformy schodowej, umywalki i pochwytów w we dla osób niepełnosprawnych. Jednocześnie zobowiązano inwestora do zamontowania platformy schodowej, umywalki oraz pochwytów w we przystosowanych do korzystania przez osoby niepełnosprawne w terminie -do dnia 30 kwietnia 2019 r.

Pismem z dnia 7 czerwca 2019 r. S. P. poinformował, iż zrealizował wszystkie roboty budowlane względem II etapu budowy przedmiotowego obiektu.

Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 333/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 stycznia 2019 r., znak: WI-I.7840.30.9.2018.BB oraz poprzedzającą jej decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr 142/2018, znak: WAU.RAB.6740.364.1.2016.JP (akta PINB, k: 13-18).

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 4018/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (akta PINB, k: 2-11).

Postanowieniem z dnia 31 marca 2023 r., nr 145/2023, znak: IK.5121.12.2023 PINB na podstawie art. 145 § l pkt 8 i art. 149 § 1 Kpa wznowił postępowanie administracyjne w sprawie "pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego - II etap realizacji inwestycji, zlokalizowanego na działce nr [...] w obr. [...]przy ulicy M. D. i B. P. w N. S. " (akta PINB, k: 24).

Pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r. PINB zwrócił się do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Nowego Sącza z prośbą o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się j postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę zainicjowanej wnioskiem S. J. P.#żika z 2018 r. (akta PINB, k: 27). W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 23 maja 2023 r.

Wydział Architektury i Urbanistyki wskazał, iż wezwano inwestora o uzupełnienie wniosku z 2018 r. (akta PINB, k: 29).

Decyzją nr 120/2023 z dnia 13 lipca 2023 r., znak: jw. PINB na podstawie art. 151 § l pkt 2 Kpa uchylił "decyzję własną nr 40/2019 z dnia 2 kwietnia 2019 r., znak: PINB.ENB.5121.9.2019, udzielającą inwestorowi S. P. pozwolenia na użytkowanie II etapu inwestycji - tj. poziomu poddasza budynku handlowo-uslugowego zlokalizowanego w N. S. przy ul. [...] na działce nr [...] w obr. [...] przed wykonaniem wszystkich robót, a to przed montażem platformy schodowej, umywalki i pochwytów dla osób niepełnosprawnych " i jednocześnie "odmówił udzielenia inwestorowi S. P. pozwolenia na użytkowanie II etapu inwestycji - tj. poziomu poddasza budynku handlowo-uslugowego zlokalizowanego w N. S. przy ul. [...] na działce nr [...] w obr. [...] przed wykonaniem wszystkich robót" (akta PINB, k: 33, 34).

Odwołanie wniósł S. P..

Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2024 r., nr 93/2024, znak: WOB.7721.344.2023.NOGI MWINB na podstawie art. 136 Kpa zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie poprzez: przesłanie akt sprawy znak: PINB.ENB.5121.2.2018 dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie I etapu inwestycji tj. poziomu parteru budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego w N. S. przy ul. [...] na dz. nr [...] w obr. [...] przed wykonaniem wszystkich robót; pozyskanie i przesłanie akt spraw zakończonych decyzjami Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 9 sierpnia 2016 r. nr 416/2016 znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP oraz z dnia 7 listopada 2017 r. nr 518/2017 znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP; ustalenie na jakim etapie znajduje się postępowanie administracyjne przed Prezydentem Miasta Nowego Sącza w sprawie zmiany decyzji z dnia 9 sierpnia 2016 r., nr 416/2016, znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP i decyzji z dnia 7 listopada 2017 r., nr 518/2017, znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP oraz zatwierdzenia zmiany do projektu budowlanego w zakresie: "zmiany funkcji poddasza na pomieszczenia handlowo-usługowe (sklep spożywczo przemysłowy oraz pomieszczenia małej gastronomi na potrzeby sklepu spożywczego), zmiany w zagospodarowaniu terenu poprzez wykonanie dodatkowego utwardzenia i zmiany układu miejsc postojowych" po uchyleniu decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 30 stycznia 2019 r., znak: WI-1.7840.30.9.2018.BB oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr 142/2018, znak: WAU.RAB.6740.364.1.2016.JP prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 333/19. Uzupełniony materiał w sprawie wpłynął w dniu 21 lutego 2024 r.

Dokonując oceny prawnej organ odwoławczy podał, iż w zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 9 sierpnia 2016 r. nr 416/2016 projekcie budowlanym, przedmiotem inwestycji była budowa budynku handlowo-usługowego (sklep spożywczo-przemysłowy), gdzie parter budynku miał stanowić w całości część handlową (sklep spożywczo-przemysłowy) oraz dwie klatki schodowe jako komunikacja pionowa z piętrem budynku. W pierwszym piętrze przewidziano część socjalno-biurową i magazynową przynależną do sklepu oraz część stanowiącą strych nieużytkowy.

Na mocy decyzji z dnia 7 listopada 2017 r., nr 518/2017, znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP dokonano zmian projektowych w zakresie I piętra budynku co wynikało ze stanu zaawansowania robót płyta żelbetowa nad parterem oraz częściowo ściany zewnętrzne na poddaszu. Zmiana dotyczy rozwiązań projektowych w zakresie pomieszczeń oraz wysokości ścianki kolankowej. Wprowadzono dodatkowe pomieszczenia magazynowe oraz obniżono ściankę kolankową z 3.14 m na 1.80 m, dodatkowo od strony północnej na poddaszu wprowadzono okna dachowe w odległości ponad 4.0 m od granicy działki. Konstrukcja dachu została zabezpieczona do klasy odporności ogniowej R 30 ze względu na rezygnację ze stropu żelbetowego. Ze względu na obniżenie dachu i ścianki kolankowej zmianie uległy okna od strony wschodniej budynku, oraz kąt nachylenia połaci dachowej z 5° do 19°. Zmiana obejmuje część od stropu nad parterem budynku co spowodowało zmianę danych liczbowych w zakresie powierzchni oraz kubatury" (k. 9 projektu).

Analiza projektu wykazała, iż na skutek zmiany pozwolenia na budowę zmniejszono powierzchnię użytkową poddasza z 291,90 m2 na 287,40 m2 oraz zwiększono powierzchnię całkowitą poddasza z 333,70 m2 na 345,02 m2.

W dniu 22 stycznia 2018 r. na dziennik podawczy PINB wpłynął wniosek S. P. o wydanie pozwolenia na użytkowanie I etapu przedmiotowej inwestycji. W oświadczeniu kierownika budowy z dnia 17 stycznia 2018 r. zostało wskazane, że do wykonania pozostały następujące roboty budowlane w poziomie poddasza (II etap budowy): roboty związane z centralnym ogrzewaniem, wentylacją mechaniczną, roboty malarskie, elektryczne, posadzkarskie, wykończeniowe oraz porządkowe (k. 54 akt PINB.ENB.5121.2.2018). Uzyskana przez inwestora decyzja PINB o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie z dnia 26 stycznia 2018 r. uprawniała inwestora do użytkowania I etapu inwestycji tj. poziomu parteru budynku handlowo-usługowego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (II etapu inwestycji) tj. przed wykonaniem robót wykończeniowych w poziomie poddasza.

Jednocześnie decyzją zobowiązano inwestora do skutecznego zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich miejsc prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją II etapu budowy w terminie - przed przystąpieniem do użytkowania I etapu - do czasu zakończenia robót budowlanych. W myśl decyzji PINB z dnia 26 stycznia 2018 r. skoro inwestor zadecydował o etapowaniu realizowanej inwestycji, to pozostałe roboty budowlane w poziomie poddasza był obowiązany wykonywać zgodnie z dotychczasową dokumentacją projektową zatwierdzoną ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 9 sierpnia 2016 r. nr 416/2016 oraz z dnia 7 listopada 2017 r. nr 518/2017. Kolejno, inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr 142/2018, znak: WAU.RAB.6740.364.1.2016.JP zmieniającą poprzednie decyzje o pozwoleniu na budowę z dnia 9 sierpnia 2016 r. nr 416/2016 oraz z dnia 7 listopada 2017 r. nr 518/2017.

Decyzja ta zatwierdzała zmiany do projektu budowlanego w zakresie zmiany funkcji poddasza na pomieszczenia handlowo-usługowe (sklep spożywczo przemysłowy oraz pomieszczenia małej gastronomi na potrzeby sklepu spożywczego), zmiany w zagospodarowaniu terenu poprzez wykonanie dodatkowego utwardzenia oraz zmiany układu miejsc postojowych. Jak można wyczytać na karcie 9 projektu: "Zmiana funkcji pomieszczeń w poddaszu polega jedynie na wyposażeniu pomieszczeń w urządzenia związane z działalnością oraz w meble sklepowe i regały sklepowe. W części związanej z pomieszczeniami magazynowo socjalnymi /lewa strona budynku/ pomieszczenia przeznacza się na małą gastronomię związaną z działalnością sklepu spożywczego (...). Prawa strona piętra obecnie jako strych zmiana funkcji na dalszą część sklepu spożywczo-przemysłowego który znajduje się na parterze ". Ww. projekt zamienny przewidywał zwiększenie powierzchni użytkowej poddasza z 287,40 m2 na 547,21 m2 oraz powierzchnię całkowitą poddasza z 345,02 m2 na 633,85 m2.

Ww. decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 30 stycznia 2019 r., znak: WI-I.7840.30.9.2018.BB, wobec czego po przeprowadzeniu przez upoważnionych pracowników PINB obowiązkowej kontroli obiektu w dniu 29 marca 2019 r., decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r., nr 40/2019, znak: PINB.ENB.5121.9.2019 PINB udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie II etapu inwestycji - tj. poziomu poddasza budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego w N. S. przy ul. [...] na działce nr [...] w obr. [...] przed wykonaniem wszystkich robót, a to: przed montażem platformy schodowej, umywalki i pochwytów w we dla osób niepełnosprawnych.

Jednocześnie zobowiązano inwestora do zamontowania platformy schodowej, umywalki oraz pochwytów w we przystosowanych do korzystania przez osoby niepełnosprawne w terminie do dnia 30 kwietnia 2019 r. Niemniej jednak zarówno ww. decyzja Wojewody Małopolskiego jak i decyzja Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 9 kwietnia 2018 r. nr 142/2018 zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 333/19.

Analiza powyżej przedstawionego stanu faktycznego pozwala zatem na stwierdzenie, że formalnie pomiędzy decyzjami organów administracji architektoniczno-budowlanej o zmianie pozwolenia na budowę w zakresie zmiany funkcji poziomu poddasza budynku na pomieszczenie handlowo-usługowe (które zostały wyeliminowana z obrotu prawnego przez sąd administracyjny) a decyzją zezwalającą na użytkowanie poziomu poddasza budynku jako pomieszczenia handlowo-usługowego istnieje związek, o którym mowa w art. 145 § l pkt 8 Kpa, tj. ww. decyzje są od siebie zależne. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę w zakresie zmiany funkcji poddasza spornej inwestycji stanowiła podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poddasza jako pomieszczenia handlowo-usługowego.

Powyższe powoduje, iż organ I instancji był uprawniony do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia 2 kwietnia 2019 r., nr 40/2019, znak: PINB.ENB.5121.9.2019. Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest weryfikacja ostatecznej decyzji, a nie rozpoznanie sprawy pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia l lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2154/10 - ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną prowadzi się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji ostatecznej, a nie w dniu wydania decyzji po ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w trybie wznowienia postępowania. (...) Organ rozpoznając i rozstrzygając sprawę związany jest oceną mocy dowodów (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego) i sama zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania jeżeli nie wyprowadzi się takich nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, które podważą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej, decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w trybie postępowania zwykłego.

Przechodząc do weryfikacji ostatecznej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zasadniczo PINB nie był uprawniony do wydania decyzji z dnia 2 kwietnia 2019 r., nr 40/2019. znak: PINB.ENB.5121.9.2019 o pozwoleniu na użytkowanie II etapu inwestycji - tj. poziomu poddasza budynku handlowo-usługowego. W obrocie prawnym pozostawała bowiem ostateczna decyzja z dnia 26 stycznia 2018 r., nr 12/2018, znak: PINB.ENB.5121.2.2018, którą PINB udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie I etapu inwestycji tj. poziomu parteru budynku handlowo-usługowego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (II etapu inwestycji) tj. przed wykonaniem robót wykończeniowych w poziomie poddasza. Jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w art. 59 ust. l Pr. bud., to pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót.

Przepis ten stanowi wyjątek od zasady, że do użytkowania obiektu można przystąpić po wykonaniu całości robót budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. Zobowiązuje to bowiem inwestora do wykonania określonych robót budowlanych po formalnym zakończeniu budowy. Zgodnie z art. 59 ust. 4a Pr. bud. inwestor z kolei jest zobowiązany zawiadomić właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie decyzji pozwolenia na użytkowanie. Jeżeli natomiast inwestor nie wykona tych robót w wyznaczonym terminie, właściwy organ nadzoru budowlanego, powinien taka decyzje (pozwolenia na użytkowanie) uchylić na podstawie art. 162 S 2 Kpa (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 968/17).

Z uwagi na brzmienie przepisu art. 59 ust. 4a Pr. bud. za wadliwe należy uznać złożenie przez inwestora - posiadającego już decyzję pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (w tym przypadku decyzja pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem robót wykończeniowych na poziomie poddasza) -kolejnego wniosku o pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (jako całości). Tym samym wadliwe było procedowanie przez PINB w sprawie kolejnej decyzji pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Skoro inwestor złożył w dniu 18 marca 2019 r. kolejny wniosek o pozwolenie na użytkowanie, to w realiach niniejszej sprawy organ I instancji powinien był potraktować ten wniosek jako zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych lub wezwać inwestora do złożenia wyjaśnień w związku z okolicznością, że dla przedmiotowej inwestycji została już wydana stosowna decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.

Tym samym PINB w ogóle pominął fakt, że uprzednio w stosunku do przedmiotowej inwestycji wydał już decyzję z dnia 26 stycznia 2018 r., nr 12/2018, znak: PINB.ENB.5121.2.2018, którą udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku usługowo-handlowego. Ówczesne przepisy prawa budowlanego uniemożliwiały wydanie w stosunku do tej samej inwestycji kolejnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w przypadku gdy w obrocie prawnym istniała już ważna (obowiązująca) decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, bez względu czy jej zakres przedmiotowy dotyczył części obiektu budowlanego, czy też jego całości.

W konsekwencji, analiza akt sprawy pozwoliła na wyrażenie przez organ odwoławczy oceny, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza wadliwie wydał decyzję z dnia 2 kwietnia 2019 r., nr 40/2019, znak: PINB.ENB.5121.9.2019 a postępowanie administracyjne w sprawie przyjęcia do użytkowania poddasza przedmiotowego budynku było bezprzedmiotowe wobec pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji PINB z dnia 26 stycznia 2018 r., nr 12/2018, znak: PINB.ENB.5121.2.2018, która uprawniała inwestora do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego.

Z uwagi na powyższe, MWINB w ramach niniejszego postępowania odwoławczego uznał za właściwe uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy. Organ odwoławczy uznał bowiem, że w wyniku wznowienia należy uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza z dnia 2 kwietnia 2019 r., nr 40/2019, znak: PINB.ENB.5121.9.2019 oraz umorzyć postępowanie administracyjne znak: PINB.ENB.5121.9.2019 prowadzone przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, Budynku handlowo-usługowego w zakresie zmiany funkcji poddasza na pomieszczenia handlowo-usługowe (sklep spożywczo-przemysłowy oraz pomieszczenia malej gastronomii na potrzeby sklepu spożywczego), zmiana w zagospodarowaniu terenu poprzez wykonanie dodatkowego utwardzenia i zmiana układu miejsc postojowych na działce nr [...] w obr. [...] położonej przy ulicy M. D. B. P. - II etap inwestycji".

Jednocześnie na dzień orzekania w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka materialnoprawna opisana w art. 146 Kpa, bowiem od dnia doręczenia decyzji PINB z dnia 2 kwietnia 2019 r. nie upłynęło pięć lat, a w wyniku wznowienia postępowania nie zapadła decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wobec prawomocnego uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr 142/2018, znak: WAU.RAB.6740.364.1.2016.JP inwestor nie legitymuje się obecnie zgodą organu administracji architektoniczno-budowlanej na: zmianę sposobu użytkowania poddasza budynku jako pomieszczenia handlowo-usługowego (tj. sklepu spożywczo przemysłowego oraz pomieszczenia małej gastronomi na potrzeby sklepu spożywczego), zmianę w zagospodarowania terenu poprzez wykonanie dodatkowego utwardzenia oraz zmianę układu miejsc postojowych. Powyższe implikuje, iż organ I instancji winien rozważyć kwestię aktualnego sposobu użytkowania poddasza budynku pod względem możliwości ewentualnego zastosowania przepisu art. 7la ustawy Prawo budowlane.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli S. P. i B. P..

S. P. zarzucił naruszenie:

1. - art. 145 § 1 pkt 8 i art. 151 § 1 pkt 2 w związku art. 156 § 1 pkt 3 Kpa - poprzez wydanie w trybie wznowieniowym rozstrzygnięcia opartego przez organ II instancji na przesłance stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, polegającej na wydaniu kolejnej decyzji administracyjnej w sprawie, która dotyczy sprawy wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;
2. - art. 10 § 1 i art. 81 Kpa - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowodach, które zostały dołączone do akt sprawy w dniu 21 lutego 2024 r., a więc na pięć dni przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co do których Skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się z uwagi na niezawiadomienie Skarżącego o uzupełnieniu materiału dowodowego oraz niewyznaczeniu mu terminu na zapoznanie się z nim i wypowiedzenie się w jego przedmiocie;
3. - art. 28 w związku z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane - poprzez rozpoznanie sprawy wyłącznie z udziałem Skarżącego, a bez udziału pozostałych stron postępowania, w szczególności bez udziały B. P., będącej żoną Skarżącego i jednocześnie współwłaścicielką nieruchomości, na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt budowlany, a to działki ewidencyjnej nr [...] w obr. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], a więc strony w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane, który to przepis, a nie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, wyznacza krąg stron w sprawie administracyjnej, zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podkreślono, iż Organ II instancji postąpił w sposób nieprawidłowy. Skoro bowiem Organ II instancji zidentyfikował podstawą do stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, to powinien był wszcząć z urzędu postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji i wydać decyzję w tym trybie, a jednocześnie zawiesić postępowanie odwoławcze w trybie wznowieniowym, mając na uwadze dalej idące skutki stwierdzenia nieważności decyzji [tak m.in.: wyrok WSA w Krakowie z 20.05.2009 r., sygn. III SA/Kr 389/08]. Powyższe uchybienie stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji Organu 11 instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA. Wypowiadanie się przez Skarżącego w toku niniejszego postępowanie w przedmiocie zaistnienia lub niezaistnienia podstawy, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, byłoby przedwczesne, gdyż dotyczy okoliczności irrelewantnych dla postępowania wznowieniowego.

B. P. zarzuciła naruszenie art. 28 w związku z art, 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa - poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem Skarżącej, bez jej winy, pomimo przysługującego Skarżącej statusu strony w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane, który to przepis, a nie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, wyznacza krąg stron w sprawie administracyjnej, zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w świetle art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Zarzuty skarg są niezasadne.

Sporna decyzja organu odwoławczego zapadła wobec zasadnego stwierdzenia przez organ, co do zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa (w postaci wydania decyzji PINB nr 40/2019 z dnia 2 kwietnia 2019 r. znak: PINB.ENB.5121.9.2019 w oparciu o decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 stycznia 2019 r. znak: Wl-1.7840.30.9.2018.BB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, które zostały następnie uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 333/19), jak również tego, że postępowanie prowadzone przed PINB znak: PINB.ENB.5121.9.2019 na wniosek skarżącego z dnia 17 marca 2019 r. podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji PINB nr 12/2018 z dnia 26 stycznia 2018 r. znak: PINB.ENB.5121.2.2018, którą udzielono pozwolenia na użytkowanie I etapu inwestycji tj. poziomu parteru budynku handlowo-usługowego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (II etapu inwestycji), tj. przed wykonaniem robót wykończeniowych w poziomie poddasza.

Zaskarżona decyzja została wydana w związku ze stwierdzeniem zaistnienia podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Stwierdzenie przesłanki wznowieniowej - przy braku przesłanek określonych w art. 146 Kpa - obliguje organ administracji do uchylenia decyzji dotychczasowej i rozpatrzenia sprawy co do istoty. Stwierdzenie w toku postępowania odwoławczego przesłanki umorzenia postępowania prowadzonego przed PINB znak; PINB.ENB.5121.9.2019, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa, skutkowało koniecznością wydania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa jako nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Przepis art. 152 § 1 pkt 2 Kpa dopuszcza wydanie w charakterze nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, także rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie uprzednio zakończone uchylaną obecnie decyzją ostateczną. Wbrew argumentacji skarżącego S. P., skoro wszczęto postępowanie wznowieniowe i są ku temu podstawy, to w ramach tego postępowania musi być wydana stosowna decyzja.

Nie ma natomiast podstaw do tego, aby wszczynać postępowanie nieważnościowe, a wznowieniowe w takiej sytuacji zawieszać. Oba postępowania są bowiem postępowaniami nadzwyczajnymi i nie ma przy tym przepisów, które wymagają, aby w przypadku jeśli toczy się jedno z tych postępowań, to je niejako zamieniać, skoro jednocześnie w ramach toczącego się postępowania można decyzję wyeliminować obrotu prawnego. Analogicznie zresztą, jak w postępowaniu odwoławczym organ może uchylić decyzję organu i instancji dotkniętą wadą nieważności bez wszczynania postępowania nieważnościowego.

Istotne w sprawie było natomiast to, że druga zmiana projektu budowlanego została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 333/19 tj. decyzja z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr 142/2018, znak: WAU.RAB.6740.364.1.2016.JP Prezydenta Miasta Nowego Sącza (utrzymana decyzją z dnia 30 stycznia 2019 r., znak: WI-I.7840.30.9.2018.BB Wojewody Małopolskiego), a zatem pozostał projekt pierwotny oraz jedna zmiana z 7 listopada 2017 r., kiedy to decyzją nr 518/2017, znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP Prezydent Miasta Nowego Sącza zmienił własną decyzję z dnia 9 sierpnia 2016 r., nr 416/2016, znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP w zakresie zmiany rozwiązań architektoniczno-konstrukcyjnych budynku obejmujących rozwiązania projektowe w poziomie poddasza.

Zatem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie - tzw. pierwsza tj. z 26.01.2018r. - dotyczy budowy zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę i jednej jego zmiany. W tej sytuacji nie było dopuszczalne wydawanie kolejnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (czyli tej z 2.04.2019r.) tylko prowadzenie postępowania w przyjętym przez organy trybie z art. 59 ust. 4a ustawy prawo budowlane ewentualnie zastosowanie art. 162 § 2 Kpa.

Natomiast zwrot z decyzji z 26 stycznia 2018r. o I etapie nie może być rozumiany jako częściowe pozwolenie na użytkowanie, gdyż ustawa prawo budowlane nie przewiduje takiego rozwiązania. Zatem zwrot ten oznacza tylko określenie fragmentu robót, które zostały już wykonane i dały podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie o jakim mowa w art. 59 ust. 3 ustawy prawo budowlane.

Również pozostałe zarzuty są niezasadne. Zgodnie z art. 59 ust. 7 Pb stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, stąd zasadnie skarżąca B. P. nie została uznana za stronę postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Przepis art. 59 ust. 7 Pb zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 Kpa. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Natomiast stosownie do art. 59 ust. 7 Pb podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1894/11). Ograniczenie to co w pełni zrozumiałe, musi rozciągać się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2190/15, z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1894/11, z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1303/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 307/21; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1459/22).

Jedynie w przypadku gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanego w wyniku postępowania legalizacyjnego w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że ma zastosowanie dyspozycja art. 59 ust. 7 Pb. Jednak sporna w kontrolowanym postępowaniu decyzja PINB nr 40/2019 z dnia 2 kwietnia 2019 r. znak: PINB.ENB.5121.9.2019 o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nie zapadła na skutek postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.

Co do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa, wystąpiło ono lecz było nieistotne i nie miało wpływu na wynik sprawy, a skarżący nie wykazał w żaden sposób, iż mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wykazał, że brak możliwości wypowiedzenia się z uwagi na niezawiadomienie go o uzupełnieniu materiału dowodowego oraz niewyznaczenie mu terminu na zapoznanie się z nim i wypowiedzenie się w jego przedmiocie, a więc co do dowodów dołączonych na pięć dni przed wydaniem zaskarżonej decyzji do akt sprawy w dniu 21 lutego 2024 r., uniemożliwiły mu podjęcie konkretnej czynności procesowej. Dowody te jak wynika z w/w pisma o załączeniu dowodów (k. 24 akt II instancji) dotyczyły akt znanej skarżącemu sprawy WAU.RAB.6740.364.2016.JP oraz PINB.ENB.5121.2.2018, w których jako inwestor był stroną, znał ich treść i akta te związane były z toczącym się postępowaniem wznowieniowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji postawienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kpa koniecznym jest podanie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki to miało wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3250/18, z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 653/18).

Ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między podnoszonym naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy spoczywa na stronie stawiającej zarzut (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1185/16, z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 747/14, z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1098/13).

Z uwagi na to, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.