Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 czerwca 2009 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r, nr 80 poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku C. S. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 26 września 2005 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "budowa budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym, miejscami postojowymi i wjazdem na działkach nr "1’ i "2" (cześć działki) obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz infrastrukturą techniczną na działce nr "2" obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K." oraz odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego w zakresie obejmującym budowę wykusza (nadwieszenia) nad częścią działki nr "2" obr. [...] jedn. ewid. [...].
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzucono, że w/w decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa przez ustalenie wskaźnika gęstości zabudowy w oparciu o dowolnie wybrane obszary działki zajęte pod drogę publiczną. Ponadto Wnioskodawczyni wskazała, że w sprawie nieprawidłowości przy wydawaniu przedmiotowej decyzji toczy się postępowanie karne.
Kolegium wskazało, że w/w decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 26 września 2005r. odpowiada przepisom prawa. W szczególności dokonana analiza w świetle przepisów prawa materialnego nie ujawniła naruszenia prawa w stopniu rażącym, uzasadniającym odstępstwo od zasady pewności prawa oraz zasady trwałości decyzji w czasie. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że teren inwestycji jest zlokalizowany w obszarze intensywnej zabudowy śródmiejskiej o charakterze kwartałowej, zwartej zabudowy pierzejowej. W obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna, zabudowa usługowa, przemysłowa oraz drogi publiczne. W nawiązaniu do istniejącej zabudowy ustalono funkcje, parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy. Ustalono linię zabudowy zapewniającą kontynuację linii zabudowy utworzonej przez kamienice tworzące północną pierzeję ul. [...], w szczególności jako przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej przez budynek nr [...], na działce nr "3". W analizie architektoniczno-urbanistycznej wskazano, że forma architektoniczna zabudowy w obszarze analizowanym jest zróżnicowana.
Funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych, linie zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu ustalono w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej budynków tworzących północną pierzeję ul. [...], to w przypadku większości budynków szerokość ta jest równa szerokości działek, jednak odmiennie szerokość kształtuje się w przypadku zabudowy jednorodzinnej na działkach "4" i "5", gdzie szerokość elewacji frontowej nie przekracza 12m. W sumie szerokość elewacji waha się między 11 m a 31 m. W rezultacie organ administracji ustalił szerokość ok. 14,5 m w nawiązaniu do szerokości frontu działki. Zróżnicowany charakter zabudowy, a co za tym idzie różne wartości szerokości elewacji frontowej uzasadniają sięgnięcie do § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w nawiązaniu do działki sąsiedniej nr "6", na podstawie § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zróżnicowany charakter zabudowy uzasadnia sięgnięcie do § 7 ust. 4 rozporządzenia. Geometrię dachu dla planowanej inwestycji ustalono także w nawiązaniu do zabudowań sąsiednich, w szczególności budynku nr [...] przy ul. [...].
Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do terenu objętego wnioskiem, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na 47 %. Jest to średnia wartość wskaźnika dla obszaru analizowanego ustalona na podstawie danych zawartych w tabeli (karta nr 186). Wskaźnik ten obliczono biorąc pod uwagę działki zabudowane budynkami mieszkalnymi i usługowymi. Na podstawie analizy ustalono, że działki w obszarze analizowanym charakteryzują się niewielkim wskaźnikiem udziału powierzchni biologicznie czynnej. Stosownie do § 5 ust. 1 i 2 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.
1. W przedmiotowej sprawie obliczono ten wskaźnik dokonując analizy działek z obszaru analizowanego. Analiza i matematyczne wyliczenia zostały uwzględnione w tabeli (karta 186). Z analizy tej bynajmniej nie wynika, że do obliczenia tego wskaźnika uwzględniono "dowolnie wybrane obszary działki zajęte pod drogę publiczną". W istocie dla przedmiotowej inwestycji punktem odniesienia jest teren działki nr "1" oraz fragment działki nr "2" (zajętej pod drogę publiczną), jednak jest to teren inwestycji, a przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie ustalaniu wskaźnika w odniesieniu do powierzchni terenu. Nie zawsze planowana inwestycja zamyka się w granicach działki (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 585/08, LEX nr 486229). Analiza dokumentów w sprawie prowadzi do wniosku, że wskaźnik nie został ustalony w sposób rażąco naruszający prawo. Nieuwzględnienie fragmentu działki nr "2" w obliczeniu wskaźnika zabudowy, a zatem wzięcie pod uwagę jedynie powierzchni działki nr "1" (tj. 676 m2) oraz rzeczywistej powierzchni zabudowy 385m2 daje zbliżoną wartość. Zresztą i tak wskaźnik ten został wyznaczony jako niższy z uwagi na ustalenie średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym na poziomie 47 %.
Także pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Teren posiada dostęp do drogi publicznej (stanowi ją ul. [...]). Zaopatrzenie terenu inwestycji w wodę oraz w energię cieplną-gaz jest możliwe po przyłączeniu do istniejącej sieci na warunkach określonych przez dysponenta sieci. Przyłączenie do sieci energetycznej jest możliwe, ale wymaga rozbudowy sieci i budowy przyłącza (karta nr 342), a zatem istniejące, jak i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1.
W toku postępowania uzyskano także opinie i uzgodnienia wymagane odrębnymi przepisami prawa (karta nr 143, s. 2). W związku z tym, że Zarząd Dróg i Komunikacji w K. postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2005 r. nie dopuścił nadwieszenia nad pasem drogowym, warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego zostały ustalone z uwzględnieniem tej opinii. W tym zakresie odmówiono ustalenia warunków zabudowy.
C. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając swoje żądanie zarzuciła naruszenie całego art. 156 k.p.a. i wskazała, że Kolegium dokonało wadliwej oceny prawnej. W ocenie odwołującej nieprawidłowym było ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy poprzez uwzględnienie drogi publicznej i tym samym przyjęcie wskaźnika wyższego o 1/5, co spowodowało usankcjonowania ustaleń poczynionych w powyższym zakresie przez Prezydenta Miasta K. w objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. W tym zakresie wnioskująca wskazała na sprzeczność decyzji z uzasadnieniem. Wskazała także na naruszenie § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia.
Decyzją z dnia 10 grudnia 2009r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji.
Warunki zabudowy zostały ustalone dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz o uzgodnienia i opinie zgromadzone w toku postępowania.
Odnosząc się do zarzutu w zakresie nieprawidłowego ustalenia parametru wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do terenu objętego wnioskiem, Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w decyzji z dnia 19 czerwca 2009 roku, gdzie wskazało, że stosownie do § 5 ust. 1 i 2 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.
1. W przedmiotowej sprawie obliczono ten wskaźnik dokonując analizy działek z obszaru analizowanego. Analiza i matematyczne wyliczenia zostały uwzględnione w tabeli (karta 186). Z analizy tej bynajmniej nie wynika, że do obliczenia tego wskaźnika uwzględniono "dowolnie wybrane obszary działki zajęte pod drogę publiczną". W istocie dla przedmiotowej inwestycji punktem odniesienia jest teren działki nr "1’ oraz fragment działki nr "2" (zajętej pod drogę publiczną), jednak jest to teren inwestycji, a przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie ustalaniu wskaźnika w odniesieniu do powierzchni terenu. Nie zawsze planowana inwestycja zamyka się w granicach. Analiza dokumentów w sprawie prowadzi do wniosku, że wskaźnik nie został ustalony w sposób rażąco naruszający prawo. Jak słusznie zauważono w uwagach podniesionych w toku postępowania nieuwzględnienie fragmentu działki nr "2’ w obliczeniu wskaźnika zabudowy, a zatem wzięcie pod uwagę jedynie powierzchni terenu inwestycji działki nr "1" (tj. 676 m2) oraz rzeczywistej powierzchni zabudowy 385m2 daje zbliżoną wartość. Zresztą i tak wskaźnik ten został wyznaczony jako niższy z uwagi na ustalenie średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym na poziomie 47 %.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła C. S. zarzucając naruszenie:
- - § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- - art. 156 k.p.a. przez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji,
Ponadto wskazała na brak ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez skarżącą oraz sporządzenie decyzji z naruszeniem art. 107 k.p.a. Dodatkowo w piśmie z dnia 23 sierpnia 2010r. uzupełniającym skargę ponownie podniesiono, że organ błędnie obliczył wskaźnik zabudowy i nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skarżąca wniosła o dołączenie akt tut. Sądu sygn. II SA/Kr 727/07 na okoliczność, że Sąd jest związany wyrokiem w tej sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.
Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 grudnia 2009r. znak: [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia 19 czerwca 2009 r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 26 września 2005 r. nr [...], są prawidłowe i nie naruszają prawa.
Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego była prawidłowość w/w decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 26 września 2005r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy. Podstawowe zarzuty C. S. dotyczyły nieprawidłowych ustaleń organu w zakresie dokonanej analizy urbanistyczno-architektonicznej w tym parametrów przedmiotowej inwestycji określonych w § 3, § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz naruszenia przepisu prawa materialnego art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie skarżącej C. S. skarżony organ odmawiając stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji naruszył przepis art. 156 k.p.a.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji i znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja jest dotknięta w sposób niewątpliwy wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., a więc wyjątkowo ciężkimi, uniemożliwiającymi sanowanie nieprawidłowej decyzji. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. wada musi tkwić w samej decyzji, a nie dotykać postępowania, w wyniku którego została ona wydana. Jest to więc wada o charakterze materialnoprawnym. Stąd też w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ocenie podlega sama decyzja, a nie poprzedzające ją postępowanie administracyjne.
W związku z tym, aby skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji należy podnieść i wykazać wadę tkwiąca w samej decyzji. Ponadto wada taka musi w sposób oczywisty rażąco naruszać prawo. Oznacza to, iż naruszenie takie musi mieć charakter naruszenia istoty unormowania zawartego w określonym przepisie prawnym.
Organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna postępowanie administracyjne w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji lecz orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji, albo jej niezgodności z prawem i nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach, dotyczących istoty sprawy. Organ administracji rozpatruje tylko kwestie czysto prawne wedle zasad zastosowania kasacji (por. wyrok NSA Z DNIA 14.08.1987R. iv SA 393/87 ONSA 1990, Nr 1 poz. 1 oraz Komentarz Kodeks Postępowania Administracyjnego wyd. 8 B.Adamiak, J. Borkowski str. 727).
W orzecznictwie sądów administracyjnych i poglądach doktryny przyjmuje się, że naruszenie prawa będzie rażące wtedy gdy jego skutków społeczno gospodarczych nie można akceptować z punktu widzenia państwa prawa i musi być to naruszenie oczywiste. Muszą to być wady o szczególnym charakterze gatunkowym, z najwyższym stopniem naruszenia prawa, nie dającym się pogodzić z zasadami praworządności, powodującym konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa nie może odnosić się do pewnego luzu decyzyjnego organu wydającego decyzję chyba, że organ jawnie wyszedł poza granice swobodnej oceny.
W ocenie Sądu skarżone Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 26 września 2005r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy, ponieważ zarzucane wady tejże decyzji nie stanowią rażącego naruszenia prawa, biorąc pod uwagę wyżej wskazane okoliczności.
Po pierwsze w ocenie Sądu nie można przyjąć, aby doszło do rażącego naruszenia § 5 ust. 1 i 2 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w wyniku nieprawidłowego ustalenia parametru wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do terenu objętego wnioskiem. Stosownie do powołanego § 5 ust. 1 i 2 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.
1. Organy zasadnie przyjęły, że w przedmiotowej sprawie obliczono ten wskaźnik dokonując analizy działek z obszaru analizowanego. Organ wskazał na analizę i matematyczne wyliczenia znajdujące się w aktach postępowania o ustalenie warunków zabudowy sprawy. Jak wyżej wskazano przepisy powołanego rozporządzenia stwarzają możliwość odstąpienia i wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Brak jest zatem w ocenie Sądu podstaw do uznania, że odstępstwo w oparciu o § 5 ust. 1 i 2 ma charakter rażącego naruszenia prawa.
Po drugie warunki zabudowy zostały ustalone w decyzji Prezydenta Miasta K. w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez arch. M. S. – W.. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest, w ocenie Sądu, dokumentem stanowiącym dowód w postępowaniu administracyjnym, służącym do ustalenia stanu faktycznego. Jest zatem elementem postępowania dowodowego. W związku z tym zarzuty skarżącej, zmierzające do kwestionowania ustaleń powyższej analizy, dotyczą de facto ustaleń postępowania dowodowego. Jak wyżej wskazano stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. może nastąpić jedynie w przypadku, kiedy wada odnosi się do samej decyzji, a nie postępowania, w wyniku którego została ona wydana. W realiach kontrolowanej sprawy administracyjnej kwestionowany przez skarżącą wskaźnik był podany, a strona mogła składać w toku postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy - zarzuty oraz środki odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta K..
Obecnie, kwestionując ustalenia w zakresie wskaźnika zabudowy, a także wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca tak naprawdę żąda aby organy administracyjne rozstrzygające obecnie przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności, a także aby sąd administracyjny, dokonujący kontroli tego postępowania, ponownie merytorycznie rozpoznał sprawę w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Powyższe zarzuty nie mogą zatem doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.