Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4, 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U., z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie Prawo budowlane), Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenie na budowę wobec zamierzenia inwestycyjnego: przebudowa poddasza z nadbudową o jedną kondygnację z przeznaczeniem na sześć lokali mieszkalnych wraz z rozbudową wewnętrznych instalacji: wody, kanalizacji i gazu, elektryki w budynku przy ul. [...] w [...] oraz przebudową połączenia wodociągowego po istniejącej trasie dla w/w budynku i nadbudową przyległego do w/w budynku komina na budynku nr [...] przy ul. [...] w [...].
W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta [...] wskazał, że postępowanie wyjaśniające w tej sprawie zostało przeprowadzone na skutek i w oparciu o decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., mocą której została uchylona decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2001 r. Inwestorzy uzupełnili, w wymaganym zakresie, dokumentację projektową wraz z oświadczeniami właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu zwiększonej dostawy poszczególnych mediów, a także, działając przez uprawnioną osobę, w piśmie z dnia [...] października 2001 r. została wyjaśniona relacja pomiędzy projektowaną nadbudową a istniejącą zabudową sąsiednią.
Ponadto, Prezydent podniósł, że B. Z. i A. Z. wyraziły zgodę, w oświadczeniu z dnia [...] października 2001 r., na nadbudowę ich komina, położonego w granicy z mającym się rozbudowywać budynkiem. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z decyzją tą nie zgodziła się K. S. wnosząc odwołanie. Podniosła w nim, że nadbudowa spowoduje utrudnienie korzystania z jej nieruchomości i stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców sąsiedniej nieruchomości. Jej zdaniem poprzez nadbudowę spowoduje się zbyt duże obciążenie budynku, a teren jest podmokły. Dodała także, że istniejąca już nadbudowa powoduje wypadanie cegieł na jej dach i jego uszkodzenie. Ponadto został naruszony § 23 Prawa budowlanego, gdyż ustawiono śmietniki zbyt blisko jej okna. Narusza to ochronę przed zanieczyszczeniem. Nadto podnosi, że inwestor korzystał z prawa wejścia na jej teren i nie usunął szkody powstałej w wyniku korzystania z jej nieruchomości. Wnosi wiec o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia 4 lutego 2002 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej w skrócie k.p.a.), Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę nadbudowy obiektu budowlanego wraz z rozbudową wewnętrznych instalacji i przebudową połączenia wodociągowego.
W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że proponowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. Wniosek o pozwolenie został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestor wykazał się prawem do dysponowania na cele budowlane. Przedłożona dokumentacja nie narusza zapisów w/w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a projekt budowlany jest kompletny i wykonany przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami. Wyczerpuje to wymogi art. 32 ust 1 i 4 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na zarzuty Wojewoda [...] stwierdził, że nie znajdują one uzasadnienia. Przewidywane utrudnienia z korzystania sąsiedniej nieruchomości i zagrożenie dla budynku i ludzi dotyczą sposobu prowadzenia przyszłych prac budowlanych.
Przywołał art. 22 Prawa budowlanego, z którego wynika, że do podstawowych obowiązków kierownika budowy należy m.in. odpowiednie zabezpieczenie terenu budowy inwestycji oraz takie prowadzenie robot budowlanych, które nie spowoduje powstania szkód na nieruchomościach sąsiednich. W kwestii już powstałych szkód brak jest kompetencji do ich rozpatrywania, albowiem należy to do sfery cywilnoprawnej i może być dochodzone przed sądem powszechnym. Odnośnie zarzutu nieprawidłowego usytuowania pojemników na śmieci Wojewoda [...] podniósł, że pozwolenie na budowę obejmuje obiekty, które mają powstać. W zakres projektowanej nadbudowy nie wchodzą tego typu obiekty. W związku z tym projektowana inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Z uwagi na powyższe Wojewoda [...] utrzymał więc w mocy decyzję I instancji.
Decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. zaskarżyła do sądu administracyjnego K. S.. W skardze powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji I instancji. Dodała, że administrator dodatkowo zepsuł furtkę i nie naprawił jej do dnia dzisiejszego. Nadto, po zmarłym M. K. zabrał wszystkie meble i rzeczy. Jest człowiekiem chytrym i bezwzględnym. Skarżąca żyje więc w ciągłym strachu i niepokoju. Jej zdaniem decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa albowiem wywołałaby czyn zagrożony karą.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego aktu prawnego. Dodatkowo podniósł, że w sytuacji, gdy inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 32 ust. 4, to, stosownie do treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda Małopolski wniósł, zatem o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
W niniejszej sprawie skarżąca złożyła skargę w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie przed dniem 1 stycznia 2004 r.
Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu w oparcie o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.o.p.s.a.), albowiem stanowi on, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie sądowe nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów wyżej cytowanej ustawy.
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zgodnie, z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 p.o.p.s.a.
Istota kontroli polega na ocenie zasadności zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowanego rozstrzygnięcia przepisy k.p.a., a także regulacje obowiązujące w dniu wydania decyzji, której prawidłowość była weryfikowana w postępowaniu odwoławczym przez Wojewodę [...], Prawa budowlanego. Przy tym, zgodnie z art. 134 § 1 p.o.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn w niej podniesionych.
Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Zasada ogólna prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z zasady praworządności natomiast, wypływa obowiązek czuwania nad zgodnym z prawem rozstrzygnięciem sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, wydanie 7, s. 595).
Wojewoda [...], rozstrzygając w trybie odwoławczym powtórnie niniejszą sprawę administracyjną, nie uczynił zadość zasadzie dochodzenia do osiągnięcia prawdy obiektywnej. Nie zweryfikował bowiem bardzo istotnej, mającej wpływ na treść rozstrzygnięcia, okoliczności – zrealizowania przedmiotowej nadbudowy, którą podniosła w odwołaniu K. S.. Podkreślić należy, że organ odwoławczy jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dn. 07.07.1988 r., sygn. akt: IV S.A. 451/88). Niedopuszczalne było zatem pominięcie przez Wojewodę [...] tej okoliczności i nie poczynienie w tej kwestii stosownych ustaleń. Pozwolenie na budowę, warunkujące rozpoczęcie robót budowlanych, może być bowiem wydane tylko przed rozpoczęciem inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 30.04.1999 r., sygn. Akt: IV S.A. 675/97, LEX nr 47191).
Wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu przedmiotowej nadbudowy czyniłoby bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W wypadku potwierdzenia zrealizowania przedmiotowej nadbudowy Wojewoda [...] powinien był zatem, w ramach posiadanych przez siebie kompetencji, uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art., 105 k.p.a.(por. wyrok NSA z 01.04.1999, sygn. akt: IV SA 640/97, LEX nr 47219). Zastosowanie w takim stanie rzeczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. było nieprawidłowe.
Nie należy także zapominać, że charakterystyczną zasadą polskiej regulacji prawnej, dotyczącej procesu inwestycyjno-budowlanego związanego z realizacją przedsięwzięć budowlanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest konieczność uzyskania przez potencjalnego inwestora – w dwóch odrębnych podstawowych postępowaniach administracyjnych, pod rządami systemowo uzupełniających się ustaw szczególnych – dwóch fundamentalnych decyzji administracyjnych. Chodzi tu o ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Pomiędzy instytucją warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwolenia na budowę istnieją, co wymaga podkreślenia, proceduralne i materialnoprawne związki (I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz: Prawne problemy procesu inwestycyjno-budowlanego i konserwatorskiego, Zakamycze 2002, s. 15-16).
Zgodnie z treścią art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 1999 r. Nr15, poz.139 ze zm.): "warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę." Organ wydający pozwolenie na budowę nie może w żaden sposób zmieniać tych warunków.
Przed wydaniem decyzji o pozwolenie na budowę organ zobowiązany jest sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35 Prawa budowlanego, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. W myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ administracji sprawdza zatem:
- 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a/ miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b/ wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c/ przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,
- 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
- 3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.
Zdaniem Sądu Wojewoda [...] nie dokonał jednak sprawdzeń spełnienia wymogów zawartych w przywołanym wyżej art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustaliła bowiem warunki dla inwestycji polegającej na "nadbudowie budynku mieszkalnego o jedna kondygnację oraz z wykorzystaniem przestrzeni strychowej w stromym dachu na funkcje mieszkalne", gdy tymczasem mocą decyzji o pozwoleniu na budowę udzielono pozwolenia na: przebudowę poddasza z nadbudową o jedną kondygnację z przeznaczeniem na sześć lokali mieszkalnych wraz z rozbudową wewnętrznych instalacji: wody kanalizacji, gazu, elektryki w budynku przy ul. [...] w [...] oraz przebudową połączenia wodociągowego po istniejącej trasie dla w/w budynku i nadbudową przyległego do w/w budynku komina na budynku nr [...] przy ul. [...] w [...].
W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ważną rolę odgrywa także projekt budowlany. Stanowi on samodzielną przesłankę wydania pozwolenia na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Ponadto, w ust. 1 art. 34 Prawa budowlanego ustawodawca sformułował powinność spełniania przez projekt budowlany wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią ust. 3 art. 34 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać:
- 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.
- 2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych,
- 3) stosownie do potrzeb, oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych,
- 4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych.
Szczegółowy zakres i forma projektu budowlanego zostały określone w rozporządzeniu z 3 listopada 1998 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz.U. z 1998 r., Nr 140, poz. 906).
Zgodnie § 3 ust. 1 pkt 4 w/w rozporządzenia na stronie tytułowej projektu budowlanego należy zamieścić imiona i nazwiska projektantów opracowujących wszystkie części projektu obiektu budowlanego wraz z określeniem zakresu ich opracowania, specjalności i numeru posiadanych uprawnień budowlanych oraz datę opracowania i podpisy pod projektem.
Tego wymogu nie spełnia znajdujący się w aktach i podlegający zatwierdzeniu decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany. W części tytułowej podane jest imię i nazwisko jednego projektanta, jego specjalność i numer uprawnień, bez określenia zakresu dokonanego przez niego opracowania, gdy tymczasem pewne części projektu są opracowane przez innych projektantów nie wyszczególnionych w części tytułowej (projektanci: [...] i [...]).
W rozdziale 3 tegoż samego rozporządzenia w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego określono co ma zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu w części opisowej i w części rysunkowej. Według pkt 6 ust. 3 § 8 powoływanego rozporządzenia w części rysunkowej powinien być określony układ sieci i przewodów uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych. Według pkt 7 ust. 3 § 8 rozporządzenia wspomniana część rysunkowa winna także zawierać układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, z oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby, przyłączenia do sieci zewnętrznych i złączy z instalacją obiektów budowlanych oraz charakterystycznych elementów, punktów pomiarowych, symboli i wymiarów.
Projekt zagospodarowania działki tych szczegółowych wymogów nie spełnia. Brak w nim wyrysowania układu wszystkich sieci i przewodów uzbrojenia terenu z przedstawieniem ich przyłączenia do sieci zewnętrznych i wewnętrznych, tak jak to stanowi wyżej cytowany ust. 3 § 8 rozporządzenia.
Powyższe obrazuje, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie Wojewody [...], iż: "(...) projekt budowlany jest kompletny i wykonany przez osobę legitymującą się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi (art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane)" jest zgoła odmienne od tego, co odzwierciedlają akta sprawy.
Powyższe obrazuje nie tylko naruszenia prawa procesowego: art. 7, 77 § 1, 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ale także prawa materialnego: art. 32, 33, 34, 35 Prawa budowlanego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podobnych uchybień dopuścił się organ orzekający w I instancji.
W takim stanie rzeczy, Wojewódzki sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.)
O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).