Uzasadnienie
wyroku z dnia 22 lutego 2011 roku.
Decyzją z dnia 23 grudnia 2009 r. nr [...] Starosta K. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w gminie L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1663 ha, obr. K., stanowiącej własność B.O., przez zezwolenie [...] Górnictwu Naftowemu i Gazownictwu S.A. w W., działającemu przez inwestora zastępczego Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. Oddział w T., na przeprowadzenie przez w/w opisaną nieruchomość odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy DN 100 mm, w pasie o szerokości 4 m, położonym wzdłuż południowo-wschodniej granicy działki (powierzchnia zajętości wynosić będzie 107,45 m2), oraz zobowiązał [...] Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. w W., działające przez inwestora zastępczego Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. Oddział w T. - do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót. Odwołanie od w/w decyzji złożyła w dniu 19 stycznia 2010 r. B.O., podnosząc m.in., iż " inwestor nie odniósł się do przedstawionej przez skarżącą w jej pismach dwóch alternatywnych sposobów realizacji inwestycji.
Inwestor także w czasie trwania rokowań ze skarżącą nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia, czy właściciele działek ewidencyjnych nr nr [...],[...],[...], i Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (wskazane przez skarżącą alternatywne sposoby realizacji inwestycji) wyraziliby swoją zgodę na zrealizowanie prac związanych z przeprowadzeniem planowanego gazociągu.
Decyzją z dnia 2 kwietnia 2010 roku (.....) Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ". Z kolei ust. 3 w/w przepisu wskazuje, iż "udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.
1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań". Ustawodawca uzależnił zatem możliwość udzielenia przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie, zgody na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości, od spełnienia dwóch ściśle określonych przesłanek: tego aby ewentualne zezwolenie zgodne było z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz tego aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie w/w decyzji, dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tą osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Zdaniem organu odwoławczego, nie może budzić wątpliwości fakt, iż w przedmiotowej sprawie obie w/w przesłanki zostały spełnione. Do wniosku złożonego przez Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. Oddział w T. została załączona Uchwała Rady Gminy w Liszkach z dnia 2 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Woj. Małopolskiego Nr 699, poz. 4610 z dnia 2 października 2007 r.) zatwierdzająca plan zagospodarowania przestrzennego Gminy L. W dokumencie tym wyraźnie wskazano, iż " utrzymuje się istniejącą sieć gazociągów wysokiego i średniego ciśnienia oraz dopuszcza się jej remonty, modernizację i rozbudowę w obrębie zajmowanych terenów i stref technicznych ". Zdanie to wyraźnie potwierdza, iż wymóg o którym mowa w końcowej części art. 124 ust. 1 ugn jest w przedmiotowej sprawie spełniony. Brak jest również podstaw do tego, by stwierdzić w ślad za odwołującą, iż mająca miejsce w przedmiotowej sprawie korespondencja pomiędzy wnioskodawcą, a Panią B.O., nie mogła zostać uznana za przeprowadzenie rokowań o których mowa w ust. 3 art. 124 ugn.
Skargę na powyższą decyzję wywiodła B.O., zarzucając jej:
- 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji o ograniczeniu prawa do nieruchomości pomimo braku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. oraz nie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. naruszenie art. 124 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r., Nr 261, póz. 2603; zwanej dalej: u.g.n.),
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80, 107 k.p.a. w zw. z art. 124 § l oraz 112 § 3 u.g.n., poprzez niedokonanie przez organ administracyjny w zaskarżonej decyzji analizy możliwości zrealizowania celu publicznego w inny sposób niż przez ograniczenie prawa do nieruchomości, jak również niedokonanie przez organ analizy uciążliwości wynikającej z planowanego przebiegu gazociągu w kontekście innych możliwych sposobów jego przebiegu, a w konsekwencji;
- 3. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez niewezwanie do udziału w toczącym się postępowaniu właścicieli nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr nr [...],[...],[...],, a także Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.
Przy takich zarzutach wniosła o:
- 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,
- 2. zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniosła m.in., że w decyzji z dnia 23 grudnia 2009 r. Starosta Krakowski wskazał, iż planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w L. z dnia 2 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Woj. Małopolskiego Nr 699, poz. 4610 z dnia 2 października 2007 r.). Na zapisy powyższego miejscowego planu, jako przesłankę ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, powołał się również wprost Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z dnia 2 kwietnia 2010 r. Tymczasem wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r. sygn. II SA/Kr 1119/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Liszki z dnia 2 sierpnia 2007 r. nr XI/80/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., a ponadto Sąd postanowił, stosownie do treści art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.
Zdaniem skarżącej organ odwoławczy powinien orzekać na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili orzekania, a zatem zobowiązany jest on również uwzględnić nowe okoliczności faktyczne i prawne, które wystąpiły już po wydaniu decyzji przez organ I instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i wskazując, że wyrok na który powołuje się skarżąca nie jest prawomocny i została od niego wywiedziona skarga kasacyjna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z akt niniejszego postępowania administracyjnego, ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości gruntowej należącej do skarżącej, nastąpiło na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. Zaznaczyć jednak należy, że w wyroku z dnia 30 marca 2010 r. sygn. II SA/Kr 1119/09, ogłoszonym przed wydaniem przez organ II instancji zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Liszki z dnia 2 sierpnia 2007 r. nr XI/80/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. oraz określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana. Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to sąd wyrokiem z dnia 29 września 2010 roku wydanym do sygnatury II OSK 1430/10, oddalił skargę kasacyjną.
Tym samym prawomocnie i ze skutkiem ex tunc została stwierdzona nieważność uchwały Rady Gminy Liszki z dnia 2 sierpnia 2007 r. nr XI/80/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., na podstawie którego wydano decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z należącej do skarżącej nieruchomości, a zatem nie istnieje żadna z dwóch przesłanek wymienionych w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21.08 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które są konieczne do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, co czyni skargę uzasadnioną. Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty skargi, to z uwagi na w/w okoliczność będącą samoistną podstawą uwzględnienia skargi, kwestia ich trafności jest bez znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania sądowego. Dodać jedynie można, że tak z treści w art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21.08 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że rokowania nie muszą przybrać jakiejś szczególnej formy, a spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n.
Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok WSA w Poznaniu z 7.10.2009r., sygn. IV SA/Po 381/09). W przedmiotowej sprawie istnieją zatem podstawy do przyjęcia, że między stronami doszło do rokowań. Co się natomiast tyczy możliwości przeprowadzenia inwestycji w innym miejscu, należy wskazać, że również z poglądów zawartych w orzeczeniach sądów administracyjnych wynika, że "Przed wydaniem decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. organ obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, a wyniki takiej analizy muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a". (m.in. wyrok WSA w Łodzi z 29.10.2009r., sygn. IV SA/Łd 314/08).
Z powyższych przyczyn, skargę należało uwzględnić, o czym orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 w/w ustawy.