Uzasadnienie
Rada Miasta Zakopane w dniu 9 września 2010 r. podjęła uchwałę Nr LIX/950/2010 w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego SZKOLNA – KAMIENIEC – SZPITALNA".
Pismem z dnia 22 lipca 2020 r. P. W. wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta Zakopane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Jak wynika z treści skargi oraz z akt skarżący pismem z dnia 3 lutego 2020 r. (data wpływu 4 lutego 2020 r.) złożył do Rady Miasta Zakopane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wniosek o zmianę uchwały lub jej uchylenie w całości z powodu niezgodności z prawem i rażącym naruszeniem prawa). W dniu 18 czerwca 2020 r. skarżący wystosował do "wniosek – ponaglenie". Pismem z dnia 6 lipca 2020 r. Przewodniczący Rady Miasta Zakopane odpowiedział na "wniosek – ponaglenie" skarżącego z dnia 18 czerwca 2020 r., przy czym – jak podaje skarżący – zostało ono doręczone skarżącemu w dniu 22 lipca 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Powyższe przepisy muszą być stosowane wespół z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej u.s.g.), przy czym – zważywszy na regułę intertemporalną z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej "ustawa nowelizująca") – w niniejszej sprawie istotne jest brzmienie powołanego przepisu sprzed nowelizacji dokonanej wspomnianą ustawą, a to oznacza, że przesłanką dopuszczalności skargi pozostawało uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.
Z kolei termin do wniesienia skargi wynikał z art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., przy czym – zważywszy na regułę intertemporalną z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej – w niniejszej sprawie również art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej wspomnianą ustawą, a to oznacza w szczególności, że skargę do sądu administracyjnego można było wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie – w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania.
Zaskarżona uchwała, w ocenie Sądu, jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej – aktem prawa miejscowego, a zatem mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych – potencjalnie może być przedmiotem skargi. Spełniona jest również przesłanka dopuszczalności skargi w postaci bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pismo z dnia 3 lutego 2020 r. – data wpływu 4 lutego 2020 r.). Skarga została jednak wniesiona z uchybieniem terminu i z tej przyczyny podlegała odrzuceniu.
Od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. od dnia 4 lutego 2020 r. rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin z art. 53 § 2 p.p.s.a. Termin ten w zwykłych okolicznościach upływałby z dniem 6 kwietnia 2020 r. Niemniej jednak przy jego liczeniu trzeba mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Artykuł 15zzs ust. 1 tej ustawy – w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 marca 2020 r. – stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych, w szczególności w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 wprowadzony został na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego w okresie od dnia 14 marca 2020 r. do odwołania.
Następnie stan zagrożenia epidemicznego został odwołany, a na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii ogłoszono w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania, stan epidemii.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że: "zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Pomimo że ww. przepis wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., to wynika z niego, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Jeśli więc stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa następuje skutek wynikający z tej normy prawnej" (zob. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 22 kwietnia 2020 r., I SA/Bk 177/20, CBOSA).
Dalej trzeba mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 – a przede wszystkim art. 68 ust. 7, w myśl którego terminy w postępowaniach, o których mowa w art.15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art.15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia wżycie niniejszej ustawy. Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z dnia 15 maja 2020 r. i weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia (art. 76), tj. 16 maja 2020 r. Przedmiotowe terminy rozpoczęły zatem dalszy bieg od dnia 24 maja 2020 r. (co do tej daty zob. np. postanowienie NSA z dnia 27 października 2020 r., I FZ 227/20; postanowienie NSA z dnia 4 listopada 2020 r., II OZ 943/20, oraz powołane tam piśmiennictwo, CBOSA).
W tych uwarunkowaniach prawnych sześćdziesięciodniowy termin z art. 53 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie rozpoczął bieg od dnia 4 lutego 2020 r., następnie uległ zawieszeniu od dnia 14 marca 2020 r. i biegł dalej od dnia 24 maja 2020 r. Przed zawieszeniem upłynęło zatem 38 dni terminu, a pozostałe 22 dni – upłynęły z dniem 15 czerwca 2020 r.
Skoro sześćdziesięciodniowy termin z art. 53 § 2 p.p.s.a. upłynął z dniem 15 czerwca 2020 r. i w tym terminie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – to skarga wniesiona później jest spóźniona. Już zatem w dniu sporządzenia skargi (22 lipca 2020 r.) termin do jej złożenia upłynął.
Pismo Przewodniczącego Rady Miasta Zakopane z dnia 6 lipca 2020 r. nie mogło już skutkować ponownym niejako otwarciem terminu do wniesienia skargi – przede wszystkim dlatego, że zostało wystosowane po upływie terminu sześćdziesięciodniowego. Poza tym również z innych względów wątpliwe byłoby uznanie tego pisma za "odpowiedź organu na wezwanie" w rozumieniu 53 § 2 p.p.s.a. W doktrynie wskazuje się bowiem, że organ, którego działanie jest kwestionowane, we właściwej formie (w przypadku organu kolegialnego – w formie uchwały), powinien załatwić sprawę wywołaną wezwaniem do usunięcia naruszenia. "Stanowisko innego podmiotu (np. przewodniczącego rady gminy) w kwestii wezwania nie powoduje załatwienia sprawy" (A. Matan, Komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, teza 12, LEX/el.). Również treść przedmiotowego pisma (ostatnie akapity) wyraźnie wskazuje, że nie jest ono "odpowiedzią organu na wezwanie" w rozumieniu 53 § 2 p.p.s.a.
Dodać należy, że w sytuacji, gdy skarżący zasadniczo prezentuje stanowisko, iż zachował termin do wniesienia skargi, kwestia ta podlega rozstrzygnięciu w pierwszej kolejności – a może to nastąpić w postanowieniu o odrzuceniu skargi. Dopiero po ewentualnym prawomocnym przesądzeniu uchybienia terminu potencjalnie wchodzi w rachubę rozważanie możliwości jego przywrócenia (por. postanowienie NSA z dnia 9 września 2020 r., II OZ 566/20, CBOSA).
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Na podstawie tego przepisu Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.
Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu – wobec odrzucenia skargi – Sąd postanowił zwrócić skarżącemu cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, orzekając jak w pkt 2 sentencji postanowienia.