Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 23 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1101/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 24 października 2022 r., nr SKO.4141.474.22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; powoływanej dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.; powoływanej dalej jako: "u.ś.r.") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Konopnica z dnia 7 września 2022 r., znak: MC/00037/SP/09/2022, o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z akt sprawy wynika, że ww. decyzją z dnia 7 września 2022 r. Wójt Gminy Konopnica odmówił przyznania Z.G. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym ojcem J.G. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 2, art. 3, art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 oraz art. 32 ust. 2 u.ś.r. W uzasadnieniu organ, przytaczając uprzednio treść art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazał, że J.G. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Wieluniu z dnia 25 stycznia 2022 r., znak: [...], o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 2 grudnia 2021 r., a daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. W tej sytuacji organ uznał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Ponadto organ, odwołując się do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., wyjaśnił, że ojciec wnioskodawcy pozostaje w związku małżeńskim z A.G., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z.G., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucił:

1. 1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,
2. 2. błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stanowiącego o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego.

Wskazując na powyższe zarzuty odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 24 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazując na treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 oraz art. 24 ust. 2, i ust. 4 u.ś.r. wyjaśnił, że Z.G., jako syn J.G., należy do kręgu osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Odwołujący zamieszkuje wspólnie z rodzicami – J.G. i A.G. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Wieluniu z dnia 25 stycznia 2022 r., znak: [...], J.G. uznano za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W orzeczeniu tym stwierdzono także, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 2 grudnia 2021 r., a daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. J.G. pozostaje w związku małżeńskim z A.G., która legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Wieluniu z dnia 13 stycznia 2022 r., znak: [...], o umiarkowanym stopniu niepełnoprawności. Według ustaleń organu, faktyczną opiekę nad J.G. sprawuje jego syn Z.G. (wywiad środowiskowy z dnia 2 września 2022 r., oświadczenia Z.G. z dnia 20 lipca 2022 r. i z dnia 2 września 2022 r.).

Wychodząc z powyższych ustaleń Kolegium stwierdziło, że nie podziela stanowiska organu I instancji co do zaistnienia podstawy do odmowy przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem w związku z wydanym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. musi następować z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jak podkreśliło Kolegium odwołując się do ugruntowanego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw spowodował bezpośredni skutek derogacyjny, co oznacza, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę.

W powołanym wyroku Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r., a wyrok został opublikowany. Brak zastosowania formuły odraczającej spowodował, że skutek derogacyjny (polegający na usunięciu z ocenianego przepisu u.ś.r. niekonstytucyjnej treści normatywnej) nastąpił w dniu publikacji orzeczenia w Dzienniku Ustaw. Wobec tego wydanie w sprawie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r., w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. Pominięcie przez organ I instancji derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w postaci eliminacji niekonstytucyjnej treści normatywnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i oparcie decyzji odmownej na przesłance wieku powstania niepełnosprawności stanowiło naruszenie prawa materialnego, którego postać (wadliwe ustalenie zakresu i treści obowiązywania podstawy materialnoprawnej sprawy) bezpośrednio wpłynęła na treść wydanego rozstrzygnięcia.

W świetle tego organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym, ma obowiązek zbadać, czy wnioskodawczyni spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że stanowisko organu I instancji w sprawie było błędne.

Jednakże, zdaniem Kolegium, powyższe nie ma znaczenia w sprawie wobec niespełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Stosownie do treści tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazany przepis normuje przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Obowiązek alimentacyjny małżonka nie wynika z pokrewieństwa czy powinowactwa, jest związany immanentnie z węzłem małżeńskim i związanymi z tym obowiązkami wzajemnego wsparcia, troski i pieczy małżonków. Z art.27 i 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wynika, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek alimentacyjny, w którym bez wątpienia mieści się również obowiązek opieki nad chorym niepełnosprawnym małżonkiem.

Co więcej, z mocy art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka względem drugiego małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Tym bardziej więc ta hierarchia zobowiązań alimentacyjnych obowiązuje w czasie trwania małżeństwa, co oznacza, że jeżeli małżonek osoby niepełnosprawnej dla właściwego sprawowania pieczy musi zrezygnować z kontynuowania czy podjęcia pracy zarobkowej, to on w pierwszej kolejności uprawniony jest do skorzystania ze wsparcia, jeżeli Państwo przewiduje jakąkolwiek jego formę osobom sprawującym pieczę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny. Małżonek jest zatem zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności i dopiero, gdy nie może tego obowiązku wypełnić, obowiązek ten przechodzi na osobę zobowiązaną w dalszej kolejności. Zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może więc ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, taką pomoc świadczyć.

Z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W sprawie, jak wskazało Kolegium, bezspornym jest, że niepełnosprawny J.G. pozostaje w związku małżeńskim z A.G., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak ustalono, z uwagi na stan zdrowia matka wnioskodawcy nie jest w stanie sprostać opiece nad mężem i faktycznie czynności opiekuńczo-pielęgnacyjne wykonuje odwołujący. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., powyższe okoliczności nie uzasadniają jednak przesunięcia obowiązku sprawowania opieki z osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności (żona) na osobę zobowiązaną w dalszej kolejności (syn). Ograniczenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni.

Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązek alimentacyjny z uwagi na swój stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd, nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji, rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie przez nią opieki. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, np. poprzez pokrycie kosztów opieki sprawowanej przez inną osobę w miejsce małżonka i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., pomimo pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, jest możliwe jedynie w sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taka zaś okoliczność w sprawie nie występuje. Dopóki odwołujący nie wykaże, że jego matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie będzie możliwa ocena charakteru oraz zakresu sprawowanej przez niego nad ojcem opieki oraz przyczyn niepodejmowania przez odwołującego zatrudnienia w kontekście przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze Z.G., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, kwestionując w całości powyższą decyzję Kolegium, wskazał na rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Na tej podstawie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego, wskazując na treść art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., wyjaśnił, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przyjęta przez organ II instancji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając wyłącznie przy wyniku wykładni językowej należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność.

Poprzestanie na wykładni językowej i brak zastosowania wykładni systemowej i celowościowej ww. przepisu, zdaniem pełnomocnika, nie jest wystarczające. Wykładnia celowościowa i systemowa uwzględnia konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1200/14, pełnomocnik skarżącego stwierdził, że "negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał.

Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art.18 Konstytucji RP. Osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być zatem traktowane jednakowo jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich".

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że żaden z organów nie kwestionował faktu, iż to skarżący sprawuje opiekę nad swoim niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Nie oznacza jednak możliwości uwzględnienia wniosku skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na skutek stwierdzenia wystąpienia negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Rygoryzm wprowadzony w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. odpowiada celom ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ograniczenie ustawowego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać wykładni rozszerzającej, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym.

Wykładnia językowa wskazuje, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organy administracyjne, ani sąd, nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby jednoznacznie i w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązane do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Przeciwko przyjętemu rozwiązaniu nie przemawia też wykładnia systemowa, względy celowościowe i aksjologiczne, w tym wzgląd na wartości i zasady konstytucyjne. Osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Ponadto Kolegium wskazało na stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. I OPS 2/22, w której wskazano, że: "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpił skarżący, organ zaś nie zażądał rozprawy w powyższym terminie. Z tego względu sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym w drodze zarządzenia z dnia 14 lutego 2023 r., co pozwoliło na przyśpieszenie jej rozpoznania.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 24 października 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawnym ojcem J.G.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakreślonych powyżej granicach Sąd stwierdził, że przedmiotowa decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego odpowiadają prawu, co uzasadnia oddalenie skargi w całości.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.ś.r.". Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie zaś do art. 17 ust. 1a) u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: pkt 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; pkt 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; pkt 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei w myśl art. 17 ust. 1b) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Dodać przy tym należy, że z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b) u.ś.r., bowiem niepełnosprawność ojca skarżącego nie powstała w żadnym z terminów wskazanych w tym przepisie. Natomiast Kolegium zakwestionowało to stanowisko i podkreśliło, że w rozpoznawanej sprawie uwzględnienia wymaga ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych będące wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt TK 38/13.

Jednocześnie Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu I instancji, iż w sprawie została spełniona negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., w postaci pozostawania ojca skarżącego w związku małżeńskim, zaś żona ojca skarżącego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jedynie o stopniu umiarkowanym.

Kontrolując wydane w niniejszej sprawie decyzje w pierwszej kolejności należy z całą mocą podkreślić, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b) u.ś.r., a to z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443). Wyjaśnić należy, że w wyroku tym Trybunał orzekł, iż art. 17 ust. 1b) ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów.

Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do art. 17 ust. 1b) u.ś.r. nie skorzystał z tej możliwości. Wskazany wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem tego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b) u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności począwszy od dnia jego ogłoszenia, tj. od 23 października 2014 r. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jak wadliwie uczynił to organ I instancji, jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które mają obowiązek działać na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Trafnie zatem Kolegium uznało stanowisko organu wyrażone w tej kwestii za błędne.

W dalszej kolejności należy zauważyć, że bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż skarżący, będąc synem J.G., mieści się w kręgu podmiotów, o których stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc co do zasady jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359), powoływanej dalej jako: "k.r.o.", może ciążyć obowiązek alimentacyjny. Regulacje art. 128 k.r.o. i art. 132 k.r.o. ustalają kolejność osób zobowiązanych do alimentacji. Dlatego też przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a) u.ś.r. odczytywane w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji.

Poza sporem w kontrolowanej sprawie też pozostaje, że skarżący tę opiekę nad ojcem sprawuje w sposób trwały, stały i ciągły. Żona ojca skarżącego – A.G. bowiem z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie sprostać opiece nad mężem, przy czym nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Wieluniu z dnia 13 stycznia 2022r.).

W niniejszej sprawie Kolegium, jak już wyżej wskazano, podzieliło stanowisko organu I instancji, iż w sprawie została spełniona negatywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., w postaci pozostawania ojca skarżącego w związku małżeńskim, zaś żona ojca skarżącego – A.G. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie Sądu, zaprezentowane przez Kolegium stanowisko w niniejszej sprawie uznać należy za prawidłowe. W tym aspekcie należy zauważyć, że pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.s.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.

W orzecznictwie podkreśla się, że zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: "k.r.o.") wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli.

Należy mieć na względzie, że przepisy k.r.o. dotyczą obowiązku alimentacyjnego z punktu widzenia cywilnego, które nakładają obowiązek pomocy osobie potrzebującej. Cywilistyczna konstrukcja świadczeń alimentacyjnych nie może jednak przekładać się wprost na regulacje dotyczące przyznawania świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1a) u.ś.r.

W realiach rozpoznawanej sprawy nie stanowi przedmiotu sporu to, że małżonka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zauważyć przy tym należy, że w odniesieniu do takiej sytuacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowały się dwie odmienne linie orzecznicze.

Według pierwszej linii orzeczniczej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych (tj. innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16; 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18; 16 kwietnia 2020 r., I OSK 1115/19; i 25 stycznia 2021 r., I OSK 2161/20, CBOSA).

Według drugiej linii orzeczniczej Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, powstaje tylko wtedy, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 stycznia 2016 r., I OSK 3283/14; 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19; 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20, I OSK 2392/20 i 16 marca 2022 r., I OSK 1232/21; 28 marca 2022 r. I OSK 1244/21, CBOSA).

W związku z występującą rozbieżnością orzecznictwa, Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wystąpił o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia?".

W dniu 14 listopada 2022 r., sygn. I OPS 2/22, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści:

1. 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r.).

Wyjaśnić przy tym należy, że podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, iż uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. II GSK 3773/17, oraz z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. I FSK 116/17, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. II OSK 378/16).

W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy jest bezsporne, że współmałżonek osoby wymagającej opieki (matka skarżącego) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jedynie o umiarkowanym. Stąd też jak trafnie wywiodło Kolegium w decyzji, dopóki skarżący nie wykaże, że jego matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie znajduje uzasadnienia dokonanie oceny charakteru oraz zakresu sprawowanej przez niego nad ojcem opieki oraz przyczyn niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia w kontekście przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy.

W związku z tym Sąd w składzie niniejszym stwierdza, będąc związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale (tj. w jej punkcie 2), że w kontrolowanej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a) u.ś.r. Współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się bowiem orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Na kanwie powyższych rozważań należało zdaniem Sądu przyjąć, że Kolegium prawidłowo stwierdziło, że organ I instancji był uprawniony do odmowy przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia i prawidłowo działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Podkreślić przy tym należy, że Kolegium, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, nie uchybiło przepisom prawa materialnego, na które powołuje się skarżący w skardze. Jednocześnie organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, a przy tym uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów, Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

is