Uzasadnienie
Decyzją 26 marca 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w J. odmówił skarżącej Spółce z o.o. "S." w P. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę pawilonu handlowego oraz parkingu na działce położonej w J. przy ul. PW oznaczonej nr ewid. 96/8 argumentując tym, iż inwestycja powyższa jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tej części miasta J. oraz brak jest uzgodnień projektu organem właściwym do s. ochrony środowiska tj. Wojewodą K. z uwagi na zakwalifikowanie inwestycji do mogących pogorszyć stan środowiska.
Od powyższej decyzji złożyła odwołanie skarżąca spółka wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez wydanie pozwolenia na budowę. Uzasadniając wniosek pełnomocnik inwestora wskazał, w szczególności na bezzasadne stwierdzenie, że inwestycja ta jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dwukrotnie wypowiedziało się w tej sprawie potwierdzając zgodność z prawem decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w J. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ponadto w odwołaniu wskazano na naruszenie przez organ I instancji przepisów o postępowaniu dowodowym w procedurze administracyjnej w związku z przeprowadzoną rozprawą przy udziale biegłego, bezzasadne zakwalifikowanie tej inwestycji do mogących pogorszyć stan środowiska oraz błędne twierdzenie, jakoby postanowienie z dnia 24 grudnia 1997 r. nakładające na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości stało się prawomocne.
Decyzją z dnia 15 maja 1998 r. Wojewoda K. na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a", ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w J. Organ II instancji uznał część argumentów zawartych w odwołaniu za uzasadnione, jednak nie mogły mieć one decydującego wpływu na istotne rozstrzygnięcie w tej sprawie. W uzasadnieniu skazano. iż w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "b" Prawa budowlanego ustawodawca nałożył na organ nadzoru architektoniczno-budowlanego obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska oraz z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z kolei ust. 3 i 4 art. 35 odnosi się między innymi do sytuacji, gdy projekt zagospodarowania działki jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W razie twierdzenia takiej niezgodności właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości w ustawowym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Taki tryb postępowania zastosowany został przez organ I instancji. Ustalono bowiem, że przewidziana pod zainwestowanie działka nr 996/8 przeznaczona jest w obowiązującym miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego budownictwa wielorodzinnego w J. /rejon ulic W. i P./, w ramach jednostki bilansowej "17MW" - pod lokalizację budynków wielorodzinnych, boisk, śmietnika, dróg i zieleni. W danej jednostce bilansowej plan ten nie przewiduje lokalizacji tego typu obiektów handlowych. Obiekty handlowe i usługi usytuowano natomiast na działkach nr 938/1, 939/1, 952, 954, 940/1 i 946, które wchodzą w skład jednostek bilansowych "3 AUC" i "18 AUC".
Dokonując powyższych ustaleń organ I instancji uznał, że przedłożony projekt zagospodarowania działki jest niezgodny z cytowanym planem miejscowym. Plan ten zatwierdzony został uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w J. (...) opublikowaną w Dz.Urz. Woj. K. nr 8 poz. 109. Odmienny pogląd w tej sprawie wyraziło natomiast w swych decyzjach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Organ ten kierując się między innymi ustaleniami planu ogólnego jak i tym, że twórca planu tj. miejscowa rada, uchwalając plan ogólny zaakceptowała zmiany wprowadzone do planu szczegółowego /zlokalizowanie stacji redukcyjnej gazu w części przeznaczonej pod budynek wielomieszkaniowy, zmiana przebiegu dróg/ - nie dopatrzyło się sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w świetle art. 34 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ ten podkreślił, że przedłożona plansza graficzna planu szczegółowego zawiera wprawdzie oznaczenia symboli jednostek bilansowych, jednak nie określa granic poszczególnych jednostek.
Po przeanalizowaniu całości zgromadzonych w sprawie dokumentów, ustaleń oraz opinii organ 11 instancji zgodził się z twierdzeniem, że przedmiotowa inwestycja ulokowana została niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tej części miasta J. Tym samym podziela się pogląd i wnioski wynikające z opinii opracowanej w tej sprawie przez rzeczoznawcę Towarzystwa Urbanistów Polskich w zakresie kształtowania struktur przestrzennych - dr inż. arch. Tadeusza G. W tekście obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w J. z dnia 21 listopada 1994 r. (...) - określono jednoznacznie, w ramach jednostki bilansowej "E 22 M/U", iż zagospodarowanie obszaru, na którym zamierza się zrealizować przedmiotową inwestycję następuje według ustaleń miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, którym jest plan cytowany powyżej.
Bezspornym natomiast jest, że na rysunku tego planu szczegółowego, stanowiącym integralną część planu, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - na działce nr 996/8 nie przewidziano lokalizacji tego typu obiektu handlowego. W tej sytuacji, skoro plan szczegółowy zawierał ustalenia, które w ocenie organu samorządowego odbiegały od aktualnych potrzeb w zakresie zagospodarowania tej części miasta - należało podjąć odpowiednie działania zmierzające do zmiany obowiązującego planu na zasadach przewidzianych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiany takie, choćby miały być nawet podyktowane merytorycznymi przesłankami - nie mogą wynikać z samej wizji osób realizujących politykę przestrzenną.
W tej sytuacji. skoro przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania działki jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - stosownie do ustaleń art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i ust. 3 Prawa budowlanego - podjętą przez Kierownika Urzędu Rejononowego w J. decyzję odmawiającą "zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę" - organ II instancji uznał za zgodną z cytowaną ustawą. Wojewoda K. nie podzielił poglądu wynikającego z odwołania, że przed podjęciem takiej decyzji organ I instancji winien ponownie wydać postanowienie, o którym mowa w art. 35 ust. 3.
Natomiast za uzasadniony uznano zarzut odnoszący się do zakwalifikowania tej inwestycji do mogących pogorszyć stan środowiska. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 52 poz. 284/ - projektowana inwestycja nie zalicza się do mogących pogorszyć stan środowiska i nie wymaga uzgodnienia z Wojewodą stosownie do art. 68 ust. 5 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Wątpliwość może budzić również wskazana w decyzji konieczność uzyskania przez Spółkę z o.o. "S." w P. odrębnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z art. 48 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mówiącym o wygaśnięciu decyzji /załączona do wniosku o pozwolenie na budowę decyzja wydana została na inną Spółkę z o.o. "N-I." w P./, skoro zawarta została pomiędzy tymi spółkami umowa dzierżawy terenu w celu realizacji tej inwestycji.
Na powyższą decyzję złożyła skargę Spółka z o.o. "S." w P. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie obarczone było już w I instancji wieloma naruszeniami obowiązującego prawa.
Pierwszym z nich było kwestionowanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w J. prawomocnej decyzji wydanej przez Burmistrza Gminy i Miasta J. z dnia 3 marca 1997 r. Forsuje on tezę, iż decyzja ta jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym dwukrotnie występował do organu nadrzędnego nad Burmistrzem - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Kolegium dwukrotnie wypowiedziało się w tej sprawie negatywnie. potwierdzając zgodność z prawem decyzji Burmistrza. W związku z tym, na mocy art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Trudno więc zrozumieć jak może organ ten kwestionować decyzję Burmistrza, która, jako prawomocna, wiąże go w tej sprawie, a ponadto jest to decyzja wydana w pionie administracji samorządowej nie podlegającej w tym zakresie nadzorowi administracji rządowej /a już na pewno nie na tym szczeblu/.
Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy jest na mocy art. 157 Kpa organ nad nim nadrzędny, a więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze, poza tym wymaga to odpowiedniej procedury wynikającej z Kpa. Nie można uznać za nieważną decyzji organu samorządowego na szczeblu kierownika urzędu rejonowego i to na dodatek bez wydania decyzji w tej sprawie, wspominając o tym w uzasadnieniu. Do zarzutów tych organ II instancji w ogóle się nie ustosunkował, tym samym podtrzymując możliwość kwestionowania przez Kierownika Urzędu Rejonowego autonomicznych decyzji Burmistrza wydanych w ramach samoistnych uprawnień organu gminy.
Ponadto skarżący wskazał, iż zaskarżona decyzja rozmija się w sposób oczywisty ze stanem faktycznym w przedmiotowej sprawie, gdyż planowana inwestycja, jak to podnosił Burmistrz Gminy oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Możliwość postawienia pawilonu handlowego jaki zamierza wybudować skarżący wynika z szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla R. zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy J. z dnia 12 grudnia 1985 r. Tereny przeznaczone pod handel i usługi objęto jednostką bilansową 3 AUC i 18 AUC, których łączna powierzchnia wynosiła 0,26 ha. Planowany pawilon handlowy wraz z parkingiem zajmowałyby powierzchnię 0,13 ha.
W ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego teren projektowanej inwestycji objęty jest jednostką bilansową E22 M/U - tereny mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy "usługi". Ustalenia planu ogólnego przy tym oznaczeniu odsyłają do planu szczegółowego. Jednakże Wojewoda K. podtrzymał błędną interpretację stanu faktycznego i prawnego sprawy organu I instancji.
Na mocy art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jeżeli planowana budowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z pozostałymi wymaganiami zawartymi w ust. 1 i 2 tego artykułu. W przedmiotowej sprawie wszystkie powyższe wymagania są spełnione, więc odmowa wydania pozwolenia budowlanego stanowi naruszenie powyższego przepisu.
Ponadto w decyzji Wojewoda K. powołuje się na opinię biegłego, który nie został dopuszczony do udziału w sprawie zgodnie z przepisami Kpa, a w szczególności z art. 79 par. 1 w związku z art. 84 par. 2 Kpa, dopuszczonego do zeznań w sprawie na rozprawie, na prawach świadka co stanowi ewidentne obejście przepisów o postępowaniu dowodowym w procedurze administracyjnej. Ponadto organ II instancji nie ustosunkował się także do zarzutów skarżącego dotyczących prawomocności postanowienia z dnia 24 grudnia 1997 r. Skarżący twierdzi, iż postanowienie to nie ma samoistnego bytu prawnego i podlega uchyleniu wraz z uchyloną decyzją urzędu rejonowego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kaliski wniósł o jej uchylenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę bada ją pod względem zgodności obowiązującym prawem.
Jak wynika z poczynionych ustaleń decyzją z dnia 3 marca 1997 r. Burmistrz Gminy i Miasta J. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji pawilonu handlowego. powierzchni 1.350 m2 z parkingiem na 100 miejsc postojowych na działce nr ewid. 996/8 w J. przy ul. PW stwierdzając zgodność tej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Na tej podstawie skarżący wystąpili o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
W trakcie postępowania o pozwolenie na budowę Kierownik Urzędu Rejonowego w J. dwukrotnie składał wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta J. z dnia 3 marca 1997 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 grudnia 1997 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta J. uznając, iż przedmiotowa inwestycja nie jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego (...), a mimo to organ nie czekając na rozstrzygnięcie w sprawie odmówił wydania skarżącym pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, która to odmowa nastąpiła wyłącznie z powodów niezgodności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.
Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ Burmistrz Gminy i Miasta J. stwierdzając zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego planowanej inwestycji wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Decyzja ta zgodnie z art. 16 pkt 1 i 2 jest nieważna między innymi, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje na zasadach i w trybie przewidzianym w Kpa.
Zgodnie z art. 157 par. 1 Kpa w brzmieniu nadanym mu przez art. 25 pkt 5 ustawy z dnia października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/ w związku z art. 17 pkt 1 Kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji zarówno w I jak i II instancji jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wydana przez samorządowe kolegium odwoławcze decyzja w tym zakresie jest zaskarżalna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Jak wynika z poczynionych ustaleń przed wydaniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny (...) w sprawie II SA/Łd 208/98 dotyczącej zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o odmowie twierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Kierownik Urzędu Rejonowego w J. wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę skarżącym.
Organ nadzoru budowlanego w postępowaniu o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego projektu zagospodarowania działki z rozstrzygnięciami z zakresu planowania przestrzennego.
Decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się dla działalności budowlanej. która powoduje zmiany zagospodarowania terenu niezależnie od tego, czy dla danego terenu jest obowiązujący plan zagospodarowania czy też go nie ma. W takiej sytuacji istnieje możliwość, że na terenie objętym planem miejscowym w okresie sprawdzania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami zagospodarowania przestrzennego może pojawić się niezgodność między planem miejscowym a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wówczas organ właściwy w sprawach pozwoleń na budowę powinien zawiesić postępowanie i sprawę niezgodność pomiędzy planem miejscowym i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawić organowi właściwemu w sprawach zagospodarowania przestrzennego, właściwym bowiem organem do stwierdzenia zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego lokalizowanej inwestycji jest organ samorządowy, który w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego niezgodności z prawem może z urzędu wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji przez siebie wydanej.
W przypadku prawomocnej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez organ samorządowy organ nadzoru budowlanego nie może odmówić zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę tylko z tej przyczyny, że planowana inwestycja na danym terenie jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego, chyba że projekt i lokalizacja inwestycji odbiega od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania.
W przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla skarżących w dacie wydania decyzji toczyło się postępowanie przed sądem administracyjnym.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 i 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 55 ust. 1 cyt. wyżej ustawy orzekł o kosztach postępowania.