Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 5 grudnia 2022 r., nr SKO-4160.264.2022 SKO-4160.282.2022 SKO-4160.270.2022 - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2020, poz. 1990 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") - po rozpatrzeniu odwołania A.T., T. K. oraz J.K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza A. z dnia 31 października 2022 r., znak: GG.3134.12.2022JK w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w łącznej wysokości 10 699,80 zł.
Jak wynika z akt administracyjnych, Burmistrz A. decyzją z dnia 31 października 2022 r. ustalił opłatę adiacencką w łącznej wysokości 10 699,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego ich podziałem na działki nr: [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], z obowiązkiem jej zapłaty na rzecz Gminy A. przez:
- - A. T., w wysokości 781,29 zł, właściciela nieruchomości, położonej w obrębie geodezyjnym [...], A., oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr: [...] o powierzchni 0,1400 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...],
- - T.K., w wysokości 5 278,75 zł, właściciela nieruchomości, położonej w obrębie geodezyjnym [...], A., oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr: [...] o powierzchni 0,9459 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...],
- - J.K., w wysokości 4 639,76 zł, właściciela nieruchomości, położonej w obrębie geodezyjnym [...], A., oznaczonej (przed podziałem) jako działki ewidencyjne nr: [...] o powierzchni 0,1980 ha oraz [...] o powierzchni 0,6334 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.T., T.K. i J.K. argumentując, że wyliczona kwota opłaty adiacenckiej jest za wysoka.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazując na treść art. 98a ust. 1, 1a i 1b u.g.n. wyjaśnił, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej jest dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.
W sprawie, w ocenie Kolegium, wszystkie powołane przesłanki zostały spełnione. Podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy sporządzony w dniu 16 sierpnia 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D. B., który dowiódł, iż wzrost wartości szacowanej nieruchomości na skutek podziału wynosi 35 666 zł, co przy uwzględnieniu 30% stawki daje kwotę 10 699,80 zł, jako opłatę adiacencką.
Kolegium dokonując oceny na podstawie art. 80 k.p.a. wartości dowodowej operatu szacunkowego uznało, iż wbrew twierdzeniom odwołujących, nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości, a argumenty odwołania co do zawyżenia opłaty adiacenckiej są niezasadne. Organ cytując treść art. 149, art. 150 ust. 5, art. 152 ust. 1 i 2, art. 156 ust. 1, a także art. 153 i art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie") wyjaśnił, że to rzeczoznawcy majątkowemu sporządzającemu operat szacunkowy ustawodawca pozostawił swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości oraz swobodę wyboru rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania, przy uwzględnieniu istotnych i specyficznych cech szacowanej nieruchomości, a w działaniach tych rzeczoznawca związany jest obowiązującymi przepisami prawa.
W sprawie, przy określeniu wartości gruntu rzeczoznawca zastosował metodę porównywania parami (przed podziałem) i korygowania ceny średniej (po podziale). Wskazując na treść § 4 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Kolegium napisało, że taka metodyka wyceny pociągnęła za sobą dalsze konsekwencje w postaci doboru odpowiedniego rynku nieruchomości do porównań, tak by wynikający z art. 4 pkt 16 u.g.n. warunek podobieństwa został zachowany. Dla spełnienia wymogów przyjętej metody wyceny, rzeczoznawca majątkowy przeanalizował transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, będących przedmiotem prawa własności, położonych na terenie gminy A., na gruntach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową i usługową. Okres badania rynku dotyczył 2,5 roku. Trend czasowy zmian cen w okresie ich monitorowania wyniósł 0% miesięcznie. Do analizowanego rynku nieruchomości podobnych w poszczególnych segmentach powierzchniowych przyporządkowane zostały stosowne cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości oraz wagi tych cech. W operacie szacunkowym ukazane zostały założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny i ukazany został wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale.
Wbrew twierdzeniom odwołujących, w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości rynkowej. Wzrost wartości nieruchomości wynika ze zmiany struktury wewnętrznej podzielonej nieruchomości i powstania działek o cechach bardziej optymalnych (zwłaszcza powierzchni) pod zabudowę mieszkaniową od cech działki, z której zostały wyodrębnione. Sytuacja ta wynika z ogólnej tendencji na rynku nieruchomości, polegającej na tym, że w określonych przedziałach powierzchniowych działki o powierzchniach mniejszych osiągają wyższe ceny za 1 m2 od działek o powierzchniach większych.
Oceniając natomiast operat pod względem formalnym Kolegium stwierdziło, iż zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jego wartości. Operat szacunkowy złożony w sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. u.g.n.
Uwzględniając powyższe Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości na określonym w operacie szacunkowym poziomie. W ocenie Kolegium, operat stanowi konieczny i wystarczający dowód zasadności ustalenia opłaty adiacenckiej. Kolegium podzieliło także stanowisko organu I instancji o prawidłowości operatu szacunkowego i przyjął wyjaśnienia biegłego, w warstwie merytorycznej uznając je za wiarygodne i zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i sztuką szacowania.
Jeżeli zaś strona uważała, że wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym była nieprawidłowa, miała możliwość przedłożenia organowi wyceny sporządzonej na własne zlecenie. Wówczas organ byłby zobowiązany do wykazania, którą wycenę uznaje za prawidłową i dlaczego. Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. W sytuacji, gdy odwołujący nie przedłożyli kontroperatu, brak było dowodu przeciwnego, mogącego podważyć wycenę sporządzoną na zlecenie organu.
W sprawie nie budzi wątpliwości Kolegium, iż wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej zostały spełnione, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, by organ I instancji, nieprawidłowo ocenił stan faktyczny i wydał decyzję z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm prawnych. Również co do sporządzonego operatu szacunkowego w sprawie, Kolegium nie ma zastrzeżeń.
Zdaniem Kolegium, operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko i wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. W tym zakresie nie można absolutnie zarzucić organowi oparcia się na opinii naruszającej ten przepis. W tej sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia co do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę, która nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii nie może zasługiwać na uwzględnienie.
Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca.
Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n.
W ocenie Kolegium, organ I instancji wypełnił swoje obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej, w tym dotyczące ciężaru dowodu. Zasada spoczywania ciężaru dowodu na organie nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że organ ten ma przekonać stronę o zasadności nałożonego na nią obowiązku. Jest oczywiste, iż przekonanie strony o racjach administracji publicznej jest często niemożliwe. Z tego powodu jest warunkiem koniecznym i wystarczającym, by organ prowadzący postępowanie zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a w uzasadnieniu swej decyzji wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.), co w ocenie Kolegium miało miejsce.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze T.K. wskazał, że zaskarża decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w całości w stosunku do jego osoby zarzucając naruszenie:
- a) art. 98a ust. 1b u.g.n., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej w stosunku do skarżącego należy obliczać ją z uwzględnieniem działek gruntu które nie były ani nie są jego własnością;
- b) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione zaniechanie obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy, a konsekwencji prawidłowe ustalenie ewentualnej opłaty adiacenckiej w oparciu jedynie o wartość działki gruntu, której skarżący był właścicielem przed podziałem oraz w oparciu o wartości działek gruntu, których stał się właścicielem po podziale.
Opierając się na wskazanych zarzutach skarżący wniósł o:
- - dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego do spraw szacunku nieruchomości w celu wykazania faktu, że podział geodezyjny działki nr [...] nie doprowadził do wzrostu wartości pozostałych działek, których jest właścicielem,
- - wstrzymanie wykonania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w stosunku do osoby skarżącego,
- - przyznanie prawa pomocy obejmującego zwolnienie od kosztów sądowych,
- - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania,
- - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W motywach skargi jej autor napisał, że decyzje obu instancji są błędne, a w sprawie wbrew ustaleniom organów w sprawie nie doszło do wzrostu wartości działek, których skarżący jest właścicielem w związku z podziałem działki nr [...]. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego został sporządzony z naruszeniem przepisów § 56 ust. 1 rozporządzenia. Uwzględniając fakt, iż przed podziałem skarżący był właścicielem jedynie działki gruntu nr [...] o powierzchni 0,9459 ha brak jest jakichkolwiek podstaw do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w stosunku do jego osoby przyjmując łączną powierzchnię działek nr [...], [...], [...] oraz [...], tj. 1,9173 ha. Skoro przed podziałem skarżący nie był właścicielem działek nr [...], [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 0,9714 ha, to brak było jakiejkolwiek podstawy faktycznej oraz prawnej do uwzględniania tych działek w ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej w stosunku do osoby skarżącego. Operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania nie może stanowić podstawy orzekania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 8 marca 2023 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie o sygn. SKO-4160.264.2022, SKO-4160.282.2022, SKO-4160.270.2022 oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza A. z dnia 31 października 2022 r., znak: GG.3134.12.2022.JK w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Oznacza to, że nie wystarczy by sąd administracyjny stwierdził samo naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania, lecz nadto, konieczne jest stwierdzenie takiego naruszenia przepisów prawa, które miało lub mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Muszą zatem wystąpić łącznie dwie przesłanki by doszło do uwzględnienia skargi, po pierwsze - sąd musi stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, a po drugie - wspomniane naruszenia odpowiednio mają lub mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy (na końcowe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy). Dopiero wówczas, gdy wystąpią te przesłanki łącznie, zachodzi konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Ponadto należy podkreślić, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w treści odpowiedzi na skargę zawarł wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Natomiast skarżący, ani uczestnicy postępowania nie zażądali, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, przeprowadzenia rozprawy, stąd sprawa mocą zarządzenia z dnia 27 kwietnia 2023 r. została skierowana do rozpoznania w trybie postępowania uproszczonego.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Burmistrza A. rozstrzygnięcia uchybiają przepisom prawa procesowego w stopniu nakazującym ich uchylenie.
Przedmiotem kontroli Sądu w powyższym trybie jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 5 grudnia 2022 r., nr SKO-4160.264.2022 SKO-4160.282.2022 SKO-4160.270.2022 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza A. z dnia 31 października 2022 r., znak: GG.3134.12.2022JK w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w łącznej wysokości 10 699,80 zł. Burmistrz A. decyzją z dnia 31 października 2022 r. ustalił opłatę adiacencką w łącznej wysokości 10 699,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego ich podziałem na działki nr: [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], z obowiązkiem jej zapłaty na rzecz Gminy A. przez:
- - A. T., w wysokości 781,29 zł, właściciela nieruchomości, położonej w obrębie geodezyjnym [...], A., oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr: [...] o powierzchni 0,1400 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...],
- - T.K., w wysokości 5 278,75 zł, właściciela nieruchomości, położonej w obrębie geodezyjnym [...], A., oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr: [...] o powierzchni 0,9459 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...],
- - J. K., w wysokości 4 639,76 zł, właściciela nieruchomości, położonej w obrębie geodezyjnym [...], A., oznaczonej (przed podziałem) jako działki ewidencyjne nr: [...] o powierzchni 0,1980 ha oraz [...] o powierzchni 0,6334 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...].
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 98a ust. 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przy czym, stosownie do treści art. 98a ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.
1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Natomiast wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.).
Z przywołanych przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest podejmowana w wyniku uprawnienia, a nie obowiązku organu, tj. stanowi konsekwencję uznania administracyjnego. Wskazuje na to wprost zwrot użyty w art. 98a ust. 1 u.g.n. "może ustalić". Nie oznacza to jednak, że jest to decyzja dowolna. Jej wydanie wymaga bowiem spełnienia określonych warunków. Granice uznania wyznaczają przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Treść tych przepisów stanowi ramy dozwolonego postępowania organu. Sądowa kontrola decyzji podejmowanej w warunkach uznania administracyjnego obejmuje natomiast zbadanie, czy wydając zaskarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz czy w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowe postępowanie wyjaśniające.
W rozpoznawanej sprawie trzy pierwsze przesłanki nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane przez skarżącego.
Poza sporem jest, że ostateczną decyzją z 12 października 2021 r. Burmistrz A. zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność odwołujących nr ewid. [...], [...], [...] i [...] na siedem działek o nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Decyzja o podziale stała się ostateczna z dniem 21 października 2021 r. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 29 kwietnia 2022 r. doręczono odwołującym w dniach 9, 12 i 13 maja 2022 r. Ponadto, w dniu kiedy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna (tj. w dniu 21 października 2021 r.) obowiązywała uchwała w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Stawka tej opłaty została określona w uchwale Rady Miejskiej w A. z dnia 26 października 2017 r., która została opublikowana w dniu 16 listopada 2017 r., zatem weszła w życie z dniem 1 grudnia 2017 r.
Istotą sporu pomiędzy odwołującymi, a później skarżącym a organami orzekającymi w sprawie jest natomiast kwestia, czy w sprawie zaistniał wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału.
Przystępując do merytorycznego odniesienia się do kwestii spornej w sprawie przypomnieć trzeba, że w toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobligowane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania zakreślonych przepisami k.p.a. standardów procedowania. W toku postępowania organy stoją na straży praworządności, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organy winny wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.
Konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ ta opłata w rozumieniu art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to niewątpliwie jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania.
Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, kompletny czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne, czy została należycie uzasadniona. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n., normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci powołanego już wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Organ nie może ograniczyć się jedynie do przyjęcia w decyzji konkluzji rzeczoznawcy majątkowego zawartej w operacie szacunkowym.
W ugruntowanym orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 1930/11; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec tego to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowani są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza wszak, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2085/11).
W rozpoznawanej sprawie treść uzasadnienia decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że uchyliły się one od rzetelnej oceny wartości dowodowej sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej operatu szacunkowego i nie dostrzegły jego błędów, które mogły mieć wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, a tym samym uzasadniać zarzuty odwołania i skargi o zawyżeniu wartości działek. Organy obu instancji ograniczyły się w zasadzie do zreferowania treści operatu i przyjęciu zawartej w nim konkluzji co do wartości wycenianej nieruchomości przed i po podziale, co świadczy najwyżej o zapoznaniu się z operatem, a nie o poddaniu tego dowodu analizie i wyciągnięciu na tej podstawie wniosków końcowych.
W ocenie składu orzekającego, wyliczenie w operacie szacunkowym wartości nieruchomości przed i po podziale nastąpiło jako określenie wartości procentowej udziału każdego z odwołujących w powierzchni całkowitej wszystkich szacowanych działek. O ile może mieć to uzasadnienie do działek wyodrębnionych z dwóch dużych działek (tj. działki nr ewid. [...] stanowiącej własność skarżącego oraz działki nr [...] stanowiącej własność odwołującego – J.K.), to przyjęcie tej samej metodologii w odniesieniu do działki o powierzchni znacznie mniejszej (t. do działki odwołującej A.T.) prowadzi do nieuzasadnionego wzrostu wartości m2 takiej działki. Nie ulega wątpliwości, że cena m2 działki o powierzchni zbliżonej do 1 000 m2 i działki o powierzchni znacznie większej (np. kilku tysięcy m2), miał inną wartość przed podziałem, a inną po podziale.
W ocenie składu orzekającego, rozważenia wymaga kwestia sporządzenia oddzielnych operatów dla każdej z nieruchomości. Działka A. T. przed podziałem jak i po podziale miała tą samą powierzchnię 1400 m2, a cechy opisujące atrakcyjność tej nieruchomości przed i po podziale są tak samo korzystne dla uzyskania ceny sprzedaży. Powyższe wynika wprost z operatu szacunkowego. Liczenie zaś ceny procentowo do m2 powierzchni liczonego z całości powierzchni działek przed i po podziale prowadzi do wniosku, że w jednym przypadku mamy zawyżenie wartości metra kwadratowego działki nowopowstałej w drugim zaś jej zaniżenie. Im działka większa przed podziałem tym wyższa opłata po jej podziale i odwrotnie. Wyliczenie wartości po podziale w stosunku do całości działek nowopowstałych prowadzi do błędnych ustaleń wartości działek, co najlepiej oddaje wycena działki A. T. Opisane zastrzeżenia, zdaniem Sądu, to wady, które powinny być w toku postępowania dostrzeżone przez organy administracji i wyjaśnione przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Jak wskazywano wcześniej, to organy administracji prowadzą postępowanie, zatem to one mają obowiązek analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów. Bierna postawa organów, które samodzielnie nie dokonały analizy operatu szacunkowego, ograniczając swoją aktywność jedynie do polemiki z twierdzeniami odwołujących, w świetle art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., musi spotkać się z krytyką i brakiem akceptacji. Należy zwrócić uwagę na możliwość zwrócenia się przez organ administracji do rzeczoznawcy majątkowego o udzielenie stosownych wyjaśnień, ewentualne uzupełnienie operatu szacunkowego oraz możliwość wyznaczenia i przeprowadzenia rozprawy, na której możliwe byłoby wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości przy udziale odwołujących oraz rzeczoznawcy majątkowego.
Końcowo odnosząc się do zawartego w treści skargi wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego do spraw szacunku nieruchomości w celu wykazania faktu, że podział geodezyjny działki nr [...] nie doprowadził do wzrostu wartości pozostałych działek, których właścicielem jest skarżący, zwrócić uwagę należy na treść art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z brzmienia przytoczonej regulacji w sposób jednoznaczny wynika, że sądy administracyjne mają bardzo ograniczoną kompetencję w zakresie przeprowadzania postępowania dowodowego. Obejmuje ona jedynie możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego do dowodów z dokumentów, a przy tym warunkowanego niezbędnością tego rodzaju czynności oraz tym, że nie będzie się to wiązało z przedłużeniem postępowania w sprawie.
Przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne prowadzenie dowodu mającego charakter opinii biegłych. Dowód z opinii biegłego nie jest bowiem dowodem z dokumentu i w oczywisty sposób przekracza zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Reasumując Sąd uznał, że materiał dowody zgromadzony w niniejszej sprawie obarczony jest brakami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jego ocena dokonana przez organy administracji narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W następstwie tego wydane w sprawie decyzje naruszają również w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy art. 98a ust. 1, 1a i 1b u.g.n.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
dc