Uzasadnienie
Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia 18 lipca 2000 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz porozumienia z dnia 1.02.1999 r. zawartego pomiędzy Zarządem Miasta K. a Zarządem Powiatu R. w R. w sprawie powierzenia prowadzenia zadań zleconych, zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla S.-K. spółka z o.o. ekologicznego składowiska odpadów komunalno-bytowych wraz z wewnętrzną infrastrukturą i budynkami według protokółu przekazania dokumentacji, we wsi R., na działkach nr ewid. gruntów (...) obręb R. gm. K. z zachowaniem warunków zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tj.: szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych /dokonać geodezyjnego wytyczenia obiektów na działce, nie naruszać praw osób trzecich, zabezpieczyć plac budowy przed dostępem osób trzecich, budowa nie powinna powodować kolizji z istniejącym uzbrojeniem terenu, przestrzegać przepisów BHP obowiązujących na budowie, na placu budowy w widocznym miejscu umieścić tablicę informacyjną, wykonać geodezyjną inwentaryzację powykonawczą/ oraz szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie /inwestor jest zobowiązany do zapewnienia objęcia kierownika budowy przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, stosownie do par. 1 ust. 1 pkt 10 Zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego /M.P. 1995 nr 2 poz. 28/ inwestor jest zobowiązany do ustanowienia inspektora nadzoru budowlanego w specjalności budowlanej, elektrycznej, drogowej, melioracyjnej i wodociągowo - kanalizacyjnej/, a inwestor jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu podał, iż usytuowanie ekologicznego składowiska odpadów komunalno-bytowych jest zgodnie z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną przez Burmistrza Miasta K. z dnia 16.05.2000 r. działki położone w terenach oznaczonych symbolem NU, a Inwestor wykazał się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Od powyższej decyzji odwołali się Jan B., Jadwiga M., Marianna i Grzegorz K., Agnieszka i Adam G., Stanisław S., Marianna M., Lech S., Józef K., Krystyna W., Teodozja S. oraz Irena i Józef S. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie zasad przepisów postępowania administracyjnego art. 7 i art. 28 Kpa oraz prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 32, art. 33, art. 35 i art. 82a cyt. wyżej Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących usytuowanie składowiska naruszy ich własność z uwagi na to, że nieruchomości skarżących utracą wszelkie walory użytkowe oraz wartość majątkową. Organ nie zapewnił im ochrony z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, a ponadto wydając pozwolenie na budowę organ nie dokonał uzgodnień prawem wymaganych. Nadto organ naruszył art. 82a ustawy Prawo budowlane, gdyż decyzję wydał przedstawiciel gminy K., który jest jednocześnie inwestorem i współfinansującym powyższą inwestycję.
Wojewoda Ł. decyzją z dnia 8 września 2000 r. umorzył postępowanie odwoławcze argumentując tym, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z opracowanej przez biegłego rzeczoznawcę oceny oddziaływania spornej inwestycji na środowisko wynika, iż planowane składowisko odpadów komunalno-bytowych nie będzie wpływało na tereny sąsiednie, a jego oddziaływanie na środowisko ograniczy się jedynie do terenu samego składowiska. Realizacja inwestycji nie naruszy interesów osób trzecich i nie wymaga ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika również, iż żadna ze skarżących osób nie posiada nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.
Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kpa /t.j. Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26 ze zm./ stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa, zostało więc zbudowane w art. 28 na prawnej kategorii interesu prawnego.
Wyjaśnienia wymaga, iż kategoria tegoż interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi istnieć norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonych podmiotów możliwości wydania decyzji administracyjnej lub niekiedy postanowienia.
W przypadku normy prawnej uprawniającej, określony podmiot może uzyskać rozszerzenie sfery swoich możliwości zachowań zgodnych z prawem, a w przypadku normy zobowiązującej - może być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem zawartym w normie ustawowej. Taka przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i - w konsekwencji - decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków. Nie każdy jednak związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. Taki interes musi mieć bowiem postać kwalifikowaną.
Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym, a interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie podmiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala za uznanie za stronę /postanowienie NSA z dnia 30 maja 1984 r., II SA 789/84/. Także wywarcie przez decyzję administracyjną bezpośredniego skutku w sferze praw i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że postępowanie administracyjne, w którym decyzja taka zostaje wydana, dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu w rozumieniu art. 28 Kpa /wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1993 r. V SA 1497/92 - ONSA 1993 Nr 4 poz. 116/.
Interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego. Innymi słowy mówiąc podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa, nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.
Podkreślenia wymaga, że od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.
O tym jednak, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny.
W sprawie tej trudno jest się doszukać jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego pozwalającego zakwalifikować interes skarżących jako interes prawny.
W związku z powyższym uznano, iż wniesione odwołania z dnia 28.07.2000 r. od decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia 18.07.2000 r. (...) o pozwoleniu na budowę spornego składowiska odpadów komunalno-bytowych we wsi R. gm. K. pochodzą od osób nie będących stronami prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego i w związku z tym, stosownie do dyspozycji art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa, postępowanie odwoławcze umorzono.
Na powyższą decyzję złożyli skargę Jan B., Stanisław S., Marianna M., Lech S., Józef K., Krystyna W., Teodozja S. oraz Irena S. i Józef S. wnosząc o jej uchylenie i podnosząc argumenty identyczne jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
Wojewoda Ł. wniósł o oddalenie skargi argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę bada ją wyłącznie pod względem zgodności z obowiązującym prawem.
Abstrahując od zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a w szczególności wskazanych w odwołaniu i w skardze przepisów prawa materialnego, problem w niniejszej sprawie sprowadza się wyłącznie do kwestii posiadania przez skarżących podmiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, gdyż organ odwoławczy umorzył postępowanie wyłącznie z tego powodu, nie odnosząc się do kwestii merytorycznych zarzutów podnoszonych przez skarżących w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę wysypiska.
Należy wskazać, że pojęcie strony jest pojęciem z zakresu prawa procesowego. Przeciwstawianie zatem strony w znaczeniu procesowym i strony w znaczeniu materialnym jest tym jeszcze ogólnym znaczeniu niedopuszczalne, bowiem strona nie jest kategorią prawa materialnego i nie występuje poza postępowaniem administracyjnym. Przepis art. 28 Kpa stanowi natomiast podstawę do rozważenia kwestii tzw. legitymacji procesowej strony, tj. uprawnienia podmiotu do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego lub do uczestniczenia w tym postępowaniu jako strona. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. Pojęcie "interes prawny" rozumiane w bezpośrednim jego znaczeniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo.
Skarżący zarówno w skardze jak i w odwołaniu oraz w uzupełnieniu skargi z dnia 15 października 2003 r. powołują się na swój interes prawny, który wywodzą z art. 5 ust. 2 oraz z art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/.
Kwestia przymiotu strony, która jest właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, była przedmiotem uchwały NSA z dnia 11 października 1999 r. /OPS 11/99 - ONSA 2000 Nr 1 poz. 6/. Pomimo utraty ważności ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. i wprowadzeniu w życie nowej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 115 poz. 1229/ uchwała ta nie straciła na aktualności.
Cytowane przez Wojewodę Ł. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji potwierdzają jedynie tezę, iż skarżący mimo, że nie są bezpośrednimi sąsiadami wysypiska, posiadają interes prawny wywodzący się z konkretnych przepisów prawa materialnego. Organ dokonując oceny czy skarżący posiadają przymiot strony sam na str. 2 uzasadnienia podnosi, że "planowane składowisko odpadów komunalno-bytowych nie będzie wpływało na tereny sąsiednie, a jego oddziaływanie na środowisko ograniczy się jedynie do terenu samego składowiska". Zatem zajmuje się merytoryczną oceną zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie zachowania przepisów dotyczących ochrony osób trzecich oraz ustawy o ochronie środowiska obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył przepisy art. 28 Kpa i art. 105 par. 1 Kpa, a zatem Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 i 2 pkt 3 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o zwrocie na rzecz skarżących kosztów postępowania.