Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 listopada 1996 r., (...) Kierownik Urzędu Rejonowego w B. na podstawie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ oraz par. 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 47/ oraz art. 104 Kpa, udzielił Danucie i Andrzejowi H. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia magazynu na sklep spożywczy o powierzchni użytkowej 51,1 m2.
Skarżąca Janina H. w dniu 27 czerwca 1997 r. zwróciła się do Urzędu Rejonowego w B. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego powołaną decyzją, ponieważ narusza ona jej prawa jako współwłaścicielki nieruchomości oraz z uwagi na to, iż nie brała ona udziału w postępowaniu, jakie toczyło się w urzędzie.
Po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 30 czerwca 1997 r., organ I instancji decyzją z dnia 14 sierpnia 1997 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia 27 listopada 1996 r., (...).
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż z aktu notarialnego z dnia 11 stycznia 1993 r. (...) wynika, iż w momencie zawierania umowy kupna - sprzedaży, został dokonany podział do korzystania powierzchni budynku Domu Handlowego "S.". Współwłaściciele uzgodnili sposób użytkowania obiektu. Dodatkowo większość współwłaścicieli D.H. "S.", w dniu 30 kwietnia 1996 r. podpisała porozumienie że nie będą wnosić zastrzeżeń co do indywidualnego sposobu wykorzystania posiadanych indywidualnie powierzchni. Dotyczyło to m.in. modernizacji i remontów.
Danuta i Andrzej H. w ramach nabytych udziałów we współwłasności budynku użytkują stoisko w segmencie II/1. Zmiana sposobu użytkowania magazynu dokonana przez Państwo H., objęła wyłączoną do ich korzystania część współwłasności. Ścianki sklepu zostały usytuowane w linii podziału wynikającego z aktu notarialnego a ogólna powierzchnia zajęta przez sklep nie została zwiększona. Ponadto pozostawili oni korytarz komunikacyjny umożliwiający dostęp od zachodniej strony D.H. "S." do części użytkowanej przez Janinę H. Organ orzekający oprócz tego podniósł, iż z oświadczenia byłej współwłaścicielki i użytkowniczki części II/1 wynika, iż Janina H. zawsze wchodziła wykorzystując wejście od strony frontowej, nie korzystała natomiast z wejścia na części II/1.
Zdaniem organu administracyjnego, zmiana sposobu użytkowania /nie zmieniono przeznaczenia lokalu, zmianie uległy tylko warunki higieniczno-sanitarne/ połączona z oddzieleniem części II/1 poprzez wykonanie lekkich, tymczasowych ścianek, mieściła się w granicach zwykłego zarządu rzeczą wspólną i nie naruszyła interesów pozostałych współwłaścicieli.
Na skutek odwołania Janiny H., Wojewoda P. decyzją z dnia 9 października 1997 r.(...) uchylił decyzję z dnia 14 sierpnia 1997 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na konieczność rozważenia czy zachodziła w sprawie potrzeba wydawania decyzji w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń. Obiekt był użytkowany na cele magazynowo-handlowe i nie uległo to zmianie.
Decyzją z dnia 19 listopada 1997 r. (...), Kierownik Urzędu Rejonowego w B. uchylił własną decyzję z dnia 27 listopada 1996 r. (...), w przedmiocie udzielenia zgody na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń magazynu na sklep spożywczy i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.
Od powyższej decyzji Janina H. w dniu 24 listopada 1997 r. złożyła odwołanie do Wojewody P., w którym wniosła o przeprowadzenie dogłębnej, merytorycznej analizy i ustosunkowanie się do przedstawionych przez nią okoliczności a także wniosła o uchylenie decyzji (...) i spowodowanie powrotu do stanu sprawy przed wydaniem niefortunnego orzeczenia. W uzasadnieniu odwołania podniosła, iż organ I instancji nie był upoważniony do zakwalifikowania powierzchni, którą zabudowali Danuta i Andrzej H. jako powierzchni handlowej, bowiem z map załączonych do sprawy wyraźnie i jednoznacznie wynika, iż zakupili oni powierzchnię oznaczoną jako magazynowa. Ponadto, wybicie otworów okiennych, drzwi oraz zagrodzenie wyjścia od strony jej części magazynowej, naraziło ją na niepowetowane straty.
Zdaniem Janiny H., Kierownik Urzędu Rejonowego w B. umarzając postępowanie, uchylił się od poniesienia konsekwencji za skutki wynikające z wydanej wcześniej decyzji o zmianie sposobu użytkowania magazynu. Poza tym, umorzenie postępowania prowadzonego na jej wniosek było próbą uniknięcia odpowiedzialności z art. 153 par. 1 Kpa.
Po rozpatrzeniu odwołania Janiny H., w dniu 13 stycznia 1998 r., Wojewoda P. decyzją (...), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 19 listopada 1997 r., (...), uchylającą decyzję z dnia 27 listopada 1996 r., (...) udzielającą Danucie i Andrzejowi H. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia magazynu na sklep spożywczy w D.H. "S." w B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż Dom Handlowy "S." w B. przy ul. P. 12 w całości budowany był na cele handlowe, co oznacza, iż pomieszczenia w nim istniejące mogą być użytkowane zarówno jako sale sprzedaży, jak też magazyny, służące działalności podstawowej. W takim stanie faktycznym i prawnym nie zachodziła więc potrzeba uzyskiwania odrębnych decyzji na zmianę sposobu użytkowania poszczególnych pomieszczeń istniejących w tym budynku.
Ponadto pomieszczenia, w których wykonywana jest działalność handlowa w zakresie sprzedaży środków spożywczych spełniają wymogi sanitarne - co potwierdza postanowienie Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia 14 listopada 1996 r., (...).
Poza tym zmiany dokonane przez Państwo H. obejmowały tylko urządzenie stoiska sklepowego co oznacza, iż sposób użytkowania pozostał ten sam. Brak jest zatem podstaw prawnych do nakazania Andrzejowi i Danucie H. usunięcia wykonanych przez nich elementów urządzeń stoiska sklepowego tym bardziej, że roboty te wykonane zostały w sposób nie powodujący ingerencji i naruszenia konstrukcji obiektu.
Wojewoda P. ponadto stwierdził, iż stosunki prawne pomiędzy współwłaścicielami obiektu regulowane są w oparciu o przepisy Kodeksu Cywilnego, stąd wszelkie spory pomiędzy współwłaścicielami nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym.
Stosownie do treści art. 153 Kpa stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 145 par. 1 albo uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, służy roszczenie o odszkodowanie w zakresie i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu Cywilnego, które może być dochodzono w postępowaniu przed sądem powszechnym. Warunkiem koniecznym uzyskania odszkodowania jest udowodnienie szkody oraz jej wysokości.
W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Janina H. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody P. z dnia 13 stycznia 1998 r. oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 19 listopada 1997 r. wraz z jej skutkiem polegającym na zezwoleniu Danucie i Andrzejowi H. na zabudowę współwłasności.
W uzasadnieniu skargi Janina H. podniosła, iż od 1993 r. jest współwłaścicielką Pawilonu Handlowego "S." w B., który składa się z trzech niezależnych segmentów. W trzecim segmencie znajdują się pomieszczenia sanitarne i magazynowe, z których bez ograniczeń mogą korzystać wszyscy współwłaściciele z trzech segmentów Domu Handlowego. Natomiast z pozostałych powierzchni mogą korzystać wyłącznie użytkownicy tych segmentów zgodnie z aktem notarialnym z dnia 11 stycznia 1993 r. Sposób użytkowania został ustalony według stanu zastanego czyli stoiska w hali sprzedażowej były niewygrodzone.
W czerwcu 1996 r. właścicielka 1/2 udziałów w segmencie II sprzedała część swoich udziałów Andrzejowi i Danucie H., którzy zabudowali powierzchnię odpowiadającą ich udziałom i pozbawili skarżącą możliwości wyjścia z magazynu oraz zaopatrywania powierzchni magazynowej. Wykonali to na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. (...) zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania magazynu na sklep spożywczy. Decyzji nie otrzymała, otrzymała natomiast decyzję z dnia 14 sierpnia 1997 r. o odmowie uchylenia decyzji z dnia 27 listopada 1996 r., (...).
Poza tym Janina H. podniosła, iż istotą jej odwołania było uchylenie decyzji, na podstawie której zabudowano współwłasność i uchylenie skutków tego orzeczenia, nie wnosiła natomiast o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części magazynu w D.H. "S.".
Zdaniem skarżącej, decyzja organu odwoławczego wydana bez odwołania strony jest nieważna ponieważ rażąco narusza prawo. Ponadto organ administracyjny swoją nieuprawnioną decyzją z dnia 27 listopada 1996 r. upoważnił Danutę i Andrzeja H. do zabudowy części wspólnej i spowodował stan niezgodny z prawem. Organ powinien więc wydać decyzję, która spowoduje powrót do stanu pierwotnego, zgodnego z prawem.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wyjaśniła, iż po ponownym przeanalizowaniu akt niniejszej sprawy nie znalazła przesłanek do uznania zarzutów skargi za zasadne. Brak było podstaw do nakazania Danucie i Andrzejowi H. usunięcia wykonanych przez nich elementów urządzeń stoiska sklepowego ponieważ roboty te wykonane zostały w sposób nie powodujący naruszenia konstrukcji obiektu. Zmiany dotyczyły tylko urządzeń stoiska sklepowego nie nastąpiła więc zmiana sposobu użytkowania.
Na zmianę przeznaczenia pomieszczenia z magazynu na część przeznaczoną bezpośrednio do handlu nie było więc potrzeby uzyskiwać decyzji administracyjnej, gdyż nie naruszony został przepis art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Organ orzekający ponadto powołał się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1997 r. SA/Kr 337/96, w którym NSA stwierdził, iż zmiana rodzaju prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności gospodarczej wymaga zezwolenia właściwego organu tylko wtedy, gdy wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.
Naczelny Sąd Administracyjny zważyły co następuje:
Stosownie do treści art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd ten uprawniony jest do kontrolowania zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem zgodności z prawem. Nie jest przy tym związany granicami skargi /art. 51 ustawy/, co oznacza, iż może ją uwzględnić także z innych powodów niż zostały w niej przytoczone.
W rozpoznawanej sprawie, istota sporu niezależnie od wywodów skarżącej, sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia czy przy zmianie sposobu wykorzystania części obiektu posiadanej w Domu Handlowym "S." w B. przez małżonków H., koniecznym było uzyskanie przez nich odpowiedniego zezwolenia uprawnionych na dokonanie takiej zmiany, czy też nie.
Organy orzekające w sprawie stanęły ostatecznie na stanowisku, iż skoro budynek Domu Handlowego "S." wzniesiony był jako obiekt handlowy to zmiana sposobu użytkowania części jego powierzchni z magazynowej na stricte handlową /sklep spożywczy/ nie powoduje w istocie zmiany sposobu użytkowania. W dalszym ciągu przedmiotowa część obiektu jest bowiem wykorzystywana na cele handlowe. Tym bardziej jest to uzasadnione, iż dokonane zmiany w zakresie przebudowy obiektu nie ingerowały w jego konstrukcję.
Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Po myśli art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
W obiekcie wybudowanym na cele handlowe wykonywane są oprócz działalności stricte handlowej /sprzedaży określonych artykułów/, także czynności magazynowania. Wymogi dotyczące magazynowania jak i warunków sprzedaży są różne i zależą także od rodzaju artykułów, którymi handluje właściciel konkretnej placówki. W przypadku artykułów spożywczych wymagania sanitarne są najbardziej restrykcyjne. Dotyczy to nie tylko wymagań odnośnie sprzętu służącego do przechowywania tychże artykułów, ale także odpowiednich warunków co do możliwości zaopatrzenia w wodę, odprowadzania nieczystości, sanitariatów dla personelu /np. odrębne toalety/. Niewątpliwie zmiana rodzaju prowadzonej działalności handlowej, czy też zmiana przeznaczenia pomieszczeń magazynowych na salę sprzedaży, w zależności od sposobu dotychczasowego wykorzystywania obiektu lub jego części prowadzić może do zmiany warunków higienicznych i sanitarnych a także ochrony pożarowej.
Dla stwierdzenia czy konieczne jest wydanie zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, niezbędne jest ustalenie sposobu jego dotychczasowego wykorzystania i warunków jakie musiały być spełnione z punktu widzenia ochrony sanitarnej, higieny i ochrony pożarowej oraz porównanie tych ustaleń z zamierzonym sposobem użytkowania obiektu i warunkami jakie będą musiały być spełnione przy nowej działalności. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego porównania okaże się, że wymagania sanitarne, higieniczne i ochrony pożarowej, przy podjęciu innej działalności uległy zmianie, konieczne będzie uzyskanie przez osobę zainteresowaną zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części, nawet jeżeli będzie to działalność podobnego rodzaju. Tak więc samo przeznaczenie obiektu na działalność handlową nie może przesądzać o zbędności uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu jego użytkowania, jeżeli ma być w nim prowadzona innego rodzaju działalność handlowa, dla której są odmienne wymagania przewidziane przepisami szczególnymi.
Uchylenie decyzji pozwalającej na zmianę sposobu korzystania z części Domu Handlowego "S." i umorzenie w tym przedmiocie postępowania nastąpiło bez dostatecznego wyjaśnienia stanu sprawy, czym naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny uwzględnić, iż D.H. "S." jest przedmiotem współwłasności wielu osób, które winne być powiadomione o toczącym się postępowaniu. W jego toku mają oni bowiem prawo do ochrony swoich interesów prawnych w rozumieniu art. 5 powołanej ustawy prawo budowlane. Powyższe nie oznacza, iż na gruncie prawa administracyjnego mają być rozstrzygane spory między współwłaścicielami nieruchomości związane z wykonywaniem umowy o podział do użytkowania. W tym zakresie właściwy do załatwienia takich sporów będzie sąd powszechny.
Mając powyższe na uwadze. Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust, 2 pkt 1 i 3, art. 29 i art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o NSA orzekł jak w sentencji wyroku.