Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza S., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], znak: [...].
Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, ustalił odszkodowanie w wysokości 162.489 zł na rzecz A. G. i M. K. za nieruchomość położoną w obrębie U., gmina S., oznaczoną jako działki nr 148/6 o pow. 0,2458 ha, 292/1 o pow. 0,3729 ha i 292/8 o pow. 0,0416 ha i zobowiązał Gminę S. do wypłaty należnego stronom odszkodowania.
W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] decyzją z [...] uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Kontynuując postępowanie Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774) - dalej w skrócie "u.g.n." oraz art. 104 k.p.a. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A.G.
i M.K. za utratę prawa własności nieruchomości wskazanej wyżej, w łącznej wysokości 167.319 zł, do wypłaty którego zobowiązał Burmistrza S. W uzasadnieniu decyzji podano, że rzeczoznawca majątkowy Z.K. w opinii szacunkowej z dnia 9 kwietnia 2015 r. określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości w łącznej wysokości 167.319 zł. Według organu opinia rzeczoznawcy odpowiada wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa i dlatego przyjęto ją jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Analiza operatu nie potwierdziła zarzutów do operatu, kwestionujących jego rzetelność i wartość dowodową. W operacie szczegółowo opisano zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny, wykonano analizę danych i charakterystykę rynku nieruchomości.
W dniu 9 czerwca 2015 r. Burmistrz S. przedłożył kontroperat z wyceny przedmiotowej nieruchomości, wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego J.W. w dniu 3 czerwca 2015 r. Analiza operatu, sporządzonego na zlecenie strony postępowania, wykazała rozbieżności pomiędzy opinią a wymogami wynikającymi z przepisów prawa i standardów zawodowych, w zakresie przyjętych do porównań nieruchomości. Wobec braku zastrzeżeń do opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego Z.K., organ nie widział podstaw do występowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.
W odwołaniu od tej decyzji Burmistrz S. wniósł o jej uchylenie podnosząc zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i błędne oszacowanie wartości spornego gruntu. Odwołujący podniósł szereg zarzutów dotyczących położenia i charakteru nieruchomości przyjętych do porównań przez rzeczoznawcę majątkowego Z.K.. W ocenie odwołującego organ orzekający bezkrytycznie przyznał rację biegłemu i nie dokonał wszechstronnej i wnikliwej analizy zgłoszonych zarzutów, w tym nie dokonał sprawdzenia podobieństwa działek porównawczych położonych, jego zdaniem, na terenach zurbanizowanych. Starosta powinien był powołać innego biegłego, który odniósłby się do zgłoszonych przez stronę zarzutów.
Wspomnianą na wstępie decyzję z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ wywiódł, że decyzją z dnia [...] Burmistrz S., działając w oparciu o art. 93 ust. 1, 4 i 5, art. 96 ust. 1 oraz art. 98 ust. 3 u.g.n., zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie U., gm. S. oznaczonej nr działek 148/5 o pow. 0,50 ha, 149/1 o pow. 0,50 ha i 292 o pow. 4,2884 ha, w sposób przedstawiony na mapie podziału wykonanej przez uprawnionego geodetę, zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. za nr [...] w dniu [...]. Powstałe w wyniku dokonanego podziału działki nr 148/6 o pow. 0,2458 ha, 292/1 o pow. 0,3729 ha i 292/8 o pow. 0,0416 ha zostały wydzielone pod gminne drogi publiczne i przeszły na własność Gminy S. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 17 listopada 2009 r.
Z załączonej do decyzji mapy projektu podziału wynika, że rzeczone działki uregulowane w księgach wieczystych KW Nr [...] oraz [...] stanowiły własność S. G.. Zgodnie zaś z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w P. Wydział [...] z [...] sygn. [...] spadkobiercami S.G. są A.G.i M.K. po 1/2 części każde z nich.
Dalej Wojewoda, przywołując regulację art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 129 ust. 5 u.g.n. wywiódł, że w rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości spełnienie przesłanek do ustalenia przez Starostę na rzecz spadkobierców byłego właściciela odszkodowania za wspomniane wyżej działki. Z akt sprawy wynika bowiem, że pomiędzy A.G. i M. K. a Burmistrzem S. nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, zatem na wniosek stron wszczęte zostało postępowanie zmierzające do zapłaty należnego odszkodowania, według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości.
Organ II instancji odwołując się do brzmienia art. 128, art 134, art. 130 ust. 1 i 2 wyjaśnił następnie, że w celu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną Starosta [...] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego. Operat taki został wykonany w dniu 9 kwietnia 2015 r. przez uprawnionego biegłego Z.K.
Z uzasadnienia ostatecznej decyzji podziałowej wynika, że na dzień orzekania o podziale obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z 27 listopada 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. nr [...], poz. [...]), według którego powstałe w wyniku podziału działki nr 148/6, 292/1 i 292/8 wydzielone zostały pod gminne drogi publiczne.
W zaistniałych okolicznościach zastosowanie ma przepis zawarty w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – w skrócie "rozporządzenie", nakazujący przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości możliwe będzie przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W świetle treści tego przepisu przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych, co też biegły uczynił.
W treści operatu szacunkowego z dnia 9 kwietnia 2015 r. sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania, rzeczoznawca majątkowy Z.K. powołał się na zapis obowiązującego na dzień 28 października 2009 r. planu zagospodarowania przestrzennego i ustalił, iż działki nr 148/6, 292/1 i 292/8 położone są na terenie KDD-tereny dróg publicznych. Z tego dokumentu wynika, że przedmiotowe działki nr 148/6, 292/1 i 292/8 położone są w obrębie U. gminy S., w bliskim sąsiedztwie P. i stanowią nieruchomość gruntową. Lokalizacja miejscowości U. jest korzystna z uwagi na położenie na skraju rezerwatu leśnego, a jednocześnie w bliskiej odległości od P., z dobrym połączeniem komunikacyjnym z tym miastem. Przedmiotowe działki zostały wydzielone z nieruchomości posiadającej od strony zachodniej dostęp do drogi asfaltowej z uzbrojeniem, a od strony północnej do drogi gruntowej. Od północnej strony nieruchomość sąsiaduje z rezerwatem leśnym, a od strony zachodniej wzdłuż drogi asfaltowej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową.
Na działce nr 148/6 znajduje się ogrodzenie z siatki na cokole betonowym z bramą i furtką, przyłącze wodociągowe ze studzienką wodomierzową, obudowa skrzynki elektrycznej ze skrzynką złączowo-pomiarową oraz nasadzenia roślinne. Działki nr 292/1 i 292/8 są niezabudowane, porośnięte samosiejką sosny i brzozy.
W dalszej części opinii biegły dokonał szczegółowej analizy lokalnego rynku. Z zapisu w operacie wynika, iż na terenie gminy S. notowane były transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, mieszkaniowych, rekreacyjnych oraz mieszkaniowo-usługowych. Ponieważ na terenie gminy S. nie znaleziono transakcji podobnych nieruchomości drogowych, przeanalizowano rynek transakcji nieruchomościami niezabudowanymi gruntowymi o przeznaczeniu drogowym z terenu powiatu [...]. Przeprowadzona analiza obejmowała lata 2013-2015 i wykazała, że ceny gruntów nabywanych pod drogi nie zależą od ich powierzchni, a przede wszystkim od lokalizacji, charakteru gruntów przyległych i dostępnej infrastruktury technicznej. Analiza szerszego rynku tego typu nieruchomości wykazała, że ich ceny kształtują się na różnym poziomie i są zazwyczaj pochodną cen gruntów przyległych, jakie występują na lokalnym rynku. Ich ceny rosną w przypadku lepszej lokalizacji i są wyższe na terenach zurbanizowanych niż na typowych terenach rolnych i leśnych. Badanie rynku objęło swoim zasięgiem powiat [...] i sąsiednie.
Dla określenia wartości gruntu spornych działek nr 148/6 o pow. 0,2458 ha, 292/1 o pow. 0,3729 ha i 292/8 o pow. 0,0416 ha biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.
W tabeli na stronie 11 analizowanej wyceny przedstawiona została baza siedmiu transakcji nieruchomości drogowych, obejmujących powiaty; o., t., p. i b., na podstawie której obliczono cenę średnią 1 m2 gruntu. Ceny transakcyjne 1 m2 powierzchni gruntów nabywanych pod drogi zawierały się w przedziale od 14,94 zł/m2 do 30,00 zł/m2.
Do dalszych obliczeń biegły przyjął trzy nieruchomości: nieruchomość położoną w T., gm. T. o pow. 202 m2, nieruchomość położoną w J., gm. O., o pow. 2025 m2 oraz nieruchomość położoną w L., gmina B. o pow. 34 m2. Autor operatu ustalił, iż najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny mają cechy: lokalizacja (40%), dostęp do infrastruktury technicznej (40 %) oraz rodzaj gruntów przyległych (20 %). Następnie dokonano wyliczeń rachunkowych. Rzeczoznawca ustalił średnią arytmetyczną na poziomie 18,73 zł/m2, natomiast po podstawieniu do wzoru ostateczna wartość rynkowa prawa własności gruntu o łącznej pow. 6603 m2 wyniosła 123.674,19 zł.
Wartość nasadzeń roślinnych (107 szt. leszczyny 3-letniej, 63 szt. leszczyny 4-letniej, 7 szt. tuii, 2 szt. jałowca, 1 szt. świerku, 1 szt. modrzewia, 2 szt. brzozy wyliczono metodą kosztową na łączną kwotę 18.196 zł, zaś ogrodzenie z siatki z bramą i furtką oraz stanowiące część składową nieruchomości i własność byłego właściciela przyłącze wodociągowe ze studzienką wodomierzową i obudowę skrzynki elektrycznej oszacowano jako wartość odtworzeniową na kwotę 25.449 zł. Wartość rynkowa prawa własności spornej nieruchomości wraz z jej częściami składowymi wyniosła 167.319 zł i w tej wysokości Starosta [...] przyznał stronom należne odszkodowanie.
Wojewoda zaznaczył w dalszej części uzasadnienia decyzji, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego Burmistrz S. zgłosił zastrzeżenia do opinii z dnia 9 kwietnia 2015 r. i przedłożył operat szacunkowy, sporządzony na własne zlecenie, autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J.W. z dnia 3 czerwca 2015 r.
Według Wojewody analiza brzmienia art. 130 ust. 2 u.g.n. uprawnia organ administracji publicznej do ustalenia odszkodowania tylko w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez organ, przed którym toczy się postępowanie. Powołanie w sprawie odszkodowania, ustalanego na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, biegłego rzeczoznawcy majątkowego stanowi wyraz realizacji przez organ zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i w konsekwencji wynika z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Nie ma możliwości określenia wielkości należnego odszkodowania w oparciu o wycenę sporządzoną na zlecenie strony postępowania, bowiem dokument taki traktowany jest jako wykonany poza postępowaniem odszkodowawczym. Opinia eksperta przedstawiona na zlecenie strony nie jest opinią biegłego, bowiem stosownie do treści art. 84 § 1 k.p.a., to organ administracji, a nie strona, powołuje biegłego.
Posłużenie się przez organ orzekający operatem szacunkowym sporządzonym na zlecenie jednej ze stron postępowania podważa prawidłowość prowadzonego postępowania. Nie oznacza to jednak, że przy ustaleniu odszkodowania organ nie powinien włączyć w poczet materiału dowodowego opinii o wartości nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie strony postępowania i ocenić jego wartości dowodowej. Analizując zatem złożony do akt sprawy operat szacunkowy z dnia 3 czerwca 2015 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.W. organ II instancji zwrócił uwagę, iż wartość naniesień budowlanych i nasadzeń roślinnych, zlokalizowanych na działkach nr 148/6, 292/1 i 292/8 została w nim określona w wartościach bardzo zbliżonych do oszacowań dokonanych przez biegłego Z.K., w opinii sporządzonej na zlecenie organu orzekającego w sprawie. Niewielkie różnice kwotowe wynikają zapewne z przyjęcia do wyceny innych materiałów źródłowych. Znaczne rozbieżności dotyczą natomiast wyceny gruntu o łącznej pow. 6603 m2, który rzeczoznawca majątkowy J.W. oszacował na kwotę 71.246 zł.
Jak wynika z uzasadnienia operatu szacunkowego z 3 czerwca 2015 r. dla potrzeb wyceny rzeczoznawca przeanalizował rynek niezabudowanych działek gruntu nabywanych pod drogi publiczne gminy S. oraz powiatu [...] w okresie od 2012 r. do 2015 r. W wyniku powyższego uzyskano informacje o kilkunastu transakcjach kupna gruntu pod drogę na terenie powiatu [...].
Biegły dokonał określenia wartości przedmiotowej nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, przy uwzględnieniu bazy transakcyjnej nieruchomości, zamieszczonej w tabeli na stronie 12 operatu. Ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 5,50 zł do 12,40 zł za 1 m2. W dalszej kolejności obliczono średnią arytmetyczną wartości 1 m2, która wyniosła, po skorygowaniu przez odpowiednie współczynniki - 10,79 zł/m2. Ostateczna wartość gruntu o pow. 6603 m2 wyniosła 71.246 zł.
W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 16 lipca 2015 r. rzeczoznawca majątkowy Z.K. podtrzymał operat szacunkowy z 9 kwietnia 2015 r. swojego autorstwa, jak również przyjęte w nim do porównań transakcje nieruchomościami drogowymi, wyjaśniając, iż są one położone na terenie najbardziej podobnym do terenu, na którym zlokalizowana jest wyceniana nieruchomość. Zdaniem biegłego w kontroperacie przyjęto transakcję z 2012 r. dotyczącą nieruchomości z G. na kwotę 9,68 zł/m2, a pominięto transakcję nieruchomości drogowej z G. za cenę 24,55 zł/m2 z 2013 r. Pozostałe nieruchomości dotyczą miejscowości typowo wiejskich o innym stopniu zurbanizowania i innych cenach działek budowlanych.
Z dalszych wyjaśnień biegłego Z.K. odnośnie przyjętych do porównania nieruchomości wynika, iż bliskie sąsiedztwo lasu względem wycenianej nieruchomości, może podnosić wartość gruntów oraz dodawać jej wartości rekreacyjnych i wypoczynkowych. Miejscowość U. bezpośrednio graniczy z P.i położona jest od niego w odległości 3 km w linii prostej. Przyjęte do porównania transakcje z R. i J. podobnie graniczą z miastem O. Nadto Z.K. wyjaśnił, że nieruchomości w S. i T. położone są w sąsiedztwie T., a ceny działek budowlanych na tym terenie kształtują się na podobnym poziomie jak teren U. Następnie Wojewoda wskazał, że organ I instancji w celu zbadania prawidłowości złożonego do akt sprawy operatu z 3 czerwca 2015 r. uzyskał kopie aktów notarialnych, na podstawie których biegły J.W. pozyskał informacje o transakcjach na lokalnym runku nieruchomości. Dokonując analizy przedłożonych aktów notarialnych w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na treść obowiązującego w dacie wydzielenia spornych działek 148/6, 292/1 i 292/8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w U. (Dz. Urzęd.
Woj. [...] z [...] r., Nr [...], poz. [...]), według którego plan wyodrębnia tereny będące przedmiotem określeń ogólnychi szczegółowych, oznaczone na rysunku planu symbolami, dla których ustala się następujące podstawowe przeznaczenie terenu: 1) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z ogrodami, oznaczone na rysunku planu symbolami: 1MN, 2 MN, 3 MN, 4 MN;
- 2) tereny dróg publicznych, oznaczone na rysunku planu symbolami KDL;
- 3) teren dróg publicznych dojazdowych oznaczonych na rysunku planu symbolem KDD (§ 7.3). Analiza części graficznej dokumentu potwierdza, iż sąsiedztwo wydzielonych działek nr 148/6 o pow. 0,2458 ha, 292/1 o pow. 0,3729 ha, 292/8 o pow. 0.0416 ha, będących przedmiotem rozpatrywanej sprawy, stanowiły tereny zabudowy mieszkaniowej.
Słuszne jest zatem stanowisko rzeczoznawcy majątkowego Z.K., iż do wyceny należało przyjąć nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, które położone były "na terenie o podobnych cenach działek budowlanych" (vide: protokół z rozprawy z 16 lipca 2015 r.).
Z treści uzyskanych przez organ I instancji umów sprzedaży nieruchomości z miejscowościach: G., G., L., Ł., G. i B., które biegły J. W. uwzględnił w bazie transakcyjnej, wynika, iż nieruchomości te stanowiły tereny gruntów rolnych, dla których brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę brzmienie art. 154 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. organ odwoławczy stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy J.W., dokonując oszacowania działek nr 148/6, 292/1 i 292/8 o przeznaczeniu drogowym, przyjął do porównania nieruchomości, które takiego przeznaczenia nie miały. Zapisy dokumentów notarialnych jednoznacznie wskazują, iż nieruchomości te były użytkowane jako grunty rolne, a jedynie zostały nabyte z przeznaczeniem pod takie zadania jak: regulacja granic dróg (transakcje z G. i G.), wykonanie rowu odwadniającego drogę gminną (transakcja z L.), poszerzenie drogi gminnej (transakcja z Ł.) i drogę gminną (transakcja z B.).
Oznacza to, że biegły w sposób błędny dokonał wyselekcjonowania nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, przyjmując do analizy nieruchomości, które z całą pewnością nie stanowiły nieruchomości drogowych, a jedynie zostały nabyte przez jednostki samorządu terytorialnego na cele związane z infrastrukturą drogową. Nadto jedna z przyjętych transakcji dotyczyła nieruchomości położonej w G. o pow. 316 m2, którą Gmina nabyła w drodze umowy darowizny, która nie może być źródłem informacji o cenach transakcyjnych. Akt darowizny stanowi bowiem rodzaj świadczenia nieodpłatnego, w ramach którego dochodzi do przekazania przedmiotu darowizny na szczególnych warunkach, przy czym warunki te odbiegają od wolnorynkowych, tj. odbiegają od warunków, jakie ustaliłyby ze sobą podmioty niepowiązane.
Zdaniem Wojewody trudno uznać przyjęte w operacie szacunkowym z 3 czerwca 2015 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J.W. transakcje za wykreowany rynek nieruchomości porównawczych, skoro charakterystyka poszczególnych transakcji wykazała, iż siedem z ośmiu nieruchomości uznanych przez biegłego za porównawcze, z całą pewnością nie mogą stanowić rynku jak najbardziej adekwatnego dla przedmiotu wyceny. Wykazane uchybienia dotyczące stworzenia bazy nieruchomości i wyłonienia z próbki reprezentatywnej nieruchomości przyjmowanych do bezpośredniego porównania działki zbytej w drodze darowizny muszą prowadzić do wniosku, że przedłożony przez Burmistrza S. operat został sporządzony w sposób nierzetelny i nie jest zgodny z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości.
Wojewoda zauważył także, że dokonując oceny operatu szacunkowego z dnia 9 kwietnia 2015 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Z.K. należy mieć na uwadze, iż stanowi on sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydaną w zakresie posiadanej przez niego wiedzy specjalistycznej odnośnie szacowania nieruchomości. Organ nie ma kompetencji, aby wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Przedłożony w sprawie operat z 9 kwietnia 2015 r. spełnia wymogi określone przepisami prawa, został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, jest spójny, logiczny i zupełny.
W ocenie organu II instancji przedstawiony przez rzeczoznawcę majątkowego wybór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych jest jasny, a wytypowane nieruchomości posiadają cechy zbliżone pod względem położenia i właściwości. Przeprowadzona przez organ odwoławczy dalsza analiza operatu szacunkowego nie wykazała żadnych nieprawidłowości, w zakresie dokonanych obliczeń, które dyskwalifikowałyby operat szacunkowy jako dowód w sprawie. W tym stanie sprawy trudno uznać za zasadny zarzut strony skarżącej odnoszący się do zaniżonej wartości ceny za 1 m2 wycenianego gruntu. W przedmiotowej sprawie jedynym właściwym rynkiem nieruchomości, mogącym być przyjętym do porównań w wycenie działek nr 148/6 o pow. 0,2458 ha, 292/1 o pow. 0,3729 ha, 292/8 o pow. 0,0416 ha jest rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogę, co też prawidłowo rzeczoznawca majątkowy uczynił. W związku z ustaleniami dokumentu planistycznego, biegły nie mógł przyjąć nieruchomości porównawczych innych niż drogowe.
Metoda przyjęta przez biegłego w opinii z 9 kwietnia 2015 r., szczegółowo opisana w podstawach metodologicznych, jest prawidłowym sposobem obliczania wartości i nie budzi wątpliwości z punktu widzenia przyjętych założeń metodologicznych i zgodności z przepisami u.g.n.
i rozporządzenia. Skoro wartość odszkodowania na rzecz byłych właścicieli została wyliczona zgodnie ze wskazaniami zawartymi w powołanych regulacjach prawnych, brak było podstaw do przyjęcia, iż odszkodowanie nie odzwierciedla rzeczywistej wartości nieruchomości.
Kończąc rozważania organ II instancji zauważył, iż w związku z zarzutami Burmistrza S. odnośnie wykonanej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii z 9 kwietnia 2015 r. i określonej w niej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, w toku prowadzonego postępowania odwoławczego wezwano odwołującego do złożenia pisemnych wyjaśnień, czy zwróci się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, celem zakwestionowania prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. W odpowiedzi w piśmie z 17 listopada 2015 r. odwołujący wniósł do Wojewody [...] o przeprowadzenie takiego dowodu w sprawie.
Podsumowując Wojewoda podniósł, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, zaś w sprawie nie doszło do naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 art. 80 k.p.a., co uzasadniało jej utrzymanie w mocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina S. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: art. 9 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, art. 134 u.g.n. poprzez ich wadliwą interpretację i zastosowanie, skutkiem czego Wojewoda [...] przyjął, iż wycena odszkodowania za w/w nieruchomości został poczyniona prawidłowo; art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a.; art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, a także pominięcie przed podjęciem decyzji istotnych dla sprawy twierdzeń skarżącego, w tym zwłaszcza pominięcie przez Wojewodę [...] wniosku skarżącego o powołanie w trybie art. 157 ust. 4 u.g.n. do sporządzenia opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych; art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 81 k.p.a.
Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 10 maja 2015 r. stawiła się uczestniczka postępowania M.K. wraz z pełnomocnikiem, który poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] o ustaleniu na rzecz A.G. i M. K. odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości położonej w gminie S., obręb U., oznaczonej nr ewid. działek 148/6 o pow. 0,2458ha, 291/1 o pow. 0,3729ha i nr 292/8 o pow. 0,0416ha i zobowiązaniu do jego wypłaty Burmistrza S. stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w myśl których działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (art. 98 ust. 1 u.g.n.).
Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n.). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: pkt 1- w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; pkt 2 - na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; pkt 3 - gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ust. 5). Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu.
W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n.).
Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle przywołanych wyżej norm prawnych prowadzi do uzasadnionej konkluzji, iż w realiach sprawy niniejszej spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania.
Niespornym jest bowiem, że mocą ostatecznej decyzji Burmistrza S. z dnia [...]. zatwierdzono na wniosek pierwotnego właściciela nieruchomości S.G. podział położonych w gminie S., obręb U., działek nr 148/5 o pow. 0,50 ha, 149/1 o pow. 0,50 ha i 292 o pow. 4,2884 ha, w następstwie którego powstały między innymi działki nr 148/6 o pow. 0,2458 ha, 292/1 o pow. 0,3729 ha i 292/8 o pow. 0,0416 ha wydzielone pod gminne drogi publiczne, które z dniem 17 listopada 2009 r., a więc z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, przeszły z mocy prawa na własność Gminy S. Z poczynionych przez organy administracyjne prawidłowych ustaleń wynika, że spadkobiercami S.G. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. I Wydział [...] z [...] r. sygn. akt [...] są A.G. i M.K. po 1/2 części każde z nich, którzy wobec bezskutecznych rokowań z Burmistrzem S. działającym w imieniu Gminy S. w sprawie określenia wysokości odszkodowania, zwrócili się do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za wspomniane wyżej działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, stanowiące własność Gminy S..
Przytoczone wyżej okoliczności są niesporne pomiędzy stronami postępowania.
Istotą sporu w tej sprawie jest natomiast wysokość odszkodowania, do którego zapłaty na rzecz A.G. i M.K. został zobowiązany Burmistrz S. na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 10 kwietnia 2015 r. na zlecenie organu przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Z.K.
W toku niniejszego postępowania, co potwierdza materiał dowodowy sprawy, w dniu 3 czerwca 2015 r. został sporządzony na zlecenie Burmistrza S. drugi operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J.W. Oba dokumenty określają wartość nieruchomości, mającą stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania w rażąco różnej wysokości, bowiem według operatu opracowanego na zlecenie Burmistrza wartość nieruchomości określono na łączną kwotę 114.630 zł (w tym wartość gruntu - 71.246 zł, wartość naniesień budowlanych - 25.191 zł, wartość nasadzeń roślinnych – 18.193 zł), natomiast według operatu sporządzonego na zlecenie organu wartość nieruchomości oszacowano na łączną kwotę 167.319 zł (w tym wartość gruntu 123.674 zł, wartość naniesień budowlanych – 25.449 zł, wartość nasadzeń roślinnych – 18.196 zł). Autorzy obu dokumentów zastosowali podejście porównawcze, metodę porównywania parami, dochodząc do zbieżnych stanowisk jeśli chodzi o wartość nasadzeń roślinnych i naniesień budowlanych, co w istocie nie jest kwestionowane przez Burmistrza S., który stricte rzecz ujmując nie zgadza się jedynie z oszacowaną wartością samego gruntu.
Analiza motywów podjętych w sprawie rozstrzygnięć prowadzi do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy, wyjaśniły przesłanki, które zadecydowały o ustaleniu wysokości odszkodowania, przeanalizowały i zweryfikowały pod względem zgodności z prawem oraz posiadanej wartości dowodowej oba operaty szacunkowe, dochodząc do trafnej konkluzji, że wyłącznie operat sporządzony przez biegłego Z.K. posiada wartość dowodową i może stanowić podstawę do ustalenia w drodze decyzji odszkodowania. W przekonaniu sądu zgodzić się trzeba z organami administracyjnymi, że rozważany dokument jest jasny, logiczny i spójny. Zawiera on niewątpliwie elementy określone w § 56 rozporządzenia, a zobrazowana w nim procedura szacowania wartości nieruchomości prowadzi do wniosku, że przy jego sporządzaniu nie doszło do naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. ani też § 4 ust. 3 i § 36 ust. 4 rozporządzenia.
Poza tym dokument ten nie zawiera pomyłek i błędów, zaś wywód biegłego pozwala w sposób oczywisty prześledzić tok jego rozumowania i podzielić wyciągnięte przezeń wnioski. Zatem niewątpliwie mógł on stanowić podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
W ocenie sądu organy administracyjne niewątpliwie dołożyły należytej staranności przy ocenie operatu wykonanego na zlecenie Burmistrza, uzupełniając materiał dowodowy sprawy o akty notarialne transakcji nieruchomości podobnych stanowiących bazę porównawczą, trafnie dyskwalifikując aż siedem z ośmiu przyjętych przez biegłego J.W. do porównania nieruchomości, stanowiących tereny rolne, dla których brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nabyte z przeznaczeniem na realizację takich zadań jak: regulacja granic dróg, wykonanie rowu odwadniającego drogę gminną, poszerzenie drogi gminnej, wykonanie drogi gminnej, z których jedna dotyczyła nieruchomości położonej w G., nabytej przez Gminę w drodze umowy darowizny. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że nieruchomości rolne przyjęte przez biegłego J.W. do bazy porównawczej o stosunkowo niskich cenach uzyskiwanych za 1m2 gruntu nie były nieruchomościami podobnymi do wycenianej z uwagi na ich położenie i przeznaczenie.
Zgodzić się natomiast trzeba z Wojewodą [...], że w realiach rozpoznawanej sprawy decydujące znaczenie dla poszukiwania nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. do nieruchomości poddanych wycenie miała treść obowiązującego w dacie wydzielenia działek nr 148/6, 292/1 i 292/8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w U., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 27 listopada 2008 r. (Dz. Urz. Wojew. [...] z [...], nr [...], poz. [...]), w świetle którego znajdowały się one na terenie o symbolu KDD przeznaczonym pod drogi publiczne, w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej.
Zatem do wyceny należało przyjąć, jak uczynił to prawidłowo rzeczoznawca majątkowy Z.K., nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, położone na terenie o podobnych cenach działek budowlanych, co w sposób oczywisty rzutowało na wyższą wartość jednostkową 1m2 gruntu. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, mający zastosowanie w realiach rozpoznawanej sprawy, stanowi bowiem, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
W tym miejscu warto zwrócić uwagę na wyrok z dnia 23 stycznia 2013 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 2674/12 (Lex nr 1360846), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) należy rozumieć, iż określając wartość rynkową nieruchomości, którą można nazwać "drogową" w tym sensie, że jest już zajęta lub dopiero przeznaczona pod drogę publiczną, należy brać ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Jeżeli odszkodowanie dotyczy nieruchomości przeznaczonej pod drogę, a były dokonywane transakcje takich nieruchomości, to te ceny należy przyjąć, jeżeli z kolei jest to nieruchomość zajęta pod drogę - to cenę transakcji takich nieruchomości.
Natomiast jeżeli odszkodowanie ma dotyczyć nieruchomości dopiero przeznaczonej pod drogę, a odbywały się transakcje tylko nieruchomości już zajętych, to te ceny należy przyjąć do porównania i odwrotnie - dla szacowania nieruchomości już zajętych - ceny nieruchomości przeznaczonych. Dopiero kiedy nie było transakcji żadnego rodzaju nieruchomości drogowych - przeznaczonych lub zajętych - zastosowanie do wyceny znajduje ust. 2 § 36 powyższego rozporządzenia.
Wobec stwierdzonych uchybień, które w sposób oczywisty dyskwalifikowały wartość dowodową operatu sporządzonego przez J.W. i świadczyły o jego nierzetelności oraz naruszeniu przepisów określających metodologię szacowania, w tym art. 4 pkt 16 u.g.n., art. 153 ust. 1 w zw. z § 36 ust. 4 i § 4 ust. 3 rozporządzenia, co zresztą Wojewoda [...] prawidłowo wyartykułował w motywach zaskarżonej decyzji, zgodzić się trzeba z organami orzekającymi w sprawie, że podstawę do ustalenia odszkodowania mógł stanowić wyłącznie operat autorstwa Z.K.
Reasumując sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje są zgodne z przepisami obowiązującego prawa. Podniesione w skardze zarzuty o naruszeniu art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. oraz art. 9, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, art. 134 u.g.n. - wobec poczynionych wyżej rozważań i zgromadzonego materiału dowodowego należało ocenić jako nieuzasadnione.
Sąd nie podzielił również zarzutu skargi o naruszeniu przez organ orzekający art. 157 ust. 1 u.g.n. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że strona skarżąca w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji mogła skorzystać z trybu przewidzianego w art. 157 ust. 1 u.g.n., jednak tego nie uczyniła. Błędne jest w tym wypadku przekonanie Burmistrza S., że inicjatywa do wystąpienia o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych spoczywa wyłącznie na organie administracyjnym.
W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona jest na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11 – Lex nr 1366424 i z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12 – Lex nr 1494707).
Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
IB