Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M. S. i M. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej powoływana jako: "K.p.a."), art. 59 i art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.z 2015r. poz. 199, dalej powoływana jako: "u.p.z.p."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...].
Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 19 kwietnia 2011r., odmówił M. S. i M. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr 2/12, obręb [...] w Ł. przy ul. A. Organ wyjaśnił, iż ustalenie warunków zabudowy stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne wyłącznie przy łącznym spełnieniu wszystkich warunków wymienionych w tym przepisie. Po analizie sprawy ustalił zaś, iż inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wskazał, że w dniu [...] Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego B. Organ podkreślił, że działka inwestycyjna znajduje się w granicach tegoż zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, zaś w § 3.1 przywołana uchwała zabrania m.in. uszkadzania i zanieczyszczania gleby, zmiany sposobu użytkowania ziemi. Zakazy te zostały określone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013r. poz. 627 ze zm.).
Dalej Prezydent Miasta Ł. wyjaśnił, iż z uwagi na położenie działki inwestycyjnej, projekt decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., został przekazany do uzgodnienia Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Ł. Postanowieniem z dnia [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. odmówił uzgodnienia wskazując, że zamierzenie narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 w/w uchwały. Stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zostało utrzymane w mocy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...].
Prezydent Miasta Ł. w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wskazujące, iż realizacja na użytkach rolnych zabudowy w postaci posadowienia budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi (studnia głębinowa, zbiornik bezodpływowy) będzie działaniem stanowiącym ingerencję w wierzchnią warstwę gleby (wykopanie fundamentów) i doprowadzi do jej uszkodzenia, a także zmieni sposób użytkowania ziemi i przekształci krajobraz. Z uwagi na powyższe organ I instancji stwierdził, że skoro działka będąca przedmiotem inwestycji znajduje się w granicach obszaru stanowiącego zespół przyrodniczo-krajobrazowy B i nie jest to inwestycja związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego to w rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowanie zakazy ustanowione uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. i M. K. zarzucili naruszenie art. 10 w związku z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego oraz niewypełnienie obowiązku wynikającego z zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Nadto wskazali na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegające na przyjęciu, iż zachodzi sprzeczność z przepisami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego B, w szczególności w kontekście obowiązującego na tym obszarze zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi wprowadzonego uchwałą Rady Miasta Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu podkreślono, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania i nie ma znaczenia, że organ I instancji wskazał w swym rozstrzygnięciu, iż odstąpił od zawiadomienia stron w trybie art. 10 K.p.a., gdyż biorą one czynny udział w postępowaniu.
W ocenie odwołujących przepis art. 10 K.p.a. nie zwalnia organu z obowiązku w nim określonego. Nadto zaniechanie to ma znaczenie z uwagi na otwarty termin do wniesienia skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]. Organ nie dotrzymując normy art. 10 K.p.a. doprowadził do sytuacji, gdy inwestorzy zmuszeni są prowadzić jednocześnie dwa postępowania, niniejsze oraz kwestionujące prawidłowość postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.
Odwołujący dodali, wskazując na naruszenie prawa materialnego, iż art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi wyliczenie zakazów, które mogą być wprowadzone w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, tworząc katalog zamknięty. W tym wyliczeniu nie ma zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych. W ocenie strony powoduje to obowiązek wykazania, że realizacja konkretnej inwestycji narusza zakaz niszczenia lub przekształcania obiektu lub obszaru, trwale zniekształci rzeźbę terenu, spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, uszkodzi lub zanieczyści glebę. W niniejszej sprawie organ I instancji nie wykazał, iż w istocie dojdzie do tak rozumianego naruszenia opisanych zakazów. Organ ograniczył się do stwierdzenia, iż skoro działka inwestorów znajduje się w granicach obszaru stanowiącego zespół przyrodniczo-krajobrazowy B i nie jest to inwestycja związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, to ustalenia zawarte w uchwale mają zastosowanie w tej sprawie.
W ocenie odwołujących nie uwzględniono, iż teren inwestycji został zakwalifikowany jako użytki rolne i stanowi typowy nieużytek. Nadto pominięto, iż została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, gdyż na terenach sąsiadujących znajduje się podobna zabudowa, a skoro tak to oznacza to, iż kilkukrotnie wydana została decyzja, której wydania obecnie organ odmawia.
Przywołaną decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium przytoczyło ustalenia organu I instancji, w pełni je podzielając, także w zakresie naruszenia przepisów odrębnych. Dodało, iż kwestie związane z ochroną przyrody we wszystkich jej formach oraz aspektach podlegają, na tle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, procedurze uzgodnieniowej określonej w art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 w związku z ust. 5b, 5c i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.. Decyzja w sprawie warunków zabudowy winna uwzględniać ograniczenia jakie mogą wynikać z samego usytuowania nieruchomości na danym obszarze. Jak wynika bowiem z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013r. poz.1232 ze zm.), przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody m.in. parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego.
Kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość nie podlegają jednak badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem uzgadniającym. Jedynie taki organ uprawniony jest do zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnej ochrony przyrodniczej terenu, a stanowisko tego organu przybiera formę postanowienia wydanego na podstawie art. 106 K.p.a. Postanowienie takie ma charakter wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne, zatem organ ten nie może we własnym zakresie oceniać zasadności takiego stanowiska. Brak zgody organu współdziałającego na pozytywne dla strony załatwienie sprawy musi oznaczać konieczność wydania decyzji negatywnej, chyba że w toku współdziałania między tymi organami uda się wypracować taki wariant, który uzyska akceptację organu współdziałającego.
Kolegium stwierdziło, iż jakkolwiek organ I instancji zaniechał wypełnienia obowiązku zawiadomienia o zgromadzeniu w sprawie materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz ewentualnego zajęcia stanowiska w sprawie, co urąga zasadzie wyrażonej w art. 10 K.p.a., jednak naruszenie to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie organu uzgadniającego a postanowienia organu ochrony środowiska I i II instancji, które składają się na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, kształtujący jednocześnie ostateczne rozstrzygnięcie zostały doręczone odwołującym. Trudno zatem uznać, by naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. K. i M. K. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego oraz poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo niewypełnienia przez organ I instancji obowiązku wynikającego z art. 10 K.p.a.. Nadto wskazali na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z regulacjami ustawy o ochronie przyrody wynikającymi z utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego B. W konkluzji skargi skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona podtrzymała argumentację odwołania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.
Postanowieniem z dnia 10 maja 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na fakt, że negatywne uzgodnienie dokonane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. w postanowieniu z dnia [...], utrzymane w mocy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego i rozstrzygniecie tejże sprawy będzie mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej.
Wobec uzyskania informacji o wydaniu ostatecznego rozstrzygnięcia na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2152/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zatem osobie dysponującej prawem do terenu, nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla określonej inwestycji, o ile brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny lub interes osób trzecich.
Wobec okoliczności, iż dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestorzy zobligowani byli uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia określonych warunków. Co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) Ponadto teren powinien posiadać dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), a teren nie może wymagać uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo winien zostać objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Wymaga podkreślenia, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy winna być zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).
Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna w zakresie spełniania przez inwestycję powyższych przesłanek wykazała zgodność z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. oraz sprzeczność w przepisami odrębnymi w związku z negatywnym uzgodnieniem warunków zabudowy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.
Przypomnieć należy, że stosownie do art. art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7, a co za tym idzie nie będących obszarami położonymi w granicach parku narodowego, obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnienia następują w trybie art. 106 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, aczkolwiek jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi (vide wyroki NSA: z dnia 20 czerwca 2007r. w sprawie II OSK 922/06, z dnia 21 września 2012r. w sprawie II OSK 882/11; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2010r. w sprawie II SA/Rz 625/10, w Szczecinie z dnia 3 października 2012r. w sprawie II SA/Sz 687/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, często przesądzającym wynik sprawy. Zatem istotne jest, by ocena organu współdziałającego podjęta została w zgodzie z przepisami prawa oraz odzwierciedlała rzeczywisty stan rzeczy na analizowanym obszarze.
Ze względu na położenie terenu inwestycji w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego B do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy w rozpatrywanej sprawie wymagane było uzgodnienie z organami ochrony środowiska. Należy mieć na względzie, że zagadnienia ochrony przyrodniczej podlegają badaniu przez organ współdziałający, który jest wyłącznie uprawniony do oceny wpływu projektowanej inwestycji na obszary podlegające ochronie w myśl przepisów ustawy o ochronie przyrody. Organ współdziałający zobligowany był zatem dokonać oceny, czy planowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy.
W okolicznościach niniejszej sprawy, organ I instancji wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy z uwagi na negatywne uzgodnienie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Organy te odmawiając uzgodnienia warunków zabudowy powołały się na okoliczność, iż inwestycja narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w Ł. [...] nr [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego B, tj. zakaz zmiany użytkowania ziemi.
Co istotne, wskazane wyżej postanowienia uzgadniające zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2015r. w sprawie II OSK 1467/13. W tymże wyroku Sąd kasacyjny wyjaśnił, że zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi ustanowiony w wyżej wskazanej uchwale nie należy utożsamiać z zakazem zabudowy i należy go pojmować w kontekście celu uchwały. Organy ochrony środowiska, odmawiając uzgodnienia, nie uwzględniły również, iż w otoczeniu działki inwestorów istnieją podobnego rodzaju budynki, a zatem na analizowanym obszarze dopuszczono zabudowę budynkami jednorodzinnymi.
Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał na względzie, że po dacie wydania zaskarżonej decyzji negatywne uzgodnienia dokonane przez organy ochrony środowiska, nie funkcjonują już w obrocie prawnym. Zauważyć należy, że w dacie wydawania rozstrzygnięć przez organy obu instancji postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] oraz postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] pozostawały w obrocie prawnym, a zatem wówczas nie można było zarzucić organom naruszenia prawa z uwagi na wiążący charakter postanowień uzgadniających. Jednakże trzeba mieć na względzie, że Sąd bierze pod uwagę nie tylko stan faktyczny i prawny z daty orzekania przez organ II instancji (art. 133 § 1 P.p.s.a.), ale również, w określonych okolicznościach, jego zmianę na skutek zdarzeń, które zaszły przed datą wyrokowania. Obowiązkiem Sądu jest bowiem uwzględnienie zdarzeń, które zaszły w toku postępowania sądowoadministracyjnego, jeżeli dotyczą rozstrzygnięć organów administracyjnych i sądów administracyjnych (art. 170 i 171 P.p.s.a.) wydanych w kontrolowanej sprawie.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji, lecz na skutek późniejszego wstąpienia zdarzeń określonych w art. 145 § 1 pkt 7 i pkt 8 K.p.a. oraz art. 145a K.p.a. W razie stwierdzenia przez sąd, że kontrolowany akt narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. z uwagi na potrzebę ochrony obiektywnego porządku prawnego (vide wyroki NSA: z dnia [...] w sprawie II OSK 807/11 oraz z dnia 26 stycznia 2012r. w sprawie II FSK 1617/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2013r. w sprawie I SA/Kr 1066/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jako że w niniejszej sprawie w dacie orzekania przez Sąd postanowienia uzgadniające, wydane w trybie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., zostały prawomocnie uchylone, zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją organu o odmowie ustalenia warunków zabudowy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy podejmie stosowną decyzję, uwzględniającą aktualne stanowisko organów uzgadniających, podjęte po wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowień z dnia [...] oraz z dnia [...].
ms