Uzasadnienie
W dniu 24 października 2019r. Rada Powiatu Łódzkiego Wschodniego - na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019r., poz. 511), zwanej u.s.p., oraz art. 30 ust. 4 i art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2018r., poz. 1482; z 2019r., poz. 730), zwanej Ustawą o bezpieczeństwie wodnym, oraz obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 1 sierpnia 2019r. w sprawie maksymalnej opłaty za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na rok 2020 (M.P. z 2019r., poz. 732) podjęła uchwałę nr Xlll/137/2019 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na terenie powiatu łódzkiego wschodniego w 2020 roku.
Skargę na tę uchwałę wniósł, w trybie art. 81 ust. 1 u.s.p. Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy o bezpi4eceństwie wodnym i w związku z tym wnioskując o stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu tej skargi Wojewoda podniósł, że Rada Powiatu w odpowiedzi na prośbę organu wyjaśniła, że w okresie funkcjonowania ustawy o bezpieczeństwie wodnym nie wystąpił przypadek usunięcia statku lub innego obiektu pływającego z obszaru wodnego, a wynika to z faktu, iż na terenie powiatu nie ma obszarów wodnych, na których istnieje możliwość techniczna wprowadzenia obiektów pływających, za wyjątkiem rowerów wodnych, które stanowią wyposażenie ośrodka rekreacyjnego "Młynek" w Tuszynie. Ponadto Rada Powiatu podkreśliła, że nie dysponuje dostatecznymi danymi, aby rzetelnie i obiektywie ustalić wysokość stawek opłat.
W Wojewody, podjęcie tej uchwały powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją w zakresie rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Radę Powiatu w związku z koniecznością usunięcia oraz przechowywania statków lub innych obiektów pływających i tym samym ustalenie tej opłaty nie może odbywać się arbitralnie. Wydawane corocznie przez Ministra Finansów obwieszczenie nie wskazuje opłat sztywnych, lecz maksymalne opłaty za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na dany rok, a Rada Powiatu ustaliła wysokość opłat bez precyzyjnego wskazania przyczyn określenie właśnie takiej jej wysokości.
W odpowiedzi na tę skargę Rada Powiatu Łódzkiego Wschodniego, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że nie jest negowane, iż wykonanie kalkulacji jest celowe dla potrzeb właściwego ustalenia wysokości opłaty, ale aby ją wykonać należy mieć dane bazowe. Tymczasem organ nie ma danych, w oparciu, o które można dokonać kalkulacji, gdyż nie doszło do sytuacji, w której na terenie powiatu łódzkiego wschodniego ktokolwiek usuwał statki lub inne obiekty pływające z obszarów wodnych, co pozwoliłoby na ustalenie, jakie koszty z tym się wiązały. Wskazała również, że na terenie całego powiatu istnieje wyłącznie potencjalna możliwość wystąpienia sytuacji, w której trzeba będzie usunąć rower wodny, wykorzystywany przez ośrodek rekreacyjny "Młynek" w Tuszynie. Za niemiarodajne dla potrzeb wykonania kalkulacji Rada uznała koszty poniesione w związku z wprowadzeniem rowerów wodnych na obszar wodny, przy którym znajduje się ośrodek "Młynek", gdyż obiekty pływające zostały tam dowiezione przez producenta, od którego przed laty zakupiono rowery wodne.
Rada Powiatu założyła wobec tego, iż "jakieś" pojęcie na temat rzeczywistych kosztów usuwania statków wodnych, wynikające z "jakiejś" kalkulacji, wykonanej przez autora projektu ustawy, miał ustawodawca i do tych stawek odwołano się przy podejmowaniu uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania;
- 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy;
- 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;
- 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 147 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Rada Powiatu dopuściła się bowiem istotnego naruszenia prawa materialnego poprzez ustalenie wysokości opłaty bez dokonania kalkulacji kosztów usunięcia statku ze zbiornika wodnego, a w konsekwencji i wadliwego zastosowania prawa materialnego poprzez arbitralne ustalenie wysokości tej opłaty.
Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę – Sąd zauważa, że na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. judykatura przyjmuje pogląd, że "wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 roku, sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.
Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096). Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa" (tak. Np. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2020r., II SA/Łd 213/12).
W tej sprawie - zdaniem Sądu - doszło do tak pojmowanego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 31 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie wodnym "statek lub inny obiekt pływający może być usunięty z obszaru wodnego, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia go w inny sposób, w przypadku gdy prowadziła go osoba znajdująca się w stanie po użyciu alkoholu lub podobnie działającego środka"; "usuwanie statków lub innych obiektów pływających oraz prowadzenie strzeżonego portu lub przystani należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonanie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579 i 2018)", a "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 30 ust. 3, oraz koszty usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie tych statków lub innych obiektów pływających".
Maksymalna wysokość opat określa przy tym art. 31 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie wodnym, przyjmując, że wynosi ona "w przypadku: 1) usunięcia roweru wodnego lub skutera wodnego - 59 zł oraz za każdą dobę jego przechowywania - 21 zł;
- 2) usunięcia poduszkowca - 111 zł oraz za każdą dobę jego przechowywania - 37 zł;
- 3) usunięcia statku o długości kadłuba do 10 m - 135 zł oraz za każdą dobę jego przechowywania - 59 zł;
- 4) usunięcia statku o długości kadłuba do 20 m - 166 zł; oraz za każdą dobę jego przechowywania - 111 zł;
- 5) usunięcia statku o długości kadłuba powyżej 20 m - 220 zł; oraz za każdą dobę jego przechowywania - 166 zł". Z tym, że na mocy ust. 3 art. 31 ustawy o bezpieczeństwie wodnym "maksymalne opłaty określone w ust. 2, obowiązujące w danym roku kalendarzowym, podlegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego". W okresie objętym regulacją zaskarżonej uchwały maksymalne wynosiły one zgodnie z obwieszczeniem w sprawie wysokości tych opłat w przypadku: "1) usunięcia roweru wodnego lub skutera wodnego - 59 zł oraz za każdą dobę jego przechowywania - 21 zł;
- 2) usunięcia poduszkowca - 111 zł oraz za każdą dobę jego przechowywania - 37 zł;
- 3) usunięcia statku o długości kadłuba do 10 m - 135 zł oraz za każdą dobę jego przechowywania - 59 zł;
- 4) usunięcia statku o długości kadłuba do 20 m - 166 zł oraz za każdą dobę jego przechowywania - 111 zł;
- 5) usunięcia statku o długości kadłuba powyżej 20 m - 220 zł oraz za każdą dobę jego przechowywania - 166 zł".
Zważywszy na regulację prawną kompetencji rad powiatów do corocznego ustalania corocznie wysokości opłat za usunięcie statku lub innego urządzenia ze zbiornika wody nie budzi wątpliwości Sądu w składzie orzekającym w tej sprawie, że opłaty te nie mogą być ustalane arbitralnie, tj. w oderwaniu od obowiązujących w danym roku kosztów usunięcia statku lub innego urządzenia ze zbiornika wodnego. Nie bez powodu przecież ustawodawca nakazuje radzie powiatu przy ustalaniu wysokości tych opłat w danym roku brać pod uwagę biorąc nie tylko konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 30 ust. 3, ale i koszty usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających na obszarze danego powiatu oraz określa maksymalna wysokość tych opłat, której to wysokości rady nie mogą przekroczyć ustalając wysokość tych opłat w danym roku. Prowadzi to do wniosku, że rada powiatu – ustalając wysokość opłat za usunięcie statku lub innego urządzenia ze zbiornika wody – obowiązana jest uwzględnić rzeczywiste koszty ich usunięcia, nie przekraczając przy tym normatywnej maksymalnej wysokości opłaty, którą będzie obciążany potencjalny użytkownik urządzenia wodnego w razie zaistnienia zdarzenia skutkującego koniecznością usunięcia tego urządzenia ze zbiornika wodnego.
Opłaty muszą być zatem adekwatne do wydatków ponoszonych w związku z usunięciem urządzenia wodnego ze zbiornika wody. Nie ma przy tym kompletnie żadnego znaczenia podnoszony przez Radę Powiatu fakt, iż na terenie powiatu objętego kontrolowana uchwałą nie miały miejsca w poprzednim roku zdarzenia rodzące konieczność usunięcia urządzenia wodnego ze zbiornika wody i obciążenia użytkownika urządzenia kosztami jego usunięcia. Sama bowiem potencjalna możliwość zaistnienia takiego zdarzenia na zbiorniku wodnym rodzi obowiązek rady powiatu ustalenia wysokości spornej opłaty i to z uwzględnieniem upoważnienia ustawowego, w tym kryteriów ustalania wysokości tej opłaty. Zgodzić zatem wypada z prezentowanym dość jednolicie w judykaturze poglądem, że "ustalenie stawek opłat powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją. Powinna ona pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy kalkulacja ta jest odzwierciedleniem rzetelnej analizy, uwzględniającej wytyczne ustawodawcy i nie jest arbitralnym uznaniem ze strony organu, z pominięciem ustawowych kryteriów.
Rada powiatu, ustalając wysokość tych stawek, winna mieć na uwadze rzeczywiste koszty, jakie poniesie powiat w konkretnym przypadku, w szczególności – ceny za usługi tego rodzaju, świadczone na terenie powiatu przez inne podmioty, w szczególności podmioty zajmujące się profesjonalnie ich świadczeniem. (...) Powiat może realizować powyższe zadanie nie tylko poprzez podmiot zewnętrzny, wyłoniony w drodze ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych. W przypadku, gdy przetarg taki nie dojdzie do skutku, powiat może realizować zadanie, o którym mowa w art. 30 ustawy, przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku przeprowadzenia kalkulacji powyższych kosztów w oparciu o kryteria ustawowe. Dopiero w oparciu o taką kalkulację możliwe będzie podjęcie uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie statku i innych obiektów pływających po obszarze wodnym.
Opłaty te winny w szczególności odpowiadać realnym kosztom. Taką analizę winno zawierać uzasadnienie podejmowanej w tym przedmiocie uchwały, co umożliwi jej kontrolę co do zgodności z przesłankami określonymi w art. 35 ust. 1 ustawy" (tak np. prawomocne wyroki WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2020r., II SA/Łd 213/20, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 listopada 2019r., II SA/Łd 513/19, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2020r., II SA/Ol 63/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2020r., II SA/Po 362/20, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 lipca 2020r., II SA/Ol 84/20, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 marca 2020r., II SA/Ol 44/20).
W ocenie Sądu, brak uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, biorąc pod uwagę argumentację odpowiedzi na skargę oderwana od samej wysokości opłat, w tym przesłanek, w oparciu o które ustalono w uchwale opłaty, tym bardziej nie pozwala uznać tę uchwalę za odpowiadającą prawu. Nie sposób bowiem w oparciu li tylko o zapisy skarżonej uchwały odkodować intencje, jakie przyświecały radzie przy podejmowaniu uchwały, w tym skąd wynika przyjęta wysokość opłat, jakie elementy składają się na wysokość tej opłaty i czy odpowiadają one rzeczywistym kosztom potencjalnego usunięcia urządzenia wodnego ze zbiornika wodnego. Nie sposób ustalić, czy ustalenie wysokości opłat zostało poprzedzone, a jeśli tak to jakimi, ustaleniami.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie wodnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O zwrocie kosztów postępowania orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. dc