Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm.), zwanej k.p.a., i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020r., poz. 111 ze zm.), zwanej u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] r. odmawiającą E. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem.
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, iż zaskarżona decyzja jest kolejną decyzją wydaną przez organ odwoławczy w tej sprawie, powołując zaś art. 17 ust. 1 i ust. 5 u.ś.r. wskazało, że L.M. (osoba wymagająca opieki) legitymuje się orzeczeniem wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] r. o zaliczeniu go do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie wydano do 30 czerwca 2022r. Z orzeczenia wynika, że niepełnosprawność istnieje od 6 marca 2020r., natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 maja 2020r.
Ponadto z orzeczenia wynika, że L.M. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca znajduje się zatem w kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, bowiem ciąży na niej obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby wymagającej opieki. Jednocześnie organ wskazał, że skarżąca złożyła oświadczenie pod odpowiedzialnością karną, że obecnie jest bezrobotna, niezarejestrowana w Urzędzie Pracy, a zatrudnienia nie podejmuje, ponieważ sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem. Nie pobiera żadnych świadczeń emerytalno-rentowych ani żadnych świadczeń opiekuńczych. Kolegium podkreśliło, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z G.M., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Kolegium zwróciło uwagę, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 2 października 2020r. z G.M. wynika, iż zamieszkuje ona wspólnie z mężem, jest osobą w wieku 72 lat, przez całe życie pracowała w gospodarstwie rolnym, a praca ta spowodowała, że obecnie jest osobą schorowaną.
Problemy zdrowotne powodują, że nie jest w stanie wykonywać czynności związanych z opieką i pielęgnacją osoby niepełnosprawnej, tj. przebierania i ubierania, mycia i pielęgnacji ciała chorego. W zakresie sytuacji materialnej pracownik socjalny ustalił również, że G. M. otrzymuje emeryturę rodzinną w wysokości 1.095,08 zł. Ponadto pracownik socjalny wskazał, że biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać, że obecnie zarówno stan zdrowia nie pozwala na świadczenie pomocy usługowej wobec męża, jak i sytuacja materialna G.M. nie pozwala na opłacenie osoby, która miałaby opiekować się jej mężem.
Kolegium wskazało także, że z zaświadczenia lekarskiego z dnia 1 października 2020r. wynika, iż pacjentka G.M. pozostaje pod opieką poradni. Z powodu schorzeń przewlekłych wymaga systematycznego leczenia, nie jest w stanie samodzielnie sprawować opieki nad chorym małżonkiem. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącą w dniu 7 sierpnia 2020r. wynika, że zamieszkuje razem z mężem, synem, rodzicami oraz babcią. Ojciec wymaga całkowitej opieki i pomocy drugiej osoby z powodu niezdolności do samodzielnej egzystencji. Wszelką pomoc osobie niepełnosprawnej zapewnia skarżąca, tj. asystuje przy wizytach lekarskich, podaje lekarstwa, kupuje żywność, przyrządza posiłki.
Ponadto z oświadczenia strony z dnia 30 września 2020r. złożonego pod odpowiedzialnością karną wynika, iż ostatnio pracowała 27 lat temu, obecnie jest osobą długotrwale bezrobotną. Od stycznia 2020r. ojciec wymaga stałej opieki, którą ona sprawuje. W wyniku uzupełnionego przez organ I instancji materiału dowodowego, w aktach sprawy znajduje się kopia świadectwa pracy E. S. z którego wynika, że była zatrudniona w Gminnej Spółdzielni A od dnia 1 września 1985r. do dnia 31 lipca 1992r. Z zaświadczenia PUP w K. z dnia 15 grudnia 2020r. wynika, że skarżąca posiadała okres aktywności od 4 sierpnia 1992r. do 14 września 2017r. W dniu 15 września 2017r. odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie (art. 33 ust. 4 pkt 3) lub udziału w działaniach w ramach PAI, o którym mowa w art. 62a, realizowanych przez PUP, inne podmioty na jego zlecenie lub przez OPS (art. 33 ust. 4 pkt 3a).
Z treści zaświadczenia ZUS, Oddział w G. z dnia 3 grudnia 2020r. wynika, iż w stosunku do skarżącej brak aktualnych zgłoszeń do ubezpieczeń. W aktach sprawy znajduje się również zaświadczenie z dnia 2 stycznia 2021r. wystawione przez sołtysa wsi I. K.J., iż E.S. od 1 sierpnia 1992r. pomagała rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego i pozostawała z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym. Po przejęciu gospodarstwa przez syna w 2013r. pomaga prowadzić gospodarstwo synowi. Od 2003r. opiekuje się chorą babcią, a od 2017r. również rodzicami, szczególnie ojcem, który w chwili obecnej jest osobą niepełnosprawną wymagającą stałej opieki. Z pisma z dnia 16 grudnia 2020r. będącego stanowiskiem strony w związku z otrzymanym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego wynika, jak wskazuje odwołująca, była osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP, co oznacza, że była osobą poszukującą pracy.
W tym okresie pracowała w domu i pomagała w gospodarstwie. Z upływem czasu rodzice i babcia wymagali coraz większej opieki z jej strony. Stan zdrowia ojca przez ostatnie ok. 3 lata uległ pogorszeniu. Zaczął wymagać stałej opieki przy codziennych czynnościach, tj. podawanie leków, ubieranie, kąpanie, golenie zarostu, wizyty lekarskie, pomoc w kładzeniu, podnoszenie się, podawanie posiłków i płynów itd. W 2020r. ojciec w Powiatowym Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdzie ona uzyskała informację, że może ubiegać się w GOPS o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ z orzeczenia ojca wynika, że wymaga stałej opieki i nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji. Zwróciła się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż jest jej ciężko sfinansować wszystkie potrzeby ojca i nie wyobraża sobie pozostawienia ojca bez opieki.
Kolegium podkreśliło, że organ I instancji odmówił skarżącej świadczenia ze względu na fakt, iż nie nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia bądź niepodejmowanie dalszego zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, gdyż skarżąca jest osobą długotrwale bezrobotną, ostatnią pracę zarobkową wykonywała 27 lat temu i przed chorobą ojca, ani w jej trakcie nie podejmowała zatrudnienia.
W ocenie Kolegium, zakres opieki sprawowanej nad ojcem nie wymaga konieczności rezygnacji z aktywności zawodowej lub jej niepodejmowania przez skarżącą. Nie można bowiem uznać, iż czynności opiekuńcze nad niepełnosprawnym ojcem zajmowały taką ilość czasu w ciągu dnia, aby skarżąca przy należytej organizacji tej opieki nie mogła podjąć pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Kolegium podniosło, że zakres opieki skarżącej nad ojcem sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego (przygotowywania posiłków, robienia zakupów, wizyty lekarskie), takie czynności wykonują również osoby pracujące. Z oświadczenia skarżącej z dnia 4 lutego 2021r. i zaświadczenia sołtysa wsi I. z dnia 2 stycznia 2021r. wynika nadto, iż skarżąca pomaga synowi prowadzić posiadane przez niego gospodarstwo rolne.
Skargę na tę decyzję złożyła E.S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez:
- a) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.:
- - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczonej przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji tego przepisu, podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;
- - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem, podczas gdy taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje.
- 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad ojcem, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniosła, że warunku stałej i ciągłej opieki, jako wykonywanie nie należy jednak rozumieć jako wykonywanej "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma być stałą, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest jej niepełnosprawnością, a więc koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka. Powołując się na orzecznictwo pełnomocnik zwróciła uwagę, że warunek całodobowej opieki jest związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a więc z takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy z 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).
W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i ewentualnie oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wniosło również o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zdaniem Kolegium skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, o których stanowi art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ w petitum skargi sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, jako skarżony organ został wskazany Wójt Gminy N., a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., które zgodnie z art. 32 p.p.s.a. jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania;
- 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy;
- 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;
- 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Istota sporu w tej sprawie - wyrażona sformułowanymi zarzutami skargi błędnej wykładni prawa materialnego, jaki i wadliwego zastosowania prawa procesowego na relewantną prawnie okoliczność zakresu sprawowanej opieki nad osoba niepełnosprawną - sprowadza się do braku normatywnej kompetencji organu pomocowego do weryfikowania zakresu sprawowanej opieki przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym z zaleceniem stałej pomocy w czynnościach dnia codziennego, a wynikającego z tegoż orzeczenia.
Rozpoznając tak zarysowaną istotę sporu – Sąd nie podziela prezentowanego przez organy obu instancji poglądu, wedle którego organy pomocowe posiadają kompetencję do weryfikowania zakresu i czasookresu czynności opiekuńczych w toku postępowania dowodowego i wyjaśniającego, pomimo wyraźnego i jednoznacznego zapisu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wskazującego na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną ze stwierdzoną znaczną niepełnosprawnością. Tym samym organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a w konsekwencji dokonały odmiennej niż w tym orzeczeniu oceny zakresu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, czym naruszyły przepisy art. 7 art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Sąd zauważa bowiem, że "celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem.
Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 tej ustawy, zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA dnia 7 maja 2019r. sygn. akt I OSK 3946/18 i 12 lutego 2020r. sygn. akt I OSK 516/19 – orzeczenia dostępne jw.). (...) owa "odpowiedniość" ("adekwatność") do potrzeb osoby niepełnosprawnej odnoszona jest do wskazań wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności. (...) z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku osoby wymagającej opieki, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, "nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego".
Legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby, która występuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu takiego rodzaju wsparcia ze stron innych osób. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stawić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. (...) niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. (...) taki kontekst prawny, jaki wyłania się z przywołanych regulacji prawnych, powinny mieć na względzie organy przy ocenie zakresu oraz "adekwatności" opieki sprawowanej nad osobą zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności. (...) zaliczenie osoby do znacznego stopnia niepełnosprawności oznacza, że wymaga ona, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji" (tak uzasadnienie wyroku NSA z dnia 29 maja 2020r., I OSK 1854/19, CBOSA, zob. też wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020r., I OSK 516/19, Lex nr 3047011, wyrok NSA z dnia 13 października 2016r., I OSK 448/15, Lex nr 2168110). A zatem "organy orzekające w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mają żadnych uprawnień zarówno do kwestionowania orzeczeń o niepełnosprawności (wydanych przez uprawnione organy lub sądy), jak i tym bardziej do podejmowania jakichkolwiek ustaleń mających na celu uzupełnienie wydanych orzeczeń (...)" (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 lutego 2018r., II SA/Rz 1398/17, LEX nr 2466635).
Ustawodawca bowiem "(...) wykluczył możliwość wywodzenia braku związku przyczynowo - skutkowego z faktu, że osoba o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności (lub orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji), nie wymaga opieki ze względu na stopień swojej samodzielności. W przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w rozumieniu § 29 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15.7.2013r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. 2018, poz. 2027, t.j.), które określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też badania całkowitej niezdolności do pracy i całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji orzeczonej na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z FUS.
W takich przypadkach organ powinien przyjmować te orzeczenia jako prejudykaty i ustalać stan faktyczny zgodnie z ich treścią" (tak wyrok NSA z dnia 18 maja 2020r., I OSK 691/19, CBOSA, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021r., I OSK 2391/20, Lex nr 3144625). "Organ nie był uprawniony do dokonywania samodzielnych, odmiennych ustaleń w zakresie konieczności sprawowania nad nią stałej lub długotrwałej opieki. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest wystarczające do przyjęcia, że stała lub długotrwała opieka jest konieczna, tylko zmiana tego orzeczenia we właściwym trybie przez odpowiednie organy pozwala na odmienną ocenę" (wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2020r., II SA/Lu 175/20, LEX nr 3091288.). Ani organ, ani sąd administracyjny nie mają wiadomości specjalistycznych, a orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydane przez wskazany prawem organ, ma walor opinii biegłego.
Z tych względów Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela niespójnego poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2021r., I OSK 2859/20. W uzasadnieniu tego wyroku na stronie 10 akapit drugi NSA najpierw zakwestionował wyrażony w wyroku WSA w Łodzi z dnia 7 października 2020r., II SA/Łd 310/20, pogląd, że orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym z zaleceniem sprawowania stałej opieki w wykonywaniu przez osobę niepełnosprawną czynności dnia codziennego ma walor opinii wyważonej w sprawie wymagającej wiedzy specjalistycznej, wiążącej organy i sądy administracyjne co do zakresu sprawowanej opieki, co wyłącza weryfikację zakresu czynności opiekuńczych. NSA stwierdził wszak, że "dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest (...) ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zawodowej".
Jednakże w dalszej części tego uzasadnienia na stronie 10 in fine i 11, NSA w istocie podzielił pogląd Sądu I instancji, skoro stwierdził wprost, że "skoro w toku postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie podlegają ocenie, wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności wskazania dotyczące osoby niepełnosprawnej (w kontekście zakresu sprawowania rzeczywistej opieki nad taką osobą), to tym samym nie ma podstaw ku temu, aby dla ustalenia charakteru i wymiaru sprawowanej opieki organ miał obowiązek przeprowadzania przeciwdowodu przeciw treści tego orzeczenia. (...) Tymczasem legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczyć możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taka osobą". Końcowo NSA – dokonując oceny zakresu i rodzaju faktycznie sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną osobą – uznał, iż sprowadzają się one do czynności dnia codziennego, wykonywanego w każdym gospodarstwie domowym i nie uniemożliwiają podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy".
Z kolei "(...) "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami danego orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień" (...) – powołany już wyrok NSA z dnia 29 maja 2020r., I OSK 1854/19; "warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka" (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2019r., I OSK 3946/18, Lex nr 2676836, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020r., III SA/Gd 482/20, LEX nr 3033737).
Nie można sztywno określić czynności dokonywanych w ramach opieki nad osobą niepełnosprawną. Potrzeba ich wykonania może się zmieniać, a nawet może być trudne do przewidzenia jakie czynności będą niezbędne danego dnia do wykonania, ponieważ stan zdrowia i kondycja osoby chorej może się zmieniać. Podkreślić bowiem trzeba, że "istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą" (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019r., II SA/Rz 535/19, LEX nr 2698568.). Judykatura podnosi, że "rezygnacja (lub powstrzymanie się) z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej (permanentnej) opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13, dostępny jw.).
Wymóg rezygnacji z rzeczywistej bądź potencjalnej możliwości zarobkowania w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został zarazem powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym – jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Wobec tego dla oceny związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zarobkowania (czy odpowiednio powstrzymywaniem się do zarobkowania) a sprawowaniem osobiście i w sposób ciągły (na stałe lub długotrwale) opieki lub pomocy osobie niepełnosprawnej nie należy odwoływać się do prognoz i założeń co do rzeczywistych możliwości zarobkowania. Te bowiem zwykle są zmienne w czasie i uzależnione chociażby od takich czynników, jak wiek danej osoby i jej "atrakcyjność" na rynku pracy, czy koniunktura gospodarcza. Istotne jest, że w określonym momencie wnioskodawca postanawia zrezygnować z zarobkowania (jeżeli pracę zarobkową wykonuje) lub się od niego powstrzymać (jeżeli w danym momencie pracy nie świadczy, ale jest zdolny i gotowy do jej podjęcia), a czyni to w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w stosunku do której zachodzi konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W tym też znaczeniu związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką powinien być bezpośredni, bowiem niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Dlatego też w sytuacji, gdy opieka nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji z zarobkowania (lub niepodejmowania zatrudnienia) a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. (...) właśnie tak, niejako na zasadzie "odwróconej optyki", należy rozumieć sformułowany w orzecznictwie pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 powołanej ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowe (...). sprawowanie opieki w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wykonywania pracy" (tak uzasadnienie powołanego już wyroku NSA z dnia 29 maja 2020r., I OSK 1854/19).
Zważywszy na powyższą regulację prawną, nie budzi wątpliwości dokonanie przez organy obu instancji błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a w konsekwencji wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na okoliczność zakresu czynności opiekuńczych. Sąd stwierdza również w oparciu o przedłożone akta administracyjne, zwłaszcza złożone do nich orzeczenie z dnia 29 czerwca 2020r. o stopniu niepełnosprawności ojca skarżącej, że ojciec skarżącej został zaliczony do osób niepełnosprawnych ze wskazaniem, że wymaga konieczności stałej opieki osoby drugiej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji od dnia 29 maja 2020r. do dnia 30 czerwca 2022r., a stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 6 marca 2020r. Oczywistym w świetle treści tego orzeczenia jest to, że ojciec skarżącej nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej pomocy w wykonywaniu czynności dnia codziennego.
W myśl bowiem art. 3 pkt 21 u.ś.r., zawierającego legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, pod tym pojęciem rozumie się między innymi niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Przepis art. 4 ust. 1 ustawa z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 1172), wskazuje zaś, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Z kolei przepis § 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2013r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. z 2018r. poz. 2027) pojęcie konieczność sprawowania opieki definiuje jako całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem. W ust. 2 § 29 tego rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2018r., IV SA/Wr 479/18, LEX 2610858, i z dnia 30 lipca 2020r., III SA/Kr 68/20, LEX nr 3044587). Tymczasem w tej sprawie organy w nieuprawniony sposób podważyły treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ojca poprzez zakwestionowanie zakresu sprawowanej nad nim czynności opiekuńczych w wskazane przez skarżącą czynności opiekuńczych.
Podnieść jednak trzeba, że zakres czynności, które mogą być podejmowane przez osobę sprawującą opiekę nad osobą niepełnosprawną, obejmuje szeroki i różnorodny zakres czynności opiekuńczych indywidualnie dostosowanych do schorzenia, a więc potrzeb indywidualnych osoby niepełnosprawnej. Zakres tych czynności – w związku ze zmieniającym się stanem zdrowia stałym czy okresowym – ma zatem charakter dynamiczny i elastyczny. W tych okolicznościach Sąd uznał, iż zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym ojcem stosownie do wskazań orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uprawniał skarżąca do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie jednakże tegoż świadczenia wymagało jeszcze – co w tej sprawie zostało zaniechane przez organy - zbadania kolejnej kluczowej dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej relewantnej prawnie przesłanki, a mianowicie niepodejmowania przez nią zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
Zaniechanie badania i oceny tej przesłanki niewątpliwie dowodzi – nie podnoszonej w skardze – a również istotnej wadliwości procesowej podjętych w tej sprawie decyzji przez organy obu instancji. Dowodzi bowiem, iż organy nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania wyjaśniającego i dowodowego.
Niezależnie od tego Sąd stwierdza, że organy nie kwestionowały okoliczności, że matka skarżącej, a żona osoby wymagającej opieki - jako osoba w pierwszej kolejności powołana do sprawowania opieki – nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem z uwagi na jej podeszły wiek (72 lata) i przewlekłe schorzenia, z czym wiąże się zły stan zdrowia wykluczający obiektywną możliwość sprawowania tej opieki. Nie jest ona również – jak stwierdziły organy – w stanie ponieść kosztów tej opieki przez inną osobę z uwagi na niskie dochody. Niesporne jest również to, iż skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem i jest ona w kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o przedmiotowe świadczenie (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), ponieważ ciąży na niej obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby wymagającej opieki.
Ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane są zatem uwzględnić treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ojca skarżącej, a następnie dokonać oceny przesłanki niepodejmowania przez skarżącą pracy zarobkowej lub rezygnacji z pracy zarobkowej oraz związku przyczynowego tej okoliczności z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w dc