Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 12 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 263/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta B. od decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] r., Nr [...], w której orzekł:

1. 1. o zwrocie na rzecz H.K. w 1/2 części i S. K. w 1/2 części nieruchomości położonej w obrębie [...] m. B. oznaczonej numerami działek 369/2 o pow. 0,3135 ha, 408/3 o pow. 0,0341 ha (w granicach działek nr 145/11, 145/17, 145/8, nabytych aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1984 r.), stanowiących własność Gminy Miasta B., których prawo własności ujawniono w KW nr [...], KW nr [...] Sądu Rejonowego w B., Wydziału Ksiąg Wieczystych,
2. 2. o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu na rzecz byłych właścicieli działki nabytej aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. jako działka nr 147/7 i działek oznaczonych wg obecnie obowiązującej ewidencji gruntów jako działki nr nr 102, 105/1, 105/2, 103/2, obręb [...] m. B. (w granicach dawnych działek nr 145/11, 145/17, 145/8) oraz dla nieruchomości nabytej aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. jako działka nr 170/13, a także dla działek obecnie oznaczonych w operacie ewidencji gruntów jako działki nr nr 104/1 i 104/3 położone w obrębie [...] m. B. (w dawnych granicach działek nr 145/14, 145/4, 145/23),
3. 3. zobowiązać współwłaścicieli Państwo: H. K. i S. K. do zwrócenia na rzecz Gminy Miasto B. wypłaconego odszkodowania, które zgodnie z opinią szacunkową rzeczoznawcy majątkowego z dnia 16 lutego 2015 r., sporządzoną przez K.R., po uwzględnieniu przepisu art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami za wymienioną w punkcie l nieruchomość wynosi 44 137,16 zł (czterdzieści cztery tysiące sto trzydzieści siedem 16/100) i nie przekracza 50% wartości opinii szacunkowej rzeczoznawcy majątkowego,
4. 4. nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Przeniesienie prawa własności nieruchomości opisanej w punkcie 1 decyzji nastąpi z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Współwłaściciele nieruchomości są zobowiązani udostępnić nieruchomość w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem wszelkich awarii ciągów, przewodów i urządzeń, jeśli takowe znajdują się na nieruchomości zwracanej,
5. 5. podział działki nr 369/1 o pow. 0,7063 ha na działki nr 369/1 o pow. 0,3806 ha, 369/2 o pow. 0,3135 ha, 369/3 o pow. 0,0122 ha oraz działki nr 408/1 o pow. 1,4332 ha na działki nr 408/3 o pow. 0,0341 ha, 408/4 o pow. 1,3991 ha zatwierdzi decyzja, gdy stanie się ostateczna, zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 1 b ustawy o gospodarce nieruchomościami,
6. 6. decyzja stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisu prawa własności w księdze wieczystej,
7. - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 1, 3, 4, 5 i 6 i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu na rzecz H. K. w 1/2 części i S. K. w 1/2 części nieruchomości położonej w obrębie [...] m. B. oznaczonej numerami działek 369/2 o pow. 0,3135 ha, 408/3 o pow. 0,0341 ha (w granicach działek nr 145/11, 145/17, 145/8, nabytych aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1984 r.), stanowiących własność Gminy Miasta B., których prawo własności ujawniono w KW nr [...], KW nr [...] Sądu Rejonowego w B., Wydziału Ksiąg Wieczystych. W pozostałej zaś części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. II SA/Łd 376/17, WSA w Łodzi oddalił skargę S. K. na powyższą decyzję Wojewody [...]. Natomiast NSA wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 2633/17, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S. K., uchylił powyższy wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 lipca 2017 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. w zakresie, w jakim uchylono decyzję organu I instancji i odmówiono zwrotu nieruchomości.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z powyższym wyrokiem NSA decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...], Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] r., Nr [...], w części dotyczącej punktu 1, 3, 4, 5 i 6 i w tym zakresie orzekł o: odmowie zwrotu na rzecz H. K. w 1/2 części i S.K. w 1/2 części nieruchomości położonej w obrębie [..] m. B. oznaczonej numerami działek 369/2 o pow. 0,3135 ha, 408/3 o pow. 0,0341 ha (w granicach działek nr 145/11, 145/17, 145/8, nabytych aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1984 r.), stanowiących własność Gminy Miasta B., których prawo własności ujawniono w KW nr [...], KW nr [...] Sądu Rejonowego w B., Wydziału Ksiąg Wieczystych.

Jednocześnie wskazał, że w pozostałym zakresie decyzja stała się ostateczna wskutek decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...], w związku z orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 376/17, i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 2633/17.

Wojewoda wyjaśnił, że decyzja organu I instancji w zakresie punktu drugiego orzekającego o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu na rzecz byłych właścicieli działki nabytej aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. jako działka nr 147/7 i działek oznaczonych wg obecnie obowiązującej ewidencji gruntów jako działki nr 102, 105/1, 105/2, 103/2, obręb [...] m. B. (w granicach dawnych działek nr 145/11, 145/17, 145/8) oraz dla nieruchomości nabytej aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. jako działka nr 170/13, a także dla działek obecnie oznaczonych w operacie ewidencji gruntów jako działki nr 104/1 i 104/3 położonych w obrębie [...] m. B. (w dawnych granicach działek nr 145/14, 145/4, 145/23) stała się ostateczna. Rozpatrzeniu podlegała zatem kwestia zwrotu części nieruchomości położonej w obrębie [...] m. B. oznaczonej numerami działek 369/2 o pow. 0,3135 ha, 408/3 o pow. 0,0341 ha (w granicach działek nr 145/11, 145/17, 145/8, nabytych aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1984 r.), stanowiących własność Gminy Miasta B., których prawo własności ujawniono w KW nr [...], KW nr [...] Sądu Rejonowego w B., Wydziału Ksiąg Wieczystych.

Rozstrzygając ponownie zagadnienie zwrotu ww. nieruchomości Wojewoda przytoczył ustalony dotychczas stan faktyczny i prawny sprawy, wywodząc, za organem I instancji, że S.K. i H. K., legitymując się prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego sygn. Akt [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. o nabyciu praw do spadku po J. K., wystąpili w dniu 3 marca 2012 r. z wnioskiem o zwrot nieruchomości wykupionej na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży Rep. [...] i [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. od J. i H. K. Następnie wskazali, że wnioskiem o zwrot obejmują działki wykupione aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. i jednocześnie zwrócili się o umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu działek wykupionych umową sprzedaży Rep. [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. Z ustaleń Starosty wynika, że na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. - umowy sprzedaży sporządzonej przed notariuszem A. J., Skarb Państwa nabył nieruchomość rolną położoną w B., ozn. numerami działek: 145/8, 145/11, 145/17, 170/13, 39/3 od J. i H. małż.

K. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64). Starosta wskazał, że dawna działka nr 145/11 to obecnie działka nr 102, dawna działka nr 145/17 odpowiada obecnie działkom nr 105/1, 105/2, dawna działka nr 145/8 odpowiadała działkom nr 103/1 i 103/2, zaś z dawnej działki nr 103/1 w części objętej wnioskiem o zwrot powstały działki nr 369 i 408/1. W stosunku do nieruchomości oznaczonych numerami działek 102, 105/1, 105/2, 103/2 obręb [...] m. B.H. K. i S. K. złożyli w dniu 9 lutego 2015 r. wniosek o wyłączenie ich z prowadzonego postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydawał rozstrzygnięcia, które wskutek odwołań były przez organ II instancji uchylane, a sprawa trafiała do ponownego rozpatrzenia. Następnie Starosta wydał decyzję z dnia [...] r., Nr [...]. Odwołanie od decyzji złożył Prezydent Miasta B. W jego uzasadnieniu zwrócił uwagę, że obecnie na zwracanej nieruchomości usytuowany jest parking o nawierzchni asfaltowobetonowej, którego docelowym przeznaczeniem jest zabezpieczenie miejsc postojowych dla mieszkańców osiedla mieszkaniowego G, a także asfaltowe drogi dojazdowe do ww. parkingu, ogrodzenie z siatki, sieć wodociągowa, kanalizacja deszczowa oraz linia elektroenergetyczna niskiego napięcia wraz z oświetleniem, a także pergola śmietnikowa obsługująca mieszkańców bloku przy ul. C 1. Uzupełnieniem zagospodarowania przedmiotowych działek są nasadzenia roślinne: uporządkowane drzewa i krzewy.

Odwołujący się zgłosił liczne zastrzeżenia dotyczące sporządzonej dla potrzeb postępowania wyceny, wskazując m. in., że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym zupełnie pominął rzeczone naniesienia wbrew art. 140 ust. 4 u.g.n.

Wojewoda podkreślił, że rozstrzygając sprawę należy mieć na uwadze zapadłe w sprawie wyroki sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2633/17, stwierdził, że cel, na jaki zajęto wnioskowane do zwrotu działki, został precyzyjnie określony w decyzji z dnia 25 stycznia 1984 r. jako "budowa kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu w ulicy F V". Taki sam cel widnieje w innych dokumentach, a co najważniejsze w umowie sprzedaży z dnia [...] czerwca 1984 r. Dlatego też NSA za błędne uznał stanowisko Sądu I instancji jakoby wywłaszczenie nieruchomości na budowę wskazanej sieci infrastruktury technicznej było powiązane z budową osiedla mieszkaniowego G w B. oraz że obiektami towarzyszącymi funkcjonującemu osiedlu mieszkaniowemu jest niewątpliwie parking i obiekty sportowe w postaci ogólnodostępnych boisk czy kortów tenisowych.

Zdaniem Wojewody, analizując kwestię zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia przytoczyć należy ustalenia organów obu instancji, potwierdzone przez WSA i niezakwestionowane przez NSA w wyrokach wydanych w niniejszej sprawie.

W szczególności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że nie ulega wątpliwości, że na przedmiotowym terenie wykonano wodociąg i linię kablową NN. Jednocześnie Sąd zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym choć cel wywłaszczenia został określony szerzej (budowa kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu w ulicy), to fakt realizacji jednego elementu infrastruktury technicznej nie wyklucza oceny, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Skoro cel wywłaszczenia w tym zakresie został określony jako budowa kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz wodociągu, to realizacja nawet jednego z tych urządzeń, a ponadto realizacji innych elementów infrastruktury technicznej (linia kablowa NN), budowa ulicy F V, wyklucza możliwość uznania, że wspomniane grunty stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Sąd stwierdził, że ustalenia te przesądzają, iż wskazane działki nie stały się zbędne w rozumieniu analizowanej regulacji i nie jest możliwy zwrot.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda podzielił przytoczone stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Jednocześnie wskazał, że rozstrzygając sprawę uwzględnił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2633/17. Z tego względu odrzucił interpretację, zgodnie z którą nieruchomość wywłaszczono pod budowę infrastruktury w powiązaniu z budową osiedla mieszkaniowego G w B. Niemniej uznał, że argumenty podniesione w uzasadnieniu uchylonej decyzji dotyczące parkingu czy obiektów sportowych służących mieszkańcom osiedla miały jedynie charakter uzupełniający w stopniu niemającym wpływu na ocenę zbędności nieruchomości. Jak wskazał Naczelny Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 1049/13, subiektywne przekonanie byłego właściciela, że teren inwestycji nie został w pełni zagospodarowany dla potrzeb jej funkcjonowania i część nieruchomości - w jego ocenie - mogłaby zostać zwrócona, nie uzasadnia zwrotu nieruchomości.

W konkluzji Wojewoda podzielił stanowisko WSA w Łodzi niezakwestionowane - w jego ocenie - przez NSA, że stan zagospodarowania nieruchomości wyklucza możliwość uznania, iż wspomniane grunty stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Wojewoda podkreślił, że realizując wytyczne NSA w wyniku analizy akt sprawy uznano jednocześnie, że argumentacja ujęta w uchylonej decyzji dotycząca boisk czy parkingu, która się w świetle orzeczenia sądu nie mogła się ostać, nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W świetle powyższego orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości - w ocenie organu II instancji - pozostaje w zgodzie z wytycznymi ujętymi w powyższym wyroku NSA. Wojewoda dodał, że odstąpił od orzekania w zakresie punktu drugiego decyzji, bowiem w wyniku orzeczeń sądowych rozstrzygnięcie w tej części stało się ostateczne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli H.K. i S.K., reprezentowani przez adwokata W. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. 1) naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dn. 22 listopada 2019 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.), dalej jako: "u.g.n.", poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomość położona w obrębie [...] m. B. oznaczona numerami działek 369/2 o pow. 0,3135 i 408/3 o pow. 0,0341 nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnej odmowy zwrotu ww. nieruchomości, w sytuacji gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na niewielkiej części większej nieruchomości, z której działki te zostały wyodrębnione jako zbędne dla realizacji celu wywłaszczenia określonego jako "budowa kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu w ulicy F V", co uzasadniać powinno zwrot nieruchomości w części, w jakiej stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia,
2. 2) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego sprowadzającą się do przyjęcia, że na spornej nieruchomości został wybudowany wodociąg, co - zdaniem organu - przesądza o realizacji celu wywłaszczenia - w sytuacji, gdy inwestycja ta została zrealizowana na niewielkiej części działki 369 i 408/1, a wniosek o zwrot dotyczy działek 369/2 i 408/3, które zostały przez organ I instancji wydzielone z większych nieruchomości i na których nie została wybudowana żadna infrastruktura mająca związek z realizacją celu wywłaszczenia i których aktualny stan zagospodarowania jest sprzeczny z celem wywłaszczenia.

W związku z powyższym skarżący wnieśli na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących zakwestionował jako wadliwą dokonaną przez Wojewodę [...] ocenę, że na spornej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia. Podkreślił przy tym, że aktualny stan zagospodarowania działek 408/1 i 369/2 nie może być uznany za realizację celu wywłaszczenia, za jaką w tym przypadku, co wyraźnie podkreślił NSA w wyroku z dnia 27 sierpnia 2019 r., należy uznać budowę kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu.

Jednocześnie pełnomocnik skarżących stwierdził, że zasadniczą w sprawie kwestią wydaje się być to, czy okoliczność realiazacji celu wywłaszczenia na części nieruchomości jest przesłanką odmowy zwrotu tej części nieruchomości, która stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. Zdaniem pełnomocnika, wniosek w tym zakresie jest oczywisty, jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany na części nieruchomości, to zwrotowi podlega pozostała część.

Biorąc pod uwagę powyższe, pełnomocnik podkreślił, że stan zagospodarowania nieruchomości wyklucza możliwość uznania, że sporne grunty stały się zbędne dla celu wywłaszczenia, jest całkowicie nieusprawidliwiony jako pozostający w sprzeczności ze stanem faktycznym niniejszej sprawy oraz oceną wyrażoną przez NSA.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem z dnia 18 stycznia 2021 r. niniejsza sprawa na podstawie art.15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2021r., o czym zawiadomiono stronę oraz uczestników postępowania, informując o możliwości złożenia pisma zawierającego stanowisko strony postępowania i ewentualne uzupełnienie argumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga podlega uwzględnieniu.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta Łodzi będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. Powołany przepis nie uzależnia rozpatrzenia sprawy w tym trybie od zgody lub sprzeciwu strony.

W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r., w której uchylił on częściowo decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] r. o zwrocie na rzecz skarżących nieruchomości położonej w B. i oznaczonej numerami działek 369/2 i 408/3 (w części dotyczącej pkt 1, 3, 4, 5 i 6) o, odmawiając jednocześnie zwrotu tej nieruchomości, wskazując przy tym, że w pozostałym zakresie decyzja stała się ostateczna wskutek decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...], w związku z orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 376/17, i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2633/17.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zatem regulacja zawarta w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wyjaśnić należy, że ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Z tych względów przyjąć należy, że "związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego oceną prawną" w rozumieniu art.153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku" (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I FSK 985/16, dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji z perspektywy realizacji powyższego obowiązku przez Wojewodę [...] należy przede wszystkim wskazać, że w wyroku z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2633/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 376/17, oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. w zakresie, w jakim uchylono decyzję organu I instancji i odmówiono zwrotu nieruchomości, po uprzednim odwołaniu się do treści art. 136, art. 137, art. 216 ust. 1 u.g.n., wskazał, że w przedmiotowej sprawie cel, na jaki zajęto wnioskowane do zwrotu działki, został określony precyzyjnie w decyzji z dnia [...] stycznia 1984 r. jako "budowa kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągu w A V". Taki sam cel widnieje w innych dokumentach, jak choćby w ofercie sprzedaży złożonej przez organ J. K. z dnia 10 maja 1984 r., a co najważniejsze, w umowie sprzedaży z dnia [...] czerwca 1984 r. Rep. [...].

Również w oświadczeniu Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji z dnia 24 czerwca 1986 r. pada stwierdzenie, że gospodarstwo rolne J. i H. K. zostało wykupione pod zadanie inwestycyjne ul. F V. Określony w powyższych dokumentach przedmiot inwestycji jest jednoznaczny. Dlatego też, zdaniem NSA, błędne jest stanowisko Sądu I instancji jakoby wywłaszczenie nieruchomości na budowę wskazanej sieci infrastruktury technicznej było powiązane z budową osiedla mieszkaniowego G w B. oraz że obiektami towarzyszącymi funkcjonującemu osiedlu mieszkaniowemu jest niewątpliwie parking i obiekty sportowe w postaci ogólnodostępnych boisk czy kortów tenisowych.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że argumentacja Sądu I instancji byłaby uzasadniona, gdyby cel przejęcia gruntu został określony jako budowa osiedla. Podkreślenia wymaga, że w art. 136 ust. 3 u.g.n. mowa jest o zbędności wywłaszczonej (wykupionej) nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży), co w realiach niniejszej sprawy powinno oznaczać cel określony w akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 1984 r. W ocenie NSA, podstawą oceny zbędności nieruchomości jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży). Nie jest dopuszczalna wykładnia, która wyprowadza zbędność nieruchomości ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po wydaniu aktu o wywłaszczeniu czy po zawarciu umowy sprzedaży. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd ten wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wyrażone powyżej stanowisko.

Wobec powyższego kontrola zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. przede wszystkim powinna się sprowadzać do oceny, czy organ ten, ponownie rozpoznając sprawę zwrotu przedmiotowej nieruchomości, uwzględnił powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i zrealizował jego wskazania wyrażone w ramach oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2633/17.

Dokonana z powyższego punktu widzenia analiza stanowiska Wojewody [...] zawartego w zaskarżonej decyzji dowodzi, że wbrew zapewnieniom tego organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie zostało uwzględnione stanowisko NSA wskazujące, iż podstawą oceny zbędności nieruchomości jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży).

Nie sposób przy tym oprzeć się wrażeniu, że Wojewoda [...] w sposób nadzwyczaj skrótowy dokonał analizy realizacji celu wywłaszczenia na działkach objętych wnioskiem skarżących o zwrot. Stwierdził przy tym, że na przedmiotowym terenie wykonano wodociąg i linię kablową NN. Taka ocena organu przesądza o braku dokonania wymaganej przepisami k.p.a., ksztaltującymi standardy postępowania wyjaśniającego, analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Podkreślić w tym względzie należy, że Wojewoda nie wskazał nawet, o jaki wodociąg chodzi i w jakim miejscu jest on w istocie usytuowany, gdy idzie o przedmiotową nieruchomość.

Tymczasem z akt sprawy wynika (m.in. z załączonych map i pisma Prezydenta Miasta B. z dnia 12 sierpnia 2014 r.), że przez działkę nr 408/1, z której wydzielono działkę 408/3, przebiega sieć wodociągowa Ø 110 (nieczynna). Wojewoda [...] nie wyjaśnił jednak, kiedy sieć ta została wybudowana, a tym samym czy wybudowano ją, aby zrealizować cel wywłaszczenia. Co więcej, jak wynika z akt sprawy, na działce nr 369/2 zrealizowano jedynie przyłącze wodociągowe Ø 40 – 40b, wybudowane w 1998 roku. Na tej nieruchomości według ustaleń Wojewody [...] istnieje także linia kablowa NN. Nie ulega jednak wątpliwości, że realizację budowy linii NN nie sposób uznać za realizację celu wywłaszczenia, na co dobitnie zwrócił uwagę NSA w wyżej wskazanym wyroku z dnia 27 sierpnia 2019 r.

Nie budzi też wątpliwości fakt, że wobec wyraźnie określonego i przesądzonego celu wywłaszczenia jedynie budowa przyłącza wodociągowego mogłaby być ewentualnie uznana za częściową realizację celu wywłaszczenia. Niemniej jednak organ w odniesieniu do działki nr 369/2 nie rozważył możliwości zwrócenia skarżącym części nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Podkreślić bowiem należy, że przyłącze zrealizowane jest na granicy nieruchomości, pozostała część nie została zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem opisanym w decyzji z dnia [...] stycznia 1984 r. czy też umowie sprzedaży z dnia [...] czerwca 1984 r.

W rozważanym kontekście podkreślić należy, że w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n., stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z kolei jak stanowi przepis art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Na obowiązki organu płynące z powyższej regulacji wielokrotnie też zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślając, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 902/19, Lex nr 3018113). Jeśli natomiast niemożliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w całości, to organ ma obowiązek zbadać, czy jest możliwy zwrot części nieruchomości (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2031/11, nr LEX 1557112). W niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela ten pogląd.

Uwzględniając powyższe, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadny jest wniosek, że ponowne rozpoznanie sprawy, na co zresztą trafnie uwagę zwrócił pełnomocnik skarżących, nastąpiło z pominięciem oceny NSA zawartej w powołanym wyroku z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2633/17, a tym samym z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.

Dodatkowo o zasadności tej tezy świadczy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, która w zasadniczym kształcie stanowi powtórzenie argumentacji i stanowiska zawartego przez Wojewodę [...] w pierwotnej decyzji z dnia [...]r., a zatem decyzji wydanej przed ww. wyrokiem NSA. Uwagę zwraca przy tym fakt, iż postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości zostało zainicjowane wnioskiem skarżących z dnia 3 marca 2012 r. i mimo zapadłego w tej sprawie ww. wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., obecnie zaskarżona decyzja utrwala jedynie stanowisko Wojewody [...] wyrażone we wcześniejszej decyzji, wszakże uchylonej przez NSA w drodze wskazanego wyroku z dnia 27 sierpnia 2019r.

Reasumując, na kanwie powyższych rozważań należało stwierdzić, że Wojewoda [...], ponownie rozpoznając sprawę naruszył art. 7, art.77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 u.g.n. i art. 153 p.p.s.a. Nie podjął bowiem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a co za tym idzie do załatwienia sprawy w sposób zgodny z prawem, nie zastosował się przy tym do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2633/17, uznając, że wykonanie linii kablowej NN na działce 369/2 stanowiło realizację celu wywłaszczenia.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ prowadzący postępowanie zastosuje się do oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym wyroku, a tym samym wcześniejszej oceny prawnej i wskazań zawartych w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2633/17, wyjaśni należycie wskazane powyżej kwestie, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art.107 § 3 k.p.a., czyniąc zadość wymogom określonym w art. 153 p.p.s.a.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił jak w punkcie drugim sentencji wyroku, czyniąc to na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).

dc