Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 276/21

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm.), zwanej k.p.a., oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020r., poz. 111 ze zm.), zwanej u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] r. odmawiającą J.G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium, powołując art. 17 ust. 1 i ust. 5 u.ś.r., wskazało, że M.W. (osoba wymagająca opieki) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] r. na stałe, a z jego treści wynika, iż niepełnosprawność istnieje od 58-go roku życia, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 10 marca 2014r. Ponadto z orzeczenia tego wynika, że ojciec skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Kolegium zwróciło również uwagę, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z G.W., która od 31 stycznia 2021r. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Niepełnosprawności w K. w dniu [...] r.

Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji uznał, że skarżąca nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na brak wpisu w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności ojca dotyczącego daty powstania niepełnosprawności. W ocenie jednak Kolegium, zastosowana przez organ I instancji wykładnia przepisów, będących podstawą prawną wydanej decyzji jest niewłaściwa. Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, Kolegium podkreśliło, że w wyroku tym stwierdzono niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zatem art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała odpowiednio po ukończeniu 18. roku życia lub po ukończeniu 25. roku życia.

Kolegium wyjaśniło również, że w dniu 16 grudnia 2020r. został przeprowadzony ze skarżącą wywiad środowiskowy, w którym został ustalony zakres sprawowanej opieki nad ojcem. Skarżąca mieszka w domu jednorodzinnym razem z ojcem, matką i swoją rodziną. Ma brata, który odwiedza rodziców przeciętnie raz w tygodniu. Nie pracuje od 10 lat, a wcześniej zajmowała się wychowywaniem swoich dzieci, teraz opiekuje się rodzicami. Opieka nad ojcem polega m.in. na: przygotowywaniu posiłków (dieta cukrzycowa), kontroli poziomu cukru i ciśnienia, podawaniu leków. Na chwilę obecną M.W. po domu i obejściu porusza się samodzielnie. Jego schorzenia, cukrzyca, trzy nowotwory niezależne od siebie, miażdżyca kończyn dolnych, nadciśnienie, obturacyjna choroba płuc, tętniak aorty brzusznej powodują, że nie może egzystować samodzielnie, musi być pod opieką opiekuna. Skarżąca nie może podjąć pracy zawodowej, nie ma innej osoby, która zapewniłaby opiekę je rodzicom.

Skarżąca opiekuje się obojgiem rodziców, a o świadczenie ubiega się z tytułu opieki nad ojcem, tylko ze względu na to, że orzeczenie ojca jest wydane na stałe. Kolegium zwróciło uwagę, że sporządzony wykaz rodzaju czynności wykonywanych podczas opieki nad ojcem ze wskazaniem częstotliwości ich wykonywania, obejmuje czynności związane z higieną w razie potrzeby, ćwiczenia fizyczne pod nadzorem, mierzenie ciśnienia oraz mierzenie poziomu cukru, podanie insuliny dwa razy dziennie, podawanie leków pod nadzorem, przygotowanie i podanie posiłków codziennie, robienie zakupów, realizację recept trzy razy w tygodniu, załatwianie spraw urzędowych w razie potrzeby, wyjścia na spacer codziennie, sprzątanie, pranie, prasowanie, opłacanie rachunków, wizyty lekarskie w razie potrzeby, odśnieżanie, czynności ogrodnicze w razie potrzeby, czuwanie podczas snu w razie potrzeby. Kolegium wskazało, że skarżąca od 2001r. posiada gospodarstwo rolne 1,09 ha fizycznego, 0,7707 ha przeliczeniowego, ale oświadczyła, iż w gospodarstwie tym nigdy nie pracowała i nie pracuje, ziemię obrabia sąsiad.

Gospodarstwo stanowiło całość podczas zakupu nieruchomości. Kolegium podniosło również, że z oświadczenia skarżącej z dnia 15 grudnia 2020r. wynika, że nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, renty rodzinnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy i nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

W ocenie Kolegium, nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy nie podejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a wykonywaną przez nią opieką nad ojcem. Szereg czynności związanych z opieką nad ojcem skarżąca wykonuje - jak stwierdziło Kolegium - w razie potrzeby, a jedynie mierzenie ciśnienia, poziomu cukru i podanie insuliny wykonuje dwa razy dziennie, przygotowanie i podanie posiłków oraz spacery codziennie. Ojciec po domu i obejściu porusza się samodzielnie. Kolegium podkreśliło, że skarżąca w zasadzie nie wykonuje przy ojcu czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jego osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż M.W. nie wymaga leczenia odleżyn, ran, nie wymaga pielęgnacji przetok czy stomii, a ponadto nie wymaga karmienia przez sondę, nie używa cewnika, nie potrzebuje pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych oraz nie używa pampersów, czy pieluchomajtek.

Pomoc skarżącej sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Możliwe jest zatem takie zorganizowanie tej opieki, aby skarżąca dalej ją sprawując, mogła podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Skargę na tę decyzję złożyła J.G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niezasadne uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Zdaniem skarżącej prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić do wniosku, że jest osobą, która ma obiektywną możliwość podjęcia zatrudnienia, ale tego nie czyni z uwagi na podjęcie stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca przedstawiła zły stan zdrowia ojca i podkreśliła, że czynności wykazane w wywiadzie środowiskowym wykonywane są praktycznie przez cały dzień i zakres czasowy tych czasem przekracza pełen etat. Ponadto podkreśliła, że orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności powinny być przyjmowane przez organ jako prejudykaty i ustalać stan faktyczny zgodnie z ich treścią.

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania;

1. 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy;
2. 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
3. 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;
4. 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy bezpodstawnie przyjęły, że mają kompetencję do weryfikowania zakresu i czasookresu czynności opiekuńczych w toku postępowania dowodowego i wyjaśniającego w oparciu o sporządzony przez organ pierwszej instancji druk "Czynności wykonywane podczas opieki nad...", pomimo wyraźnego i jednoznacznego zapisu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wskazującego na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną ze stwierdzoną znaczną niepełnosprawnością. W konsekwencji dokonały odmiennej niż w tym orzeczeniu oceny zakresu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, czym naruszyły przepisy art. 7 art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Nie podzielając prezentowanego w zaskarżonej decyzji poglądu co do kompetencji organów do weryfikowania zakresu czynności opiekuńczych sprawowanych nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z zaleceniem stałej pomocy w czynnościach dnia codziennego osoby trzeciej – Sąd stwierdza, że "celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.

Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 tej ustawy, zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA dnia 7 maja 2019r. sygn. akt I OSK 3946/18 i 12 lutego 2020r. sygn. akt I OSK 516/19 – orzeczenia dostępne jw.). (...) owa "odpowiedniość" ("adekwatność") do potrzeb osoby niepełnosprawnej odnoszona jest do wskazań wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności. (...) z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku osoby wymagającej opieki, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, "nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego".

Legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby, która występuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu takiego rodzaju wsparcia ze stron innych osób. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stawić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. (...) niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. (...) taki kontekst prawny, jaki wyłania się z przywołanych regulacji prawnych, powinny mieć na względzie organy przy ocenie zakresu oraz "adekwatności" opieki sprawowanej nad osobą zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności. (...) zaliczenie osoby do znacznego stopnia niepełnosprawności oznacza, że wymaga ona, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji" (tak uzasadnienie wyroku NSA z dnia 29 maja 2020r., I OSK 1854/19, CBOSA, zob. też wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020r., I OSK 516/19, Lex nr 3047011, wyrok NSA z dnia 13 października 2016r., I OSK 448/15, Lex nr 2168110). A zatem "organy orzekające w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mają żadnych uprawnień zarówno do kwestionowania orzeczeń o niepełnosprawności (wydanych przez uprawnione organy lub sądy), jak i tym bardziej do podejmowania jakichkolwiek ustaleń mających na celu uzupełnienie wydanych orzeczeń (...)" (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 lutego 2018r., II SA/Rz 1398/17, LEX nr 2466635).

Ustawodawca bowiem "(...) wykluczył możliwość wywodzenia braku związku przyczynowo - skutkowego z faktu, że osoba o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności (lub orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji), nie wymaga opieki ze względu na stopień swojej samodzielności. W przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w rozumieniu § 29 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15.7.2013r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. 2018, poz. 2027, t.j.), które określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też badania całkowitej niezdolności do pracy i całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji orzeczonej na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z FUS.

W takich przypadkach organ powinien przyjmować te orzeczenia jako prejudykaty i ustalać stan faktyczny zgodnie z ich treścią" (tak wyrok NSA z dnia 18 maja 2020r., I OSK 691/19, CBOSA, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021r., I OSK 2391/20, Lex nr 3144625). "Organ nie był uprawniony do dokonywania samodzielnych, odmiennych ustaleń w zakresie konieczności sprawowania nad nią stałej lub długotrwałej opieki. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest wystarczające do przyjęcia, że stała lub długotrwała opieka jest konieczna, tylko zmiana tego orzeczenia we właściwym trybie przez odpowiednie organy pozwala na odmienną ocenę" (wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2020r., II SA/Lu 175/20, LEX nr 3091288.). Ani organ, ani sąd administracyjny nie mają wiadomości specjalistycznych, a orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydane przez wskazany prawem organ, ma walor opinii biegłego.

Z tych względów Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela niespójnego poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2021r., I OSK 2859/20. W uzasadnieniu tego wyroku na stronie 10 akapit drugi NSA najpierw zakwestionował wyrażony w wyroku WSA w Łodzi z dnia 7 października 2020r., II SA/Łd 310/20, pogląd, że orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym z zaleceniem sprawowania stałej opieki w wykonywaniu przez osobę niepełnosprawną czynności dnia codziennego ma walor opinii wyważonej w sprawie wymagającej wiedzy specjalistycznej, wiążącej organy i sądy administracyjne co do zakresu sprawowanej opieki, co wyłącza weryfikację zakresu czynności opiekuńczych. NSA stwierdził wszak, że "dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest (...) ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zawodowej".

Jednakże w dalszej części tego uzasadnienia na stronie 10 in fine i 11, NSA w istocie podzielił pogląd Sądu I instancji, skoro stwierdził wprost, że "skoro w toku postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie podlegają ocenie, wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności wskazania dotyczące osoby niepełnosprawnej (w kontekście zakresu sprawowania rzeczywistej opieki nad taką osobą), to tym samym nie ma podstaw ku temu, aby dla ustalenia charakteru i wymiaru sprawowanej opieki organ miał obowiązek przeprowadzania przeciwdowodu przeciw treści tego orzeczenia. (...) Tymczasem legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczyć możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taka osobą". Końcowo NSA – dokonując oceny zakresu i rodzaju faktycznie sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną osobą – uznał, iż sprowadzają się one do czynności dnia codziennego, wykonywanego w każdym gospodarstwie domowym i nie uniemożliwiają podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy".

Z kolei "(...) "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami danego orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień" (...) – powołany już wyrok NSA z dnia 29 maja 2020r., I OSK 1854/19; "warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka" (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2019r., I OSK 3946/18, Lex nr 2676836, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020r., III SA/Gd 482/20, LEX nr 3033737).

Nie można sztywno określić czynności dokonywanych w ramach opieki nad osobą niepełnosprawną. Potrzeba ich wykonania może się zmieniać, a nawet może być trudne do przewidzenia jakie czynności będą niezbędne danego dnia do wykonania, ponieważ stan zdrowia i kondycja osoby chorej może się zmieniać. Podkreślić bowiem trzeba, że "istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą" (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019r., II SA/Rz 535/19, LEX nr 2698568.). Judykatura podnosi, że "rezygnacja (lub powstrzymanie się) z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej (permanentnej) opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13, dostępny jw.).

Wymóg rezygnacji z rzeczywistej bądź potencjalnej możliwości zarobkowania w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został zarazem powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym – jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Wobec tego dla oceny związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zarobkowania (czy odpowiednio powstrzymywaniem się do zarobkowania) a sprawowaniem osobiście i w sposób ciągły (na stałe lub długotrwale) opieki lub pomocy osobie niepełnosprawnej nie należy odwoływać się do prognoz i założeń co do rzeczywistych możliwości zarobkowania. Te bowiem zwykle są zmienne w czasie i uzależnione chociażby od takich czynników, jak wiek danej osoby i jej "atrakcyjność" na rynku pracy, czy koniunktura gospodarcza. Istotne jest, że w określonym momencie wnioskodawca postanawia zrezygnować z zarobkowania (jeżeli pracę zarobkową wykonuje) lub się od niego powstrzymać (jeżeli w danym momencie pracy nie świadczy, ale jest zdolny i gotowy do jej podjęcia), a czyni to w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w stosunku do której zachodzi konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W tym też znaczeniu związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką powinien być bezpośredni, bowiem niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Dlatego też w sytuacji, gdy opieka nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji z zarobkowania (lub niepodejmowania zatrudnienia) a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. (...) właśnie tak, niejako na zasadzie "odwróconej optyki", należy rozumieć sformułowany w orzecznictwie pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 powołanej ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowe (...). sprawowanie opieki w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wykonywania pracy" (tak uzasadnienie powołanego już wyroku NSA z dnia 29 maja 2020r., I OSK 1854/19).

Wobec tego Sąd stwierdza, że organy nie miały kompetencji do weryfikowania określonego w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności zakresu czynności opiekuńczych, sprawowanych przez skarżącą jako opiekuna. Kwestia ta pozostaje poza zakresem kontroli niniejszego postępowania, gdyż należy do wyspecjalizowanych organów orzekających o stopniu niepełnosprawności. W oparciu o przedłożone akta administracyjne, zwłaszcza złożone do nich orzeczenie z dnia 10 września 2015r. o stopniu niepełnosprawności ojca skarżącej, Sąd stwierdza natomiast, że ojciec skarżącej został zaliczony do osób niepełnosprawnych ze wskazaniem, że wymaga konieczności stałej opieki osoby drugiej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji od 10 marca 2014r. Oczywistym w świetle treści tego orzeczenia jest to, że ojciec skarżącej nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej pomocy w wykonywaniu czynności dnia codziennego.

W myśl bowiem art. 3 pkt 21 u.ś.r., zawierającego legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, pod tym pojęciem rozumie się między innymi niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Przepis art. 4 ust. 1 ustawa z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 1172), wskazuje zaś, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Z kolei przepis § 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2013r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. z 2018r. poz. 2027) pojęcie konieczność sprawowania opieki definiuje jako całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem. W ust. 2 § 29 tego rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2018r., IV SA/Wr 479/18, LEX 2610858, i z dnia 30 lipca 2020r., III SA/Kr 68/20, LEX nr 3044587). Tymczasem w tej sprawie organy w nieuprawniony sposób zakwestionowały treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ojca poprzez zakwestionowanie zakresu sprawowanej nad nim czynności opiekuńczych w oparciu o opracowany przez organ druk tzw. czynności opiekuńczych.

Podnieść jednak trzeba, że druk ten zawiera zestaw pewnych podstawowych czynności, które mogą być podejmowane przez osobę sprawującą opiekę nad osobą niepełnosprawną, nie można jednak przyjmować, że wszystkie lub tylko te czynności i codziennie z taką samą częstotliwością będą podejmowana w stosunku do każdej osoby wymagającej opieki. Druk ten nie zawiera też pozycji inne czynności, a tym samym nie uwzględnia - jak wskazała skarżąca – iż zakres opieki podyktowany jest potrzebami danej osoby i posiadanymi przez nią schorzeniami. W rzeczy samej zakres opieki nad osobą niepełnosprawną obejmuje szeroki i różnorodny zakres czynności opiekuńczych indywidualnie dostosowanych do schorzenia, a więc potrzeb indywidualnych osoby niepełnosprawnej. Zakres tych czynności – w związku ze zmieniającym się stanem zdrowia stałym czy okresowym – ma zatem charakter dynamiczny i elastyczny. W tych okolicznościach Sąd uznał, iż zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym ojcem stosownie do wskazań orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uprawniał skarżąca do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Przyznanie jednakże tegoż świadczenia wymagało jeszcze – co w tej sprawie zostało zaniechane przez organy - zbadania kolejnej kluczowej dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej relewantnej prawnie przesłanki, a mianowicie niepodejmowania przez nią zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Zaniechanie badania i oceny tej przesłanki niewątpliwie dowodzi istotnej wadliwości procesowej podjętych w tej sprawie decyzji przez organy obu instancji. Dowodzi bowiem, iż organy nie przeprowadziły w znacznym zakresie postępowania dowodowego, czym również naruszyły wskazane przepisy prawa procesowego.

Nie zasługują natomiast na uwzględnienie argumenty skargi oparte na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., K 38/13, kwestionującym konstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. Istotnie organ pierwszej instancji błędnie przyjął, iż wyrok ten nie zmienia sytuacji prawnej skarżącej. Niemniej jednak Kolegium – co wprost wynika z poddanej kontroli sądowoadministracyjnej decyzji odwoławczej – skorygował ten błąd decyzji pierwszoinstancyjnej. Kolegium wprost stwierdziło, że organ I instancji błędnie przyjął, iż w sprawie zaistniała przesłanka do odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., podnosząc, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Wobec tego, mimo, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki - tak jak w tej sprawie - istnieje od 58-go roku jej życia, nie stanowi to negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd stwierdza nadto, że organy nie kwestionowały okoliczności, że matka skarżącej, a żona osoby wymagającej opieki - jako osoba w pierwszej kolejności powołana do sprawowania opieki - legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i tym samym nie tylko nie może sprawować opieki nad mężem, ale sama wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Niesporne jest również to, iż skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem i jest ona w kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o przedmiotowe świadczenie (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), ponieważ ciąży na niej obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby wymagającej opieki.

Jednakże wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i wyjaśniającego na relewantne prawnie okoliczności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem skutkuje wadliwym zastosowaniem w sprawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Prawidłowe zastosowanie tego przepisu wymaga bowiem uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego na wszystkie przesłanki przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego. Wadliwa zaś wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w części dotyczącej zakresu opieki doprowadziły organy obu instancji do nieuprawnionego zakwestionowania treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a następnie do zakwestionowania podejmowanych przez skarżącą faktycznych czynności opiekuńczych jako niekolidujących z podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby na część etatu.

Ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane są zatem uwzględnić treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ojca skarżącej, a następnie dokonać oceny przesłanki niepodejmowania przez skarżącą pracy zarobkowej lub rezygnacji z pracy zarobkowej oraz związku przyczynowego tej okoliczności z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Ponadto wobec upływu określonego w orzeczeniu matki skarżącej - G.W. z dnia 18 stycznia 2019r. terminu jego ważności ustalonego do dnia 31 stycznia 2021r., organy obowiązane będą przeprowadzić postępowanie dowodowe i wyjaśniające w tym zakresie. W aktach sprawy znajduje się jedynie oświadczenie skarżącej, z którego wynika, iż jej matka będzie ubiegać się o kolejne orzeczenie.

Sąd oddalił wniosek skarżącej o zwrot kosztów postępowania sądowego, gdyż zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przedmiotowa sprawa jest wolna od opłat sądowych i skarżąca nie poniosła kosztów sądowych. Z kolei skarga została sporządzona i podpisana przez skarżącą osobiście, co oznacza, iż skarżąca nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, co wiązałoby się z poniesieniem przez nią wydatków z tego tytułu. Sama skarżącą też nie twierdziła, aby poniosła z tego tytułu wydatki. Nie zaistniały więc w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., uchylił decyzje organów obu instancji. Wniosek o zwrot kosztów sądowych zaś oddalił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. dc