Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 296/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 stycznia 2022 r. nr 13/2022 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, określany dalej także w skrócie jako "ŁWINB", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), określanej dalej także w skrócie jako "K.p.a.", uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu, określonego dalej w skrócie także jako "PINB w Zgierzu", z dnia 17.01.2020 r. Nr 13/2020 i nakazał inwestorom Pani W.S. i Panu Z.S. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego - przyczepy kempingowej o wymiarach 2,02m x 5,47m, posadowionej na betonowych bloczkach wraz ze związaną z nią funkcjonalnie wiatą o konstrukcji drewnianej o wymiarach 6,17m x 2,57m na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości W., gm. S..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgierzu decyzją Nr 13/2020 z dnia 17 stycznia 2020 r., znak PINB-Z/7355/17 022/AK/3860/2018, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. z 2019r. poz. 1186 ze zm.) nakazał W.S. i Z.S. rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego - przyczepy kempingowej wraz ze związaną z nią funkcjonalnie wiatą na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości W., gm. S..

PINB w Zgierzu wydał w.w. decyzję nr 13/2020 w oparciu o poniżej przdstawiony stan faktyczny. W dniu 29.08.2018 r. PINB w Zgierzu przeprowadził czynności kontrolne na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości W., gm. S., podczas których stwierdzono, że na terenie w.w. nieruchomości usytuowana jest przyczepa kempingowa o wymiarach zewnętrznych ok. 2,02 m x 5,47 m, posadowiona na betonowych bloczkach i wyposażona w wewnętrzną instalację wodną. Zgodnie z oświadczeniem skarżących złożonym do protokołu z kontroli przedmiotowa przyczepa kempingowa została posadowiona na ww. nieruchomości w 2008 r., przyczepa nie posiada dowodu rejestracyjnego i służy do przechowywania artykułów żywnościowych. Państwo S. oświadczyli również, że ustawienie przyczepy kempingowej było ustnie zgłaszane w gminie S..

Ponadto w trakcie kontroli stwierdzono, że przed przyczepą kempingową znajduje się wiata o konstrukcji drewnianej o wym. zewnętrznych ok. 6,17 m x 2,57 m z dachem jednospadowym, krytym płytą falistą typu ondulina. Zgodnie z oświadczeniem Państwa S. przedmiotowa wiata została wykonania w 2010 roku.

W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego PINB w Zgierzu wystąpił do Starosty Zgierskiego z prośbą o udzielenie informacji w zakresie wydanych pozwoleń na budowę oraz zgłoszeń robót niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę dla działki nr ewid. [...] w miejscowości W. W odpowiedzi na powyższe Starosta Zgierski pismem z dnia 06.09.2018 r. poinformował, że w swoich zasobach archiwalnych odnalazł jedynie dokumentację dotyczącą zgłoszenia budowy linii kablowych nN przewidzianych do realizacji na terenie w.w. nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe oraz ustalenia poczynione w trakcie przeprowadzonej kontroli PINB w Zgierzu wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanego obiektu budowlanego - przyczepy kempingowej o wymiarach zewnętrznych ok. 2,02 m x 5,47 m, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości W., gm. S..

PINB stwierdził, iż przyczepa kempingowa będąca przedmiotem prowadzonego postępowania winna być zakwalifikowana jako obiekt budowlany. Zdaniem PINB w Zgierzu takie stanowisko jest zgodne z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym stanowiącym, iż ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, nie spełniające w danej chwili swej pierwotnej funkcji transportowo-komunikacyjnej, uznaje się za obiekty budowlane. PINB w Zgierzu ustalił ponadto, że skarżący nie posiadają dowodu rejestracyjnego w.w. przyczepy kempingowej, ponadto przyczepa została posadowiona na betonowych bloczkach.

W ocenie PINB w Zgierzu konsekwencją zakwalifikowania przedmiotowej przyczepy kempingowej jako obiektu budowlanego było stwierdzenie, że jej posadowienie na działce nr ewid. [...] bez wymaganego zgłoszenia stanowiło samowolę budowlaną, w stosunku do której organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest prowadzić postępowanie administracyjne w oparciu o przepis art. 49b ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu wymiary rzeczonej przyczepy tj. ok. 2,02 m x 5,47 m oraz funkcja jaką pełni determinowały założenie, że jest to obiekt rekreacji indywidualnej o pow. zabudowy nieprzekraczającej 35 m2, zatem na jego realizację wymagane było zgłoszenie do właściwego organu architektoniczno-budowlanego.

Biorąc pod uwagę ustalony w toku postępowania stan faktyczny i prawny, w tym warunki zabudowy działki nr ewid. [...] określone w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego PINB w Zgierzu w dniu 07.03.2019 r. działając na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane wydał decyzję nr 43/2019 nakazującą skarżącym rozbiórkę przyczepy kempingowej. Powyższa decyzja była wynikiem stwierdzonego naruszenia obowiązujących warunków zabudowy - przedmiotowa przyczepa kempingowa posiada płaski dach, natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza realizację dachów o kącie nachylenia połaci dachowych 20° - 45°.

Ww. decyzja PINB w Zgierzu o nakazie rozbiórki została zaskarżona przez P. W. S. a Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr 110/2019 z dnia 26.04.2019 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowym postępowaniu winien znaleźć zastosowanie tryb przewidziany w art. 48 ustawy Prawo budowlane (a nie art. 49b), bowiem zdaniem organu II instancji przedmiotowa przyczepa kempingowa oraz wiata postawiona przed przyczepą, ale z nią połączona stanowi całość pod względem konstrukcyjnym. Wychodząc z tego założenia organ odwoławczy wskazywał dalej, że powierzchnia zabudowy przyczepy kempingowej oraz wiaty wynosi łącznie 65,84 m2, co oznacza, że inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że wykonany materiał fotograficzny nie przedstawia w sposób wyraźny dachu przyczepy kempingowej, co powoduje, że nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić jaki kąt nachylenia dachu posiada przedmiotowa przyczepa.

Aby rozwiać wszelkie wątpliwości dotyczące kąta nachylenia dachu przedmiotowej przyczepy kempingowej oraz powiązania konstrukcyjnego przyczepy z posadowioną przed nią wiatą PINB w Zgierzu ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę przeprowadził w dniu 19.06.2019 r. oględziny, podczas których stwierdził, że wiata zlokalizowana przed przyczepą kempingową, nie jest z nią konstrukcyjnie powiązana, ponadto stwierdzono, że przyczepa kempingowa posiada płaski dach.

Mając na uwadze fakt, że konstrukcja przyczepy kempingowej nie jest związana z konstrukcją wiaty usytuowanej przed przyczepą, PINB w Zgierzu nie podzielał zdania, że przyczepę kempingową oraz posadowioną przed nią wiatę należy traktować jako obiekt budowlany stanowiący konstrukcyjną całość. W związku z powyższym tut. organ procedując w oparciu o art. 49b ustawy Prawo budowlane wydał w dniu 16.07.2019 r. decyzję nr 136/2019 nakazującą skarżącym rozbiórkę jedynie przyczepy kempingowej o wymiarach zewnętrznych ok. 2,02 m x 5,47 m, zlokalizowanej na w.w. działce.

W wyniku wniesionego przez skarżących odwołania Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr 239/2019 z dnia 09.09.2019 r. uchylił w całości decyzję PINB w Zgierzu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa przyczepa kempingowa oraz wiata postawiona przed przyczepą stanowią funkcjonalną całość i pełnią funkcję rekreacji indywidualnej oraz nie są trwale związane z gruntem. Organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu wskazał, że przyczepa oraz związana z nią funkcjonalnie wiata nie wypełniają ustawowej definicji budynku, natomiast z uwagi na brak trwałego połączenia z gruntem spełniają definicję tymczasowego obiektu budowlanego. Biorąc zaś pod uwagę fakt, iż przyczepa z wiatą posadowione są na działce nr ewid. [...] przez okres dłuższy niż 120 dni (okres przewidziany przepisami w stanie prawnym obowiązującym w dacie budowy) inwestor winien był uzyskać przed ich realizacją decyzję o pozwoleniu na budowę.

W związku z tym, że inwestor takiej decyzji nie uzyskał organ I instancji ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę winien zastosować tryb przewidziany w art. 48 ustawy Prawo budowlane, bowiem znajduje on zastosowanie w przypadku budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę.

PINB w Zgierzu ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę wziął pod uwagę zalecenia organu II instancji i stwierdził co następuje.

Przyczepa kempingowa oraz posadowiona przed nią wiata z uwagi na funkcjonalne powiązanie stanowią jeden obiekt i pełnią funkcję rekreacji indywidualnej oraz nie są trwale związane z gruntem. Z uwagi na brak trwałego połączenia z gruntem spełniają definicję tymczasowego obiektu budowlanego, która stanowi, iż obiekt tymczasowy to obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe (art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane). W przypadku posadowienia obiektu tymczasowego na nieruchomości na okres dłuższy niż 120 dni inwestor winien uzyskać wymagane prawem pozwolenie na budowę. Materiał dowodowy zgromadzony w toku prowadzonego postępowania bezsprzecznie wskazuje, iż skarżący takiej decyzji nie uzyskali.

PINB w Zgierzu wskazał, że z wypisu i wyrysu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Stryków, zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXVI/290/2009 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28.07.2009 r. (Dz. U. Woj. Łódzkiego Nr 264 z 2009 r., poz. 2313) wynika, że działka nr ewid. [...] znajduje się w jednostce oznaczonej w planie symbolem 19.10ML, dla której jako podstawowe przeznaczenie terenu plan przewiduje zabudowę rekreacji indywidualnej. Ponadto dla tego terenu obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego w § 17 ust. 1 pkt 5 lit. j dla projektowanej zabudowy wprowadza zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych, za wyjątkiem altan ogrodowych. Przyczepa kempingowa wraz z posadowioną przed nią wiatą stanowią funkcjonalnie jeden obiekt nie stanowią altany ogrodowej.

Biorąc pod uwagę ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz fakt, iż przedmiotowa przyczepa kempingowa wraz z wiatą stanowią tymczasowy obiekt budowlany, PINB w Zgierzu nakazał rozbiórkę przedmiotowej przyczepy kempingowej (o wym. zew. ok. 2,02 m x 5,47 m) wraz ze związaną z nią funkcjonalnie wiatą (o wym. zew. ok. 6,17 m x 2,57 m) w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane.

Zgodnie z przywołanym art. 48 ust. 1 organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W ust. 2 art. 48 ustawodawca określa warunki, jakie obiekt budowlany winien spełniać, aby możliwa była jego legalizacja. Te warunki to m. in. zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (w przypadku niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi).

PINB w Zgierzu podniósł, że w niniejszej sprawie nie został spełniony podstawowy warunek dopuszczający legalizację samowolnie wybudowanego tymczasowego obiektu budowlanego tj. warunek zgodności przedmiotowej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wykonanie tymczasowego obiektu budowlanego na działce nr ewid. [...] jest bowiem sprzeczne z warunkami zabudowy ustalonymi dla tego terenu aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze PINB w Zgierzu wydał dnia 17 stycznia 2020 r. nr 13/2020, od której odwołanie wnieśli skarżący.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21.05.2020r., Nr 120/2020, znak: WOP.7721.0177.2020.DB uchylił w całości w/w decyzję z dnia 17.01.2020r., Nr 13/2020, znak PINB-Z/7355/17 022/AK/3860/2018 i nakazał inwestorom Pani W.S. i Panu Z.S. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego - przyczepy kempingowej o wymiarach 2,02m x 5,47m, posadowionej na betonowych bloczkach wraz ze związaną z nią funkcjonalnie wiatą konstrukcji drewnianej o wymiarach 6,17m x 2,57m na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości W., gm. S..

Na w.w. decyzję ŁWINB została wniesiona skarga. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpatrzeniu skargi W. S. oraz Z. S. wyrokiem z dnia 16.07.2021 r., sygn. akt II SA/Łd 575/20, uchylił decyzję ŁWINB z dnia 21.05.2020 r., Nr 120/2020, znak: WOP.7721.0177.2020.DB. Rozpatrując ponownie odwołanie W. S. oraz Z. S. ŁWINB pismem z dnia 25.11.2021 r. zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16.07.2021r., sygn. akt SA/Łd 575/21, wezwał skarżących do uzupełnienia w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego wezwania stwierdzonego braku formalnego w postaci własnoręcznego imiennego podpisu osób składających i brak ten został w terminie usunięty.

W dniu 21 stycznia 2022 r. ŁWINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wydał decyzję nr 13/2022, którą uchylił w całości decyzję PINB w Zgierzu z dnia 17.01.2020 r. Nr 13/2020 i nakazał inwestorom W.S. i Z.S. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego - przyczepy kempingowej o wymiarach 2,02m x 5,47m, posadowionej na betonowych bloczkach wraz ze związaną z nią funkcjonalnie wiatą o konstrukcji drewnianej o wymiarach 6,17m x 2,57m na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości W., gm. S. ŁWINB w uzasadnieniu w.w. decyzji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, wskazując jednocześnie, że skarżący podnieśli, iż Urząd Gminy przyjął zgłoszenie co do przyczepy i nie zgłaszał zastrzeżeń. Wiata stanowiła podporę pod pnącza i dopiero w okresie późniejszym została przykryta onduliną.

ŁWINB wskazał, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art.

1. tj. ustawą z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz.1186, z późn. zm.), wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przywołana ustawa weszła w życie w dniu 19 września 2020 r.

ŁWINB wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci protokołu oględzin jak i dokumentacja fotograficzna potwierdza, iż na działce nr ewid. [...], w W. usytuowana jest przyczepa kempingowa o wymiarach zewnętrznych ok. 2,02m x 5,47m oraz wiata konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych ok. 6,17m x 2,57m.

ŁWINB wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego przez budynek należy rozumieć obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. ŁWINB stwierdził, że w niniejszej sprawie sporny obiekt nie jest trwale związany z gruntem, bowiem wiata nie posiada fundamentów a przyczepa ustawiona jest na felgach. W związku z tym sporny obiekt nie jest budynkiem w rozumieniu ustawy. Niewątpliwie nie jest on też obiektem małej architektury, a zatem jest budowlą kwalifikowaną jako obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Jako budowla spełnia zaś definicję tymczasowego obiektu budowalnego w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane.

ŁWINB zauważył, iż kwestia charakteru prawnego przyczepy kempingowej w świetle przepisów Prawa budowlanego była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które jednoznacznie uznaje ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, nie spełniające swojej pierwotnej funkcji transportowo - komunikacyjnej, za obiekty budowlane. Przyczepa kempingowa jest wprawdzie pojazdem drogowym bez silnika, ciągniętym przez inny pojazd, z przeznaczeniem do mieszkania w czasie przemieszczania się pojazdem, jednakże umieszczenie jej na dłuższy czas na nieruchomości i wykorzystywanie jej do celów mieszkalno-rekreacyjnych, powoduje, że przyczepa nie jest połączona z przemieszczającym się pojazdem silnikowym, nie pełni już zatem funkcji pojazdu.

Ponadto, o kwalifikacji przyczepy jako obiektu służącemu celom rekreacyjnym świadczy też fakt dobudowania do przyczepy wiaty, z której prowadzi bezpośrednie wejście do przyczepy. Mając na uwadze powyższe, ŁWINB stwierdził, że skoro przyczepa nie pełni swojej pierwotnej funkcji transportowo-komunikacyjnej, lecz funkcję rekreacji indywidualnej, to organy miały podstawę do stwierdzenia, iż stanowi ona - wraz ze związaną z nią funkcjonalnie wiatą - tymczasowy obiekt budowlany.

Zdaniem ŁWINB dla realizacji takiego obiektu ustawodawca wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy (tj. posadowionym w aktualnym stanie prawnym na czas określony nie dłuższy niż 180 dni, w stanie prawnym z daty budowy na okres 120 dni), dla którego legalności wystarczające jest dokonanie zgłoszenia. Przyczepa wraz z wiatą niewątpliwie istnieje na nieruchomości, w tym samym miejscu, dłużej niż wskazane wyżej okresy.

Biorąc powyższe pod uwagę ŁWINB stwierdził, iż Inwestor na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego winien uzyskać pozwolenie na budowę. Inwestor wymaganego pozwolenia na budowę nie uzyskał. Oznacza to, że przedmiotowy obiekt został wybudowany samowolnie.

W dalszej kolejności ŁWINB wskazał, że skutki samowoli budowlanej określa przepis art. 48 Prawa budowlanego. W pierwszej kolejności należy zbadać możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

ŁWINB podniósł, następnie, że prowadząc postępowanie wyjaśniające organ I instancji ustalił, że z wypisu i wyrysu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXVI/290/2009 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28.07.2009 r. (Dz. U. Woj. Łódzkiego Nr 263 z 2009 r., poz. 2313) wynika, że działka nr [...] znajduje się w jednostce oznaczonej w planie symbolem 19.10ML, dla której jako podstawowe przeznaczenie terenu plan przewiduje zabudowę rekreacji indywidualnej. Ponadto dla tego terenu obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego w § 17 ust. 1 pkt 5 lit. J dla projektowanej zabudowy wprowadza zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych, za wyjątkiem altan ogrodowych. Przyczepa kempingowa wraz z posadowioną przed nią wiatą stanowiące funkcjonalnie jeden obiekt nie stanowią altany ogrodowej. Innymi słowy przedmiotowy obiekt budowlany pozostaje w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji brak było podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej, umożliwiającej jego zalegalizowanie. Biorąc pod uwagę w/w ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ŁWINB stwierdził, iż dokonana przez organ stopnia podstawowego ocena stanu faktycznego była właściwa, czego wynikiem była niewadliwa subsumpcja, a w konsekwencji prawidłowo organ stopnia powiatowego orzekł w oparciu o normę art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane o nakazie rozbiórki.

Adresatem rozstrzygnięć wydawanych w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z przepisem art. 52 ustawy są inwestor, właściciel lub zarządca. Użycie alternatywy łącznej oznacza możliwość nałożenia obowiązków alternatywnie na jeden z trzech podmiotów objętych hipotezą omawianej normy. Jednakże wybór adresata obowiązków ograniczony jest w sytuacji kiedy inwestor nie będący właścicielem nieruchomości, nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma w takiej sytuacji możliwości nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wyłącznie inwestorowi, skoro w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem, które pozwoliłyby na wykonanie nakazu (tak np. wyrok NSA z dnia 29.01.2013r., sygn. akt II OSK 1762/2011). Nie ma przy tym możliwości prawnych kierowania się w omawianej sytuacji kryteriami pozaprawnymi, ponieważ obowiązujące przepisy prawa nie przewidują dopuszczalności tego rodzaju modyfikacji powinnego adresata rozstrzygnięcia. Współwłaściciele mają możliwość w tej sytuacji dochodzenia roszczeń z tego tytułu wyłącznie przed sądami powszechnymi.

ŁWINB wskazał, że z księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielami działki nr [...] są W. S., Z. S. oraz E.M. Inwestorami przedmiotowego obiektu budowlanego jest zaś W.S. oraz Z.S.. Kwestia ta nie była przez żadną ze stron podważana. Tym samym prawidłowo organ szczebla powiatowego określił jako adresata rozstrzygnięcia - inwestorów przyczepy kempingowej wraz z posadowioną przed nią wiatą.

ŁWINB wskazał ponadto, że wobec sprzeciwu zgłoszonego w piśmie z dnia 14.11.2019 r. przez Panią E.M. wobec możliwości dalszego przetrzymywania spornego obiektu, inwestorzy nie posiadają zgody Pani E.M. na legalizację obiektu.

ŁWINB podniósł dalej, że w decyzji nakładającej na stronę postępowania obowiązek określonego zachowania, rozstrzygnięcie winno być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Osnowa winna być zatem - jako rezultat zastosowania normy prawnej do konkretnego przypadku w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych, kształtujący w sposób władczy sytuację podmiotu postępowania - wyrażona precyzyjnie, jasno, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W analizowanej sprawie redakcja sentencji była w ocenie organu II instancji nieprecyzyjna i poddawała w wątpliwość możliwość ewentualnej przymusowej realizacji nałożonych obowiązków w drodze egzekucji administracyjnej. Brak jest bowiem wskazania wymiarów obiektu, którego rozbiórki należy dokonać. Odnosząc się do treści odwołania ŁWINB stwierdził, że podnoszone argumenty nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie z przyczyn szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu niniejszej decyzji.

Od wskazanej wyżej decyzji ŁWINB skargę wnieśli W. S. i Z. S.. W uzasadnieniu skargi wskazano jedynie, że dnia 7 lutego 2005 roku w urzędzie gminy dokonano pisemnego zgłoszenia posadowienia na stałe przyczepy kempingowej jako altany ogrodowej, a w późniejszym okresie dostawiono pergolę na pnącza, którą następnie przykryto onduliną. Jako elementy małej architektury nie wymagały pozwolenia na budowę. Natomiast brak sprzeciwu z urzędu gminy potraktowany został jako milcząca zgoda na budowę.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W dniu 5 września w 2022 r. wpłynęło do Sądu pismo pełnomocnika skarżących (ustanowionego z urzędu) z dnia 5 września 2022 roku, który poparł skargę i uzupełnił przedstawioną przez skarżących argumentację. Pełnomocnik skarżących podniósł następujący argumenty:

1. 1. Po pierwsze, w ocenie pełnomocnika doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj.
2. a. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przyczepa kempingowa ustawiona na działce stron skarżących jest tymczasowym obiektem budowlanym i należy zastosować nakaz rozbiórki traktując ten obiekt jako samowolnie wybudowany i zakazany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zarówno w decyzjach jak i w ich uzasadnieniach organy administracji uznają przyczepę kempingową za obiekt budowlany. Potwierdza ten fakt tj. uznania przyczepy kempingowej za obiekt budowlany, także powoływanie się przez organy na liczna orzecznictwo sądowo - administracyjne, które także uznają przyczepę kempingową za obiekt budowlany, do którego należałoby w przedmiotowej sprawie zastosować art. 49b ustawy prawo budowlane i dokonać legalizacji obiektu budowlanego. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organu, że umieszczenie przyczepy kempingowej wraz z wiatą jest samowolą budowlaną albowiem skarżący złożyli do Urzędu Gminy dokument świadczący o dokonaniu zgłoszenia postawienia przyczepy kempingowej na ich działce. Potwierdzeniem złożenia przez strony skarżące zgłoszenia jest wniosek zawierający zgłoszenie z dnia 7 lutego 2005 roku oraz oświadczenia złożone przez skarżących w odwołaniach od decyzji PINB w Zgierzu z dnia 17 lutego 2020 roku (odwołanie od decyzji nr 12/2020 oraz nr 13/2020 karta 39 akta administracyjne) oraz z dnia 30 lipca 2019 roku (karta 28 akta administracyjne). Organ w uzasadnieniu swej decyzji, co do złożenia w Urzędzie zgłoszenia z dnia 7 lutego 2005 roku, odniósł się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że nie uznaje dokonanego przez strony zgłoszenia jako zgłoszenia wynikającego z art. 30 ustawy prawo budowlane.
3. b. Art. 49 b § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organy administracji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji w swoich decyzjach uznają przyczepę kempingową wraz z wiatą jako obiekt budowlany, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje stawiania obiektów budowlanych. Uznanie przez organy administracji przyczepy kempingowej za obiekt budowlany potwierdza również fakt powoływania się przez nie na liczne orzecznictwo sądowo - administracyjne wskazane w uzasadnieniach decyzji, uznające przyczepy kempingowe za obiekty budowlane jak np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5.11. 2010 roku sygnatura akt VII SA/Wa 1504/10, wyroki NSA z dnia 24 maja 2012 roku sygnatura akt II OSK 384/11, z dnia 13 stycznia 2009 roku sygn., akt II OSK 1774/07 Lex nr 537719, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 czerwca 2012 roku sygn.. akt II SA/Ol 380/12.
4. 2. Po drugie, w ocenie pełnomocnika doszło do naruszenia przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj, art, 7 w zw. z art. 77 i 107 § 3 K.p.a., poprzez:
5. a. brak dokładnego wyjaśnienia przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności brak wskazania definitywnego stanowiska czy przyczepę kempingową wraz z wiatą postawioną przez strony skarżące na ich działce, uznają jako obiekt budowlany, czy też jako tymczasowy obiekt budowlany. Organ I instancji w swojej decyzji i w uzasadnieniu uznaje przyczepę kempingową za obiekt budowlany, który może być postawiony na działce skarżących, albowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje stawiania na nieruchomości obiektów budowlanych i możliwy byłoby do zastosowania w przedmiotowej sprawie przepis art. 49b ustawy prawo budowlane. Także organ II instancji w swojej decyzji i jej uzasadnieniu raz uznaje przyczepę kempingową za obiekt budowlany, a w dalszej części za tymczasowy obiekt budowlany po czym znów uznaje przyczepę kempingową za obiekt budowlany wskazując na liczne orzecznictwo sądowo - administracyjne uznające przyczepę kempingową za obiekt budowlany;
6. b. brak dokładnego wyjaśnienia przez organ braku dokumentacji złożonej przez strony skarżące w PINB w Zgierzu zawierającej zgłoszenie postawienia przyczepy kempingowej na działce jako altana, wykorzystywanej do przechowywania żywności i innych przedmiotów użytkowanych na działce. Ograniczenie się przez organ w uzasadnieniu swej decyzji jedynie do stwierdzenia, że nie uznaje dokonanego przez strony zgłoszenia jako zgłoszenia wynikającego z art. 30 ustawy prawo budowlane stanowi o pobieżnym załatwieniu sprawy, o braku dokładnego wyjaśnienia przez organy istotnych okoliczności sprawy. Brak dokładnego wyjaśnienia istnienia dokumentacji zgłoszenia przyczepy kempingowej jako pełniącej rolę altany i treści tego zgłoszenia, w archiwach organu mimo ich złożenia przez strony skarżące, nie może mieć negatywnego wpływu na sytuację prawną i faktyczną stron skarżących.

Mając na uwadze powyższe argumenty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie decyzji ŁWINB z dnia 21 stycznia 2022 roku nr 13/2022 oraz poprzedzającej jej decyzji PINB w Zgierzu z dnia 17 stycznia 2020 roku nr 13/2020.

Pełnomocnik wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając jednocześnie, że nie została ona opłacona w całości ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna z przyczyn wskazanych poniżej.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.

Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 26 lipca 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 27 czerwca 2022 r. Rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można jednak przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony oświadczyły, że nie posiadają możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, a organ administracji nie potwierdził technicznych możliwości uczestnictwa w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro w wykonaniu zarządzenia z 26 lipca 2022 r. skarżąca i organ administracji zostali powiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony miały zatem możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej strony jednak nie skorzystały.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając przedmiotową skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Zgierzu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2022 r. nr 13/2022, którą tenże organ uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu z dnia 17.01.2020 r. Nr 13/2020 i nakazał inwestorom W.S. i Z.S. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego - przyczepy kempingowej o wymiarach 2,02m x 5,47m, posadowionej na betonowych bloczkach wraz ze związaną z nią funkcjonalnie wiatą o konstrukcji drewnianej o wymiarach 6,17m x 2,57m na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości W., gm. S..

W sprawie nie budzi wątpliwości, że na działce nr ewid. [...] położonej w W. usytuowana jest przyczepa kempingowa o wymiarach zewnętrznych ok. 2,02m x 5,47m oraz wiata konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych ok. 6,17m x 2,57m, nie ulega też wątpliwości, że wskazane wyżej naniesienia mają przeznaczenie rekreacyjne.

Z akt sprawy wynika, że PINB w Zgierzu pismem z dnia 11 września 2018 r. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanego obiektu budowlanego – przyczepy kempingowej o wymiarach zewnętrznych ok. 2,02 m x 5,47 m zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości W., gm. S.. Odnosząc się do w.w. zawiadomienia Sąd wskazuje, że nie obejmuje ono spornej wiaty. Skoro więc prowadzone postępowanie administracyjne obejmowało także i w.w. wiatę, organ powinien o tym fakcie strony poinformować. W ocenie Sądu wymogu tego nie spełnia poinformowanie przez PINB w Zgierzu dopiero w zawiadomieniu o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji z dnia 30 października 2019 r.

W ocenie ŁWINB sporny obiekt nie jest trwale związany z gruntem, bowiem wiata nie posiada fundamentów, a przyczepa ustawiona jest na felgach. W związku z tym sporny obiekt nie jest budynkiem w rozumieniu ustawy. W ocenie organu II instancji niewątpliwie nie jest on też obiektem małej architektury, a zatem jest budowlą kwalifikowaną jako obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Jako budowla spełnia zaś definicję tymczasowego obiektu budowalnego. Zgodnie z art. 3 ust. 5 ustawy Prawo budowlane tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe.

Organy uznały, że skoro przyczepa nie pełni swojej pierwotnej funkcji transportowo-komunikacyjnej, lecz funkcję rekreacji indywidualnej, to organy miały podstawę do stwierdzenia, iż stanowi ona - wraz ze związaną z nią funkcjonalnie wiatą - tymczasowy obiekt budowlany. W konsekwencji orany uznały, że dla realizacji takiego obiektu, ustawodawca wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego (tj. posadowionym w aktualnym stanie prawnym na czas określony nie dłuższy niż 180 dni, w stanie prawnym z daty budowy na okres 120 dni), dla którego legalności wystarczające jest dokonanie zgłoszenia. Jak ustaliły organy przyczepa wraz z wiatą niewątpliwie istnieje na nieruchomości dłużej niż wskazane wyżej okresy, z tego też względu inwestor na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego winien uzyskać pozwolenie na budowę, co wynika z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, stosownie do treści którego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Odnosząc się do przyjętych przez organy obu instancji poglądów, Sąd wskazuje, że zasadnicze problemy na gruncie niniejszej sprowadzają się do naruszenia prawa procesowego przez organy obu instancji, które to naruszenia mogły w ocenie Sądu mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o czym niżej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w aktach sprawy znajduje się złożone przez W. S. oświadczenie, które wpłynęło do Urzędu Gminy w Strykowie dnia 7 lutego 2005 roku (data prezentaty). Z oświadczenia tego wynika, że na działce numer [...] w W. ustawiono holenderską przyczepę kempingową w charakterze altany ogrodowej. Jak wynika z akt sprawy strony twierdzą, że pismo to jest zgłoszeniem przyczepy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Odnosząc się do w.w. oświadczenia, Sąd wskazuje, że organy zaniechały jednoznacznej oceny w.w. oświadczenia, co więcej nie odnosiły się w zasadzie w ogóle do jego treści, poza lakonicznym stwierdzeniem, że oświadczenie to nie stanowi zgłoszenia w rozumieniu przepisów Prawa budowalnego. Organy zaniechały jednak wskazania, z jakich przyczyn pismo to nie zostało potraktowane jako zgłoszenie.

Należy na marginesie zauważyć, że skoro takie pismo zostało doręczone organowi, to nawet jeśli pojawiły się ewentualne wątpliwości co do jego treści, to właściwy organ winien był podjąć działania zmierzające do wyeliminowania takich wątpliwości.

Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Stosownie zaś do art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak wskazano w doktrynie uzasadnienie decyzji: 1) spełnia prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta;

1. 2) daje podstawę kontroli poprawności decyzji;
2. 3) może odgrywać rolę perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także wobec organów orzekających, przed którymi sprawa może się toczyć w trybie odwoławczym;
3. 4) pełni inne rozmaite dalsze funkcje (wpływa na kształtowanie praktyki precedensowej i przewidywalności decyzji oraz na kształtowanie się postaw oceniających wśród organów orzekających), może wreszcie stanowić materiał, który uwzględniony przez prawodawcę będzie wpływał na zmiany stanu prawnego;
4. 5) pełni funkcję opisową, gdy ma odpowiadać procesowi podjęcia decyzji przez organ orzekający (tak: J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988).

W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji w zakresie sporządzonego uzasadnienia nie pozwalają na przyjęcie, że organy wywiązały się z ciążącego na nich obowiązku. Wynika to przede wszystkim w faktu, że organy nie odniosły się w zasadzie do twierdzeń strony, znajdujących z resztą poparcie w materiale dowodowym w postaci oświadczenia doręczonego do Urzędy Gminy w Strykowie dnia 7 lutego 2005 roku, z którego wynika fakt poinformowania organu o fakcie posadowienia na działce ewidencyjnej nr [...] w W. przyczepy kempingowej w charakterze altany ogrodowej, a poza tym do twierdzeń zawartych w złożonych przez strony wielokrotnie oświadczeniach, a mianowicie w odwołaniu od decyzji PINB w Zgierzu nr 136/2019 i 137/2019, odwołaniu od decyzji PINB w Zgierzu nr 13/2020. W aktach sprawy znajduje się co prawda pismo PINB w Zgierzu z dnia 5 sierpnia 2019 r. skierowane do ŁWINB, w którym znajduje się jedynie stwierdzenie, że w.w. pismo nie może być taktowane jako zgłoszenie budowy przyczepy kempingowej, ale organ ten nie wskazuje z jakich przyczyn uznał, że jako takowe zgłoszenie traktowane być nie może, z jakiego powodu odmówił w.w. oświadczeniu wiarygodności czy też mocy dowodowej stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. Organy obu instancji nie uczyniły tego także w uzasadnieniach wydanych decyzji.

Jednocześnie organy naruszyły tym samym wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nie przesądzając na tym etapie jakie znaczenie ma w.w. oświadczenie, należy stwierdzić, że brak odniesienia się przez organy do tego oświadczenia oraz twierdzeń stron w powyższym zakresie stanowi o istotnym naruszeniu prawa procesowego mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem organy przyjęły, że w.w. oświadczenie nie stanowi zgłoszenia to winny to uzasadnić, tym bardziej że strony najwyraźniej działały w zaufaniu do organów administracji publicznej. Wskutek braku takowego uzasadnienia brak jest też możliwości dokonania przez Sąd właściwej oceny podjętych przez organy rozstrzygnięć.

Kolejnym zagadnieniem, które budzi wątpliwości w niniejszej sprawie jest kwestia ustalenia przez organy czy przyczepa kempingowa i znajdująca się obok niej wiata stanowią całość konstrukcyjną, czy też funkcjonalną. W powyższym aspekcie należy zauważyć, że jak wynika z materiału aktowego, PINB w Zgierzu przeprowadził w dniu 19.06.2019 r. oględziny, podczas których stwierdził, że wiata zlokalizowana przed przyczepą kempingową, nie jest z nią konstrukcyjnie powiązana. Oznacza to, że organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania pierwotnie uznał, że przyczepa kempingowa nie jest związana z konstrukcją wiaty usytuowanej nad przyczepą. Pogląd ten nie został podzielony przez organ II instancji, który przyjął, że przyczepa kempingowa wraz z wiatą jako obiekt budowlany stanowi konstrukcyjną i funkcjonalną całość. Jednakże organ II instancji nie uzasadnił przyjętego poglądu, za wyjątkiem samego stwierdzenia, że z takową całością mamy do czynienia.

Tym samym również z tego względu ocena przez Sąd zaskarżonej decyzji nie jest w pełni możliwa, brak bowiem stanowiska organu II instancji w tym względzie. Poczynienie ustaleń w powyższym zakresie jest o tyle istotne, że determinują one w zasadzie przedmiot postępowania, a tym samym zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe uznać też należy, że organy nie uczyniły zadość ciążącym na nich obowiązkom wynikającym z art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu wskazać bowiem należy, że organy obu instancji w zasadzie w ogóle nie odniosły się do wskazanego wyżej oświadczenia i jego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy obu instancji nie odniosły się też do twierdzeń skarżących, iż Urząd Gminy w Strykowie przyjął zgłoszenie co do przyczepy i nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń, a także, że wiata stanowiła podporę pod pnącza i dopiero w okresie późniejszym została przykryta onduliną.

Kolejne pytanie, które pojawia się na gruncie niniejszej sprawy dotyczy rozstrzygnięcia, czy przyczepa kempingowa wraz z wiatą, które w ocenie organów obu instancji stanowią całość funkcjonalną, należy uznać za tymczasowy obiekt budowlany. W ocenie Sądu istnieją co do tego uzasadnione wątpliwości, że, po pierwsze, z wspomnianego wyżej oświadczenia przez W.S. wynika, że posadowienie przyczepy na działce ewidencyjnej nr [...] wydaje się nie mieć charakteru tymczasowego, skoro stosownie do złożonego oświadczenia ma ona mieć charakter altany ogrodowej.

Po drugie, należy podkreślić, że wyliczenie zamieszczone w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane dotyczące pojęcia budowli oraz to w art. 3 pkt 5 na określenie tymczasowego obiektu budowlanego omawianej ustawy wprawdzie nie jest pełne lecz nie można nim obejmować w sposób dowolny każdego urządzenia nie połączonego trwale z gruntem. Przy pojęciach niedookreślonych (niezdefionowanych) takich jak budowla, tymczasowy obiekt budowlany niedopuszczalna jest zatem wykładnia rozszerzająca prowadząca do przypisywania każdemu urządzeniu nie trwale połączonemu z gruntem cech budowli albo tymczasowego obiektu budowlanego (wyrok NSA z 14.10.2020 r., II OSK 1492/20, CBOSA). W powyższym zakresie organy winny szczegółowo odnieść się do powyższej kwestii w uzasadnieniu wydanych decyzji.

Należy też zauważyć, że organ II instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji stwierdził, że wobec sprzeciwu zgłoszonego w piśmie z dnia 14 listopada 2019 r. przez E.M. wobec możliwości dalszego przetrzymywania spornego obiektu, inwestorzy nie posiadają zgody E.M. na legalizację obiektu. Organ ten nie wskazuje jednak z jakiego przepisu prawa wynika wskazane wyżej stwierdzenie. Ponadto organ nie zauważa, że sporny obiekt został posadowiony na gruncie przed datą nabycia udziału w prawie własności nieruchomości, który to fakt na gruncie niniejszej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, a w dalszej kolejności organ nie odnosi się do tego czy data nabycia przez E.M. udziału w prawie własności nieruchomości ma w kontekście niniejszego postępowania znaczenie.

Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania organy rozpatrując ponownie sprawę uwzględnią przedstawioną wyżej oceną prawną, mając na uwadze w szczególności to, że przyczyną uchylenia decyzji organów obu instancji jest naruszenie prawa procesowego. Organy w szczególności winny ustalić, czy w przedmiotowej sprawie przyczepa kempingowa oraz posadowiona przednią wiata stanowią faktycznie całość konstrukcyjną i funkcjonalną, czy też naniesienia te winny być traktowane odrębnie. W zależności od poczynionych tak ustaleń w dalszej kolejności organy winny ocenić, jaką procedurę należy w stosunku do tych naniesień zastosować, ocenić z punktu widzenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z punktu widzenia przepisów Prawa budowalnego, czy w tym wypadku wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też wystarczające było zgłoszenie. Organy winny też odnieść się do ponoszonych przez strony tego postępowania twierdzeń, w szczególności zaś winny odnieść się do znajdującego się w aktach sprawy pisma, które wpłynęło do Urzędu Gminy w Strykowie dnia 7 lutego 2005 r., a w przypadku uznania, że pismo nie spełnia wymogów zgłoszenia w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko.

Organy winny też wyjaśnić stronom, z jakiego powodu przyjęły, że przyczepa kempingowa nie może być traktowana jako altana (a taki charakter został przez strony w w.w. piśmie). Brak zrozumienia motywów rozstrzygnięcia organów w kwestii nieuznania spornych naniesień za altanę, potwierdza także treść skargi, w której skarżący ponownie twierdzą, że przyczepa kempingowa została posadowiona na stałe jako altana ogrodowa.

Przede wszystkim zaś organy obu instancji winny swoje stanowisko w sposób pełny, logiczny i przekonywujący uzasadnić stosownie do wynikających z przepisów K.p.a., w szczególności zgodnie zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Organy winny dokonać oceny materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a., stosownie do treści którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (Wyrok WSA w Krakowie z 30.05.2012 r., II SA/Kr 1958/11, CBOSA).

Zważywszy, że podstawą uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej są naruszenia prawa procesowego, odnoszenie się do zastosowanego w sprawie prawa materialnego jest przedwczesne.

Wskazać ponadto należy, że do Sądu wpłynął złożony przez strony postępowania W.S. i Z. S. wniosek o wyłączenie ze sprawy pani E. M. W ocenie wnoszących w.w. wniosek sprawa niniejsza nie dotyczy E.M., a to ze względu na fakt, że E.M. nabyła udział w wysokości ¾ w prawie własności nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w Zgierzu prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], obejmującą działkę ewidencyjną nr [...], której dotyczy niniejsze postępowanie od K. S. dnia 11 września 2018 r., ale sporne zabudowania powstały przed chwilą nabycia wskazanego wyżej udziału w prawie własności nieruchomości.

Tym samym w ocenie wnioskodawców sporne zabudowania nie były przedmiotem umowy. Odnosząc się do w.w. wniosku Sąd wskazuje, że brak jest podstaw do "wyłączenia" E.M. ze względu na fakt, że stosownie do wpisów księdze wieczystej obejmującą nieruchomość, na której posadowione są sporne zabudowania, E.M. jest współwłaścicielem wskazanej wyżej nieruchomości, a tym samym i stroną postępowania administracyjnego obejmującego nieruchomość i jednocześnie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, co nie zmienia faktu. że decyzje wydane przez organy obu instancji skierowane były do W. S. i Z.S. jako inwestorów.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. i przyznano radcy prawnemu K.J. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącym i nakazano wypłacenie powyższej kwoty z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stosownie do § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 4 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 68 z późn. zm.).

dc