Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania J. S.Z., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...].
Wskazaną decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył postępowanie w sprawie legalności wykonania stawu na działce nr ewid. 290/5, położonej w miejscowości O., ul. A nr 63, gm. Ł. - z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
W odwołaniu od tej decyzji J.S.Z. podniósł, iż twierdzenie organu
I instancji, że staw został zasypany, a teren uporządkowany - jest niezgodne ze stanem faktycznym. Zmiana ukształtowania terenu, na którym inwestor prowadzi działalność przemysłową, wynosi nawet 80cm ponad stan pierwotny i utwardzenie go niedrożnym materiałem powoduje uciążliwe skutki dla nieruchomości sąsiednich.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że na skutek pisma J. Z. z dnia 28 marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził w dniu 26 kwietnia 2011 r. oględziny w sprawie legalności wykonania stawu zlokalizowanego na działce nr ewid. 290/5 w miejscowości O. W trakcie oględzin stwierdzono, że na wspomnianej działce istnieje staw wybudowany przez M.K. oraz S.K. jesienią 2009 r. Inwestorzy nie przedstawili ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę rzeczonego obiektu budowlanego. Według oświadczenia inwestorów staw został wybudowany w celu odwodnienia działki oraz uporządkowania terenu. Ustalono także, iż staw nie jest wykorzystywany do hodowli ryb. S.K. oświadczył ponadto do protokołu oględzin, że naturalne ukształtowanie terenu uniemożliwia odprowadzenie wód z terenu działki nr 290/5.
Wobec powyższego organ I instancji postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązał M. K. oraz S. K. do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy wykonywaniu stawu na działce nr ewid. [...] w miejscowości O. i nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót oraz pozwolenia wodnoprawnego.
Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał M. K. oraz S.K. zaniechanie prowadzenia robót budowlanych polegających na robotach ziemnych przy budowie stawu.
Starosta [...] pismem z dnia 17 września 2013 r. przekazał według właściwości PINB w Ł. wystąpienie J.Z., z którego wynika, że na działkach nr 290/5 i 290/6 w miejscowości O., gm. [...] nastąpiło samowolne wykonanie budowli.
Ponownie przeprowadzone w dniu 23 października 2013 r. przez PINB oględziny mające na celu sprawdzenie legalności prowadzonych robót budowlanych przy budowie stawu ziemnego na przedmiotowych działkach, potwierdziły wcześniejsze ustalenia, a nadto S.K. oświadczył do protokołu, że staw znajdujący się na działce nr ewid. gruntu 290/5 zostanie zasypany w terminie do 30 czerwca 2014 r.
Z notatki służbowej sporządzonej w dniu 25 listopada 2013 r. wynika, że w rozmowie telefonicznej S.K. poinformował o zasypaniu stawu i przesłał drogą elektroniczną dokumentację fotograficzną.
W dniu 3 lutego 2014 r. organ I instancji przeprowadził oględziny, w wyniku których stwierdził, iż istniejący staw został częściowo zasypany. Całość robót nie została zakończona. Według oświadczenia S.K., pozostała część zostanie zasypana, jak pozwolą na to warunki atmosferyczne. Sporządzono dokumentację fotograficzną.
W dniu 1 lipca 2014 r. organ I instancji dokonał ponownych oględzin na działce nr ewid. gruntu 290/5, w wyniku których stwierdzono, że istniejący staw został zasypany, a teren uporządkowany. Sporządzono dokumentację fotograficzną.
W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w.Ł. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie legalności wykonania stawu na działce nr ewid. gruntu 290/5, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
W dniu 16 września 2014 r. S.K. złożył pismo Biura Usług Geodezyjnych z dnia 10 września 2014 r., z którego wynika, że w oparciu o analizę mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych w skali 1:500 w O., gm. Ł., stwierdzono, że działka nr 290/5 w stosunku do działki nr 291 jest usytuowana wyżej, na co wskazuje odczyt pikiet niwelacyjnych.
Zdaniem [...]WINB ustalony stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał wydanie przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania.
Organ II instancji wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest staw wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Przywołując następnie brzmienie art. 3 pkt 1 lit. b i art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "Pr. bud.", [...] WINB zwrócił dodatkowo uwagę na treść art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.), wywodząc, że ustawodawca na gruncie przepisów ustawy Prawo wodne dokonał podziału urządzeń wodnych na urządzenia melioracji szczegółowych i podstawowych. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne do urządzeń melioracji wodnych podstawowych zalicza się stopnie wodne, zbiorniki wodne. Według [...] WINB wybudowany staw jest budowlą, a tym samym stanowi obiekt budowlany, realizacja którego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na fakt, iż obiekt ten nie będzie podlegał regulacji zawartej w art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, ponieważ nie stanowi urządzeń melioracji wodnych szczegółowych.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 cyt. ustawy, kiedy wymagane jest jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi.
Materialnoprawną podstawą wydania przedmiotowej decyzji jest przepis art. 105 § 1 k.p.a. W tej sprawie M.i S. K nie legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę rzeczonego stawu, w związku z czym organ I instancji zobligowany był do prowadzenia w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane postępowania legalizacyjnego. Z uwagi jednak na fakt, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że sporny staw został zasypany, a teren uporządkowany, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności wykonania stawu na działce nr ewid. gruntu 290/5 z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Odnosząc się w następnej kolejności do treści odwołania [...] WINB wskazał, że jeżeli w wyniku wykonywania robót budowlanych dochodzi do zmiany stanu wody na gruncie, a właściciel gruntów sąsiednich ponosiłby szkodę, właściwy organ wydaje decyzję zobowiązującą do wykonania określonych urządzeń. Pod pojęciem tym mieszczą się wszelkie urządzenia, których wykonanie ma na celu zapobieganie powstawaniu szkód. Celem art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) jest zapewnienie niepogorszenia stanu stosunków wodnych na gruntach, zakaz ingerencji właściciela gruntu w faktyczny stan wody na gruntach, jeśli to może szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, czyli np. stwierdzenia, czy właściciel dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim, nie należy do organów nadzoru budowlanego, o czym świadczy treść art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zarzuty podniesione przez odwołującego w tym zakresie nie mogły zatem wpłynąć na ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu jej wadliwości, udzielenie pomocy prawnej w części poprzez zwolnienie od kosztów sądowych oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W motywach skargi strona podniosła, że przedmiotowy staw został wykonany samowolnie, bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, pozwolenia wodnoprawnego i decyzji o warunkach zabudowy. Zmiany terenu, gdzie jest usytuowany staw, doprowadziły do podniesienia poziomu wód gruntowych oraz spowodowały odprowadzanie wód opadowych na grunty sąsiednie. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. oraz art. 79 k.p.a. Stwierdził nadto, że pismo z Biura Usług Geodezyjnych zawiera nieprawdziwe dane, podobnie jak niezgodne ze stanem faktycznym sprawy jest twierdzenie organu o zakopaniu stawu i uporządkowaniu terenu. Zdaniem skarżącego PINB w tej sprawie jest stronniczy, preparuje lub przyjmuje spreparowane dowody, działając z naruszeniem obowiązującego prawa.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 17 marca 2015 r. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych ponad kwotę 200 złotych oraz ustanowienia adwokata, a w pozostałej części wniosek oddalił.
Na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu, nieopłaconej w całości ani w części.
Skarżący natomiast złożył odpis decyzji Wojewody [...] z dnia [...] oraz cztery zdjęcia stawu, które były wykonane w grudniu 2014 r., w styczniu, lutym i marcu 2015 r. Wyjaśnił, że nie był powiadamiany o terminie oględzin, chciał natomiast, aby organ wyznaczył je ponownie z jego udziałem. Skarżący nie zgadza się bowiem z ustaleniami, które wynikają w przeprowadzonych oględzin. Stan zbiornika wynikający z przeprowadzonych oględzin spowodowany był wypompowaniem wody, co nie załatwia sprawy, ponieważ nadal występuje obniżenie terenu. Podniósł jednocześnie, że przed Burmistrzem było prowadzone dwukrotnie postępowanie w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych w 2011 r. i 2013 r.
Pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi i przedłożył 3 aktualne kserokopie zdjęć wykonane przed tygodniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.
z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o umorzeniu postępowania w sprawie legalności wykonania stawu na działce nr ewid. 290/5, położonej w miejscowości O., przy ul. A nr 63, stwierdził, że zostały one podjęte z naruszeniami prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z materiału dowodowego sprawy niniejszej wynika, że w sprawie legalności wybudowania spornego stawu toczyły się dwa odrębne postępowania administracyjne.
Pierwsze, prowadzone na wniosek skarżącego z dnia 28 marca 2011 r., zmierzające do zalegalizowania samowolnie wykonanego stawu, w którym PINB w Ł. ostateczną decyzją z dnia [...] w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. nakazał M.K. i S.K. zaniechanie prowadzenia robót budowlanych polegających na robotach ziemnych przy budowie stawu.
I drugie, zakończone zaskarżoną obecnie decyzją [...] WINB, wszczęte z urzędu w dniu 24 października 2013 r., po przekazaniu przez Starostę [...] pisma skarżącego z dnia 13 września 2013 r. w sprawie dotyczącej legalności wykonania stawu.
W toku rzeczonego postępowania, co pozostaje niesporne, inwestor poinformował organ nadzoru budowalnego I instancji o przystąpieniu do zasypania stawu, a następnie o zasypaniu owego stawu. PINB zaś - celem zweryfikowania twierdzeń inwestora - dwukrotnie, t.j. w dniach 3 lutego 2014 r. i 1 lipca 2014 r. przeprowadził oględziny nieruchomości, o terminie których nie zawiadomił skarżącego, uniemożliwiając mu tym samym wzięcie czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu, co doprowadziło w rezultacie do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Poczynione w trakcie oględzin ustalenia stanu faktycznego sprawy, w wyniku których PINB ocenił, że przestał istnieć przedmiot postępowania, miały decydujący wpływ na podjęte rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skarżący poczynione ustalenia kwestionuje zarzucając, iż nie doszło do zasypania stawu, a jedynie do wypompowania z niego wody.
Jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Obliguje ona organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów i stanowi procesową gwarancję praw strony w postępowaniu dowodowym, a w dalszej kolejności umożliwia pełną realizację zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu, poprzez możliwość skonfrontowania stanowisk stron. Odstąpienie od zasady czynnego udziału stron jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny odstąpienia organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (art. 10 § 2 i 3 k.p.a).
Zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie może sprowadzać się jedynie do zawiadomienia o wszczęciu postępowania, lecz zasada ta musi znaleźć swój wyraz we wszystkich czynnościach postępowania. Konkretyzacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu została uszczegółowiona w art. 79 k.p.a. i art. 81 k.p.a.
W rozumieniu art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2).
Z kolei art. 81 k.p.a. stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.
Organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin (art. 85 § 1 i 2 k.p.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni aprobuje, podkreśla się, że zachowanie wymagań określonych w art. 79 i 81 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Uchybienie tym przepisom, w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy, uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy (vide n.p.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1125/13 – Lex nr 1572594 i z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 375/06 – Lex nr 321513 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Lublinie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 268/13 – Lex nr 1465400, Białymstoku z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 628/11 – Lex nr 1152452 i z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 276/10 – Lex nr 752270).
W jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. nie konwaliduje ewentualne późniejsze zapoznanie strony z treścią protokołu przesłuchania świadków, lecz bez zapewnienia stronie udziału w tej czynności procesowej. Taki dowód należy powtórzyć (vide: wyrok z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 981/10 – Lex nr 1083725).
W rozpoznawanej sprawie, o czym była mowa na wstępie rozważań, podstawowym i co za tym idzie - jedynym dowodem stanowiącym podstawę wydania decyzji o umorzeniu postępowania były dwukrotnie przeprowadzone oględziny nieruchomości nr 290/5, położonej w miejscowości O. Poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżący uznany przez organ za stronę tego postepowania nie został zawiadomiony o terminie oględzin i w efekcie nie wziął udziału w przeprowadzeniu tego dowodu, co w sposób oczywisty potwierdzają protokoły oględzin. Niezapewnienie stronie skarżącej czynnego udziału w oględzinach działki dokonanych w dniach 3 lutego 2014 r. i 1 lipca 2014 r. stanowi naruszenie obowiązku wynikającego z art. 10 oraz art. 79 § 2 k.p.a., które dyskwalifikuje tę czynność procesową jako dowód w sprawie. Istotne znaczenie ma przy tym okoliczność, że skarżący podważa dokonane w trakcie przeprowadzenia dowodu z oględzin ustalenia stanu faktycznego sprawy, w oparciu o które organ rozstrzygnął o umorzeniu postępowania.
Brak realizacji przez organ tego obowiązku należy ponadto stanowczo zakwalifikować do kategorii istotnego uchybienia przepisom procesowym, skoro pogwałcenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, polegające na pozbawieniu jej udziału w decydujących dla rozstrzygnięcia czynnościach dowodowych, stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania w sprawie - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. powołany wyżej wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 268/13).
Podsumowując, odebranie stronie możliwości wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości, podważa uznanie tego dowodu przez organy obu instancji za wiarygodny i pozwala ocenić postępowanie dowodowe organu jako arbitralne. Z uwagi na stwierdzone wyżej uchybienia, które czynią wadliwą zarówno decyzję organu I instancji, jak i utrzymującą ją w mocy decyzję organu odwoławczego, koniecznym jest wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego i ponowne zbadanie sprawy w postępowaniu administracyjnym.
Prowadząc ponownie przedmiotowe postępowanie organ I instancji uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim zaś w ramach postępowania dowodowego organ ponownie przeprowadzi oględziny działki nr 290/5 w miejscowości O., dbając w toku tej czynności o zachowanie zasady czynnego udziału w postępowaniu wobec wszystkich stron postępowania. Dopiero ustalony na tej podstawie stan faktyczny sprawy będzie mógł stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 205 § 2 i art. 250 p.p.s.a. w zw.
z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (j.t. Dz.U.
z 2013 r., poz. 461).
IB