Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...], znak: [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A.K. i E.K., pkt 1 - uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] r. nr [...], znak: [...] oraz pkt 2 - orzekł o uchyleniu ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, elektryczną oraz zbiornikową instalacją na gaz płynny z naziemnym zbiornikiem gazu na działce nr 49 w obrębie [...], przy ul. A w Ł. dla A.T., przeniesionej decyzją Starosty [...] z [...] r., nr [...], znak: [...] na rzecz A.K. i E.K. i umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę z wniosku z 25 marca 2019 r. A.T., w imieniu której wystąpił A.Ł. dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, elektryczną oraz zbiornikową instalacją na gaz płynny z naziemnym zbiornikiem gazu na działce nr 49, obręb [...] przy ul. A w Ł..
Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, elektryczną oraz zbiornikową instalacją na gaz płynny z naziemnym zbiornikiem gazu na działce nr 49 w obrębie [...], przy ul. A w Ł. dla A.T. Orzeczenie to decyzją Starosty [...] z [...] r. przeniesiono na rzecz A.K. i E.K.. Decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] r. stała się ostateczna 26 lipca 2019 r.
Dnia 10 lipca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. dokonał oględzin nieruchomości, celem sprawdzenia legalności prowadzenia robót budowlanych przy wspomnianego budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W trakcie oględzin nie była obecna ówczesna inwestorka A. T.. W jej imieniu stawił się pełnomocnik A. Ł. Z protokołu oględzin wynika, iż R. W., pełnomocnik aktualnych inwestorów – E. i A. K., oświadczył, że do robót budowlanych przystąpiono w połowie stycznia 2019 r., a obiekt został wyznaczony przez uprawnionego geodetę J. J..
Ponadto podczas kontroli ustalono, iż teren budowy został ogrodzony, lecz na jego obszarze nie umieszczono tablicy informacyjnej. Roboty budowlane prowadzone były bez objęcia nadzoru przez kierownika budowy i bez dziennika budowy. Całość robót budowlanych nie została zakończona. Wykonano stan surowy zamknięty. Do protokołu oględzin załączono dokumentację fotograficzną z 10 lipca 2019 r. potwierdzającą w/w okoliczności.
Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. zobowiązał inwestorów do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy w/w budynku mieszkalnym, wykonanym bez wymaganego pozwolenia na budowę. Orzeczeniem tym nałożono na E. K. i A.K. szereg obowiązków.
Jednocześnie PINB wystąpił do Wojewody [...] z prośbą o weryfikację w trybie nadzoru decyzji Starosty [...] z [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę powyższego budynku. Dodatkowo wniesiono również o zbadanie legalności decyzji Starosty z [...] r. dotyczącej przeniesienia na A. i E.K. pozwolenia na budowę. W piśmie organu nadzoru budowlanego wskazano, że podczas czynności kontrolnych ustalono, iż analizowana inwestycja powstała bez pozwolenia na budowę, albowiem prace budowlane rozpoczęto w styczniu 2019 r., a w/w pozwolenie na budowę tj. decyzję Starosty [...] wydano w [...] r.
W odpowiedzi na powyższe Wojewoda wskazał, że w tym stanie rzeczy mogło dojść do wypełnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym do wznowienia postępowania, jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, czyli w tej sytuacji Starosta [...].
Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. Starosta [...], na podstawie art. 149 § 1 i art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla wskazanej wyżej inwestycji.
Decyzją z [...] r. Starosta [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4a Pr. bud. uchylił własną ostateczną decyzję z [...] r., argumentując, że roboty budowlane przy inwestycji zostały rozpoczęte w połowie stycznia 2019 r., a wiec przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. i E. K. reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata podnieśli zarzuty naruszenia art. 10 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 i 2 k.p.a., art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
Decyzją z [...] r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 – dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn.zm. – dalej w skrócie Pr. bud.), orzekł jak wskazano na wstępie.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył regulacje art. 16 § 1 k.p.a., art. 151 § 1 k.p.a., wyjaśnił istotę oraz charakter postępowania wznowieniowego, a następnie stwierdził, że wobec ustalenia, iż okoliczności sprawy dopuszczają wszczęcie postępowania wznowieniowego, organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., które stanowiło podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania dotyczącego badania przyczyny wznowienia oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Okoliczność, powyższą stanowił protokół kontroli PINB w Ł. i zawarte w nim jednoznaczne oświadczenie R. W. o terminie rozpoczęcia robót budowlanych, który jak wskazują w odwołaniu inwestorzy działał na podstawie ich zlecenia i pełnomocnictwa do reprezentowania we wszystkich sprawach i przed wszystkimi organami administracji publicznej, związanych z zamierzoną inwestycją.
Według Wojewody kluczowe dla oceny zaskarżonej decyzji pozostaje zatem ustalenie, czy przesłanka wznowienia postępowania, wskazana w orzeczeniu pierwszej instancji (tj. decyzji Starosty [...] z [...]r.) zaistniała, umożliwiając tym samym ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Wskazać przy tym należy, że podstawa wznowienia postępowania została precyzyjnie określona w postanowieniu wszczynającym postępowanie wznowieniowe - mianowicie było nią ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Przy czym w analizowanej sprawie nową okolicznością był fakt rozpoczęcia budowy inwestycji w styczniu 2019 r. czyli przed wydaniem pozwolenia na budowę w [...] r. Fakt ten istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej oraz był nieznany organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z art. 32 ust. 4a Pr. bud. nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust.
1. Rozpoczęcie budowy bez wymaganego pozwolenia stanowi samowolę budowlaną, która nie może być zalegalizowana w trybie wydania pozwolenia na budowę, albowiem w takich wypadkach ma zastosowanie art. 48 lub 50-51 Pr. bud. Gdyby więc Starosta [...] wiedział o istotnej okoliczności, mającej wpływ na rozstrzygnięcie, nie wydałby decyzji z [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Akta postępowania Starosty [...] w sprawie pozwolenia na budowę, zakończone decyzją z [...] r. nie zawierają, żadnej informacji o wcześniejszym rozpoczęciu robót budowlanych. W analizowanej sprawie, w aktach postępowania wznowieniowego, występuje dowód na podstawie, którego ustalono zaistnienie opisanej wyżej przesłanki wznowienia postępowania. Jest to protokół oględzin inwestycji sporządzony przez PINB w Ł. 10 lipca 2019 r. To z treści tego protokołu wynika, że podczas czynności kontrolnych ustalono, iż sporna inwestycja powstała bez pozwolenia na budowę, albowiem prace budowlane rozpoczęto w połowie stycznia 2019 r. Przedmiotowe ustalenie wynika z oświadczenia R.W., ówczesnego pełnomocnika skarżących, złożonego w trakcie ww. oględzin, wpisane w treści protokołu i podpisane przez uczestników oględzin. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną budynku w stanie surowym zamkniętym. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przedmiotowy protokół w aktach sprawy zakończonej pozwoleniem na budowę się nie znajdował. Jest to dokument nowy, sporządzony (10 lipca 2019 r.) i ujawniony już po wydaniu decyzji ([...] r.). Protokół ten jest dowodem potwierdzającym nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi w dniu wydawania decyzji, tj. rozpoczęcie robót budowlanych przed wydaniem pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewoda podkreślił, że opisane w protokole czynności kontrolne PINB-u były zgodne z prawem. Organ nadzoru budowlanego miał do nich kompetencje. Zaś treść protokołu nie budzi wątpliwości, ponieważ kontrola na terenie inwestycji odbyła się z udziałem przedstawicieli stron postępowania. Protokół odczytano wszystkim obecnym, podpisanym pod jego treścią. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że do zadań nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. To organy nadzoru budowlanego badają legalność wykonanych robót budowlanych oraz m.in. podejmują czynności związane z legalizacją samowoli budowlanej, ustalają opłaty legalizacyjne (art. 49 w zw. z art. 85 Pr. bud.), wydają decyzje nakazujące doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 w zw. z art. 85 Pr. bud.). Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 4a Pr. bud. decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może być wydana w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już rozpoczęte. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Przedmiotem pozwolenia jest określenie, jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Organy architektoniczno-budowlane nie mogą merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę, jeśli roboty częściowo zrealizowano tak jak w analizowanej sprawie. Jeśli jednak na skutek braku odpowiednich informacji, zostanie wydane pozwolenie na budowę wówczas należy je uchylić i umorzyć postępowanie wszczęte z wniosku inwestora jako bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przy czym bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie może zostać wydana decyzja administracyjna kończąca dane postępowanie. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Zawsze jednak oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji architektoniczno-budowlanej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach inwestora związanych z realizacją danej inwestycji budowlanej. Organ umarza więc postępowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Brak takich podstaw może wynikać z konkretnego przepisu prawa, w analizowanej sytuacji, jak już wyżej wskazano, tym przepisem jest art. 32 ust. 4a Pr. bud. W tym stanie rzeczy, z uwagi na treść art. 32 ust. 4a Pr. bud. i art. 105 § 1 k.p.a. należało uznać zaskarżoną decyzję Starosty [...] za niepełną i usunąć ją z obrotu prawnego na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekając, co do istoty sprawy jak w sentencji niniejszego orzeczenia, umarzając jednocześnie postępowanie zakończone decyzją Starosty z [...] r. o udzieleniu pozwolenia na budowę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. K. i E.K. reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia:
- a. art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych oraz dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego polegająca na ustaleniu, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło przed dniem wydania pozwolenia na budowę jedynie na podstawie protokołu z oględzin dokonanych przez Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. 10 lipca 2019 r., bez przesłuchania na tę okoliczność inwestorów A. K. oraz E.K., a także A.T. co w szczególności dotyczy postępowania przez organem II instancji, wobec którego okoliczności te były podnoszone;
- b. art. 12 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznych i popartymi logicznymi wywodami zarzutów odwołania, co uchybia zasadzie wnikliwości rozpatrywania sprawy;
- c. art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie postępowania II instancyjnego, które sprowadzało się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem organ II instancji zobowiązany jest do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, mając jednocześnie na uwadze fakt, iż zgłoszone zostały nowe okoliczności i źródła dowodowe nieobjęte przez postępowanie przed organem I instancji, ponadto organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu do powołanych przez odwołujących się okoliczności, co świadczy o naruszeniu podstawowych zasad postępowania odwoławczego, a także zasady dwuinstancyjności postępowania;
- d. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z przesłuchania A.K. oraz E.K., tj. inwestorów na okoliczność terminu rozpoczęcia robót budowalnych zarówno przez organ I jak i II instancji, podczas gdy skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazali, iż z całą stanowczością twierdzą, że roboty budowlane na stanowiącej ich własność działce zostały rozpoczęte po uzyskaniu stosownego pozwolenia na budowę;
- e. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego na skutek błędnego ustalenia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do takiego wniosku;
- f. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn, które spowodowały, że innym wnioskowanym dowodom organ II instancji odmówił zasadności przeprowadzenia, w szczególności co do wyjaśnień składanych w odwołaniu przez inwestorów. Mając na uwadze powyższe organ II instancji uchybił zasadzie wynikającej z art. 11 k.p.a. tj. zasadzie przekonywania;
- g. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie przez organ odwoławczy i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania, podczas gdy istniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. tj. uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,
- h. art. 32 ust. 4a Pr. bud. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy ustalony w sprawie stan faktyczny nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż rozpoczęcie robót nastąpiło przed uzyskaniem przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] r. uchylającej decyzję Starosty [...] z [...] r. oraz uchylającej ostateczną decyzję Starosty [...] z [...] r. w sprawie pozwolenia na budowę przeniesionej decyzją tego organu z [...] r. na skarżących A.K. i E. K. i umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, jak oczekują tego skarżący.
Przede wszystkim podkreślić trzeba, że poddana kontroli tutejszego Sądu decyzja wydana została w trybie postępowania wznowieniowego. Wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną jest obok postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 i 155 k.p.a., jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych, unormowanym w przepisach art. 145 k.p.a. – 152 k.p.a. Tryby te są niekonkurencyjne, co oznacza, że nie mogą być stosowane zamiennie, a do ich uruchomienia konieczne jest spełnienie ściśle określonych przez ustawodawcę przesłanek. Przesłanki wznowienia postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji i odwrotnie przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogą stanowić podstaw wznowienia postępowania. Celem rozważanego postępowania jest ocena decyzji ostatecznej wydanej w toku zwykłego postępowania administracyjnego z punktu widzenia wad kwalifikowanych zdefiniowanych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony.
Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 k.p.a.).
Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że organ pierwszej instancji jako przesłankę uzasadniającą wznowienie z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę powołał przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stanowi on mianowicie, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki.
Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie tych nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest to, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, a więc wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła. Konsekwencją przyjęcia wykładni ścieśniającej jest to, że okoliczności, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., mają być istotne, a więc mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a ponadto muszą ujawnić się po wydaniu decyzji, co oznacza, że dowody na istnienie tych okoliczności nie mogą znajdować się w aktach sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji podlegającej wznowieniu (vide: wyroki NSA z: 17 grudnia 1997 r. sygn. akt III SA 77/97, 19 października 2010 r. sygn. akt II GSK 889/09, 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2243/10, 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 954/19, 12 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2530/17, [...] r. sygn. akt II OSK 1671/18, 20 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1112/17, 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1631/16 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że powodem wznowienia postępowania, na podstawie rozważanego wyżej art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., było powzięcie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wiedzy, iż inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane przy budowie spornego budynku mieszkalnego przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Jak wynika z treści art. 28 ust. 1 Pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie zaś do art. 32 ust. 4a Pr. bud. nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust.
1. Użyty przez ustawodawcę w art. 28 ust. 1 Pr. bud. zwrot "jedynie" oznacza, że inwestor zobligowany jest zachować określoną sekwencję działań zanim rozpocznie proces inwestycyjny. Mianowicie, najpierw powinien legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a dopiero w następnej kolejności może rozpocząć roboty budowalne. W przypadku naruszenia tej zasady brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ujawnienie tej okoliczności w toku postępowania zwykłego w sprawie pozwolenia na budowę stanowi przesłankę do umorzenia w trybie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania wszczętego w sprawie pozwolenia na budowę z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Natomiast ujawnienie tej okoliczności już po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak jak to miało miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy, stanowi dostateczną podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i ponownej oceny, czy zachodzą przesłanki do udzielenia pozwolenia na budowę. W judykaturze sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., a nie udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 Pr. bud. Nie jest bowiem celem decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej czy też rozpoczętej inwestycji ani też dokonanie oceny tych robót. Skoro zatem inwestor rozpoczął roboty budowlane - wydawanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe - nie można bowiem w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 247/11, 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2243/10, 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 333/07, 3 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1085/04, 15 listopada 2000 r. sygn. akt IV SA 1164/98, 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 285/2005, II OSK 286/2005 i II OSK 910/2005, 27 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 263/08, 24 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2423/15 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z akt sprawy wynika bowiem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie ostatecznego postanowienia z [...] lipca 2019 r. prowadzi postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. w przedmiocie legalności prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. 49 położonej w Ł. przy ul. A (obręb [...]). Wspomniane postępowanie organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu, po przeprowadzeniu 10 lipca 2019 r. oględzin wskazanej wyżej nieruchomości, w trakcie których, na podstawie oświadczenia R. W. pełnomocnika E.K. i A.K. ustalił, że do robót budowlanych przystąpiono w połowie stycznia 2019 r. Obiekt został wyznaczony przez uprawnionego geodetę J. J. Ustalono także, że teren budowy jest ogrodzony, brak tablicy informacyjnej, brak dziennika budowy. Całość robót budowlanych nie została zakończona, wykonano stan surowy zamknięty.
Do wykonania pozostały roboty wykończeniowe wewnętrzne i zewnętrzne oraz wykonanie wszystkich instalacji. Podczas oględzin R.W. przedłożył nieostateczną decyzję Starosty [...] z [...] r. wydaną dla A.T.. Poczynione przez organ nadzoru budowlanego ustalenia znajdują pełne odzwierciedlenie w załączonym do akt sprawy protokole oględzin z 10 lipca 2019 r. i sporządzonej na tę okoliczność dokumentacji fotograficznej (budynek w stanie surowym zamkniętym). Dodać przy tym trzeba, że udzielone A.T. decyzją z [...] r. pozwolenie na budowę zostało przeniesione na skarżących dopiero decyzją Starosty [...] z [...] r. Wobec tego okoliczność rozpoczęcia budowy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jak trafnie oceniły organy obu instancji, jest nowa, co oczywiste ma istotne znacznie dla sprawy, nadto istniała w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, aczkolwiek nie była mu znana. Została ona potwierdzona dowodem w postaci protokołu oględzin z 10 lipca 2019 r., ujawnionym po wydaniu decyzji z [...] r. Tym samym zasadne stało się uchylenie po wznowieniu postępowania decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co trafnie podkreślił Wojewoda [...] w motywach zaskarżonej decyzji oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygniecie co do istoty. W tej konkretnej sprawie bezprzedmiotowość oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest niewątpliwie konkretna sprawa, którą organ administracji architektoniczno-budowlanej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach inwestora związanych z realizacją danej inwestycji budowlanej. Organ winien więc umorzyć postępowanie, gdy brak jest podstaw faktycznych lub prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Brak takich podstaw może wynikać z konkretnego przepisu prawa, w tym wypadku był to art. 32 ust. 4a Pr. bud. Samo wiec uchylenie przez Starostę [...] decyzją z [...]r. własnej decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. było bez wątpienia poprawne, to jednak jak trafnie ocenił Wojewoda [...] niepełne, ponieważ nie rozstrzygało sprawy co do istoty. Jak stanowi art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Reasumując stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] odpowiada przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego.
W ocenie Sądu w toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji organy zebrały kompletny materiał dowodowy, który poddały następnie wnikliwej analizie, celem ustalenia niewadliwego stanu faktycznego sprawy, czyniąc tym samym zadość wymaganiom określonym w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W motywach podjętych rozstrzygnięć organy obu instancji rzetelnie i kompleksowo wyjaśniły wszystkie okoliczności natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o podjęciu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Fakt, że zaskarżona decyzja konwalidująca błąd organu pierwszej instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżących nie świadczy automatycznie jej wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło więc do naruszenia art. 12 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 czy art. 32 ust. 4a Pr. bud., w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.
Co prawda Sąd dostrzegł, że w toku postępowania pierwszej jak i drugiej instancji skarżący przed wydaniem decyzji nie zostali zawiadomieni o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co dowodzi naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., to jednak stwierdzone uchybienie pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Podobnie za nieistotny należy uznać brak wezwania skarżących do złożenia wyjaśnień czy też brak ich przesłuchania. Trzeba bowiem podkreślić, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący sami przyznali, iż zlecili R.W. budowę domu łącznie z uzyskaniem pozwolenia na budowę i udzielili mu pełnomocnictwa do reprezentowania przed wszystkimi organami i we wszystkich sprawach związanych z zamierzoną inwestycją. Stwierdzili także, że budowa została rozpoczęta po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a PINB na podstawie oględzin 10 lipca 2019 r. nie mógł stwierdzić kiedy została rozpoczęta budowa.
Stan zaś jej zawansowania potwierdzał z całą pewnością jej rozpoczęcie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Treść odwołania potwierdza zatem zasadnicze ustalenia organów orzekających w sprawie przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Dodać w tym miejscu trzeba, że dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej nieistotna jest rola osób trzecich (pełnomocnika R.W.), bowiem to inwestorzy są osobami odpowiedzialnymi za proces budowalny, a stopień ich zawinienia pozostaje bez znaczenia dla skutków prawnych rozpoczęcia robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia.
Z tych wszystkich względów Sąd nie stwierdziwszy podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji zobligowany był oddalić skargę. O powyższym Sąd orzekał, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. dc