Uzasadnienie
Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z dnia 7 marca 2023 r. nr 52/2023 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji zatwierdzającej zamienny projekt zagospodarowania terenu i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót.
Jak wynika z akt sprawy decyzją nr 31/2022 z dnia 12 grudnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Piotrkowa Trybunalskiego zatwierdził zamienny projekt zagospodarowania terenu z uwzględnieniem zmiany rzędnych terenu działki nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w P. i udzielił pozwolenia na wznowienie robót dla M.J., obejmujący nowe ukształtowanie terenu wraz z jego odwodnieniem w taki sposób aby wody opadowe pozostawały na działce inwestora, bez zmiany stosunków wodnych, opracowany przez mgr inż. arch. Ł.W. z uprawnieniami projektowymi w specjalności architektonicznej bez ograniczeń i mgr inż. B.A. z uprawnieniami do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalności instalacyjnej i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.
Odwołanie od powyższej decyzji wniesione zostało wniesione przez S.P.
Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 7 marca 2023 r. nr 52/2023 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi stwierdził niedopuszczalność złożonego odwołania. Organ wyjaśnił, że odwołanie jest środkiem prawnym w tym znaczeniu, że jego wniesienie rodzi obowiązek organu odwoławczego do powtórnego rozpoznania sprawy i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Uprawnienie to przysługuje jedynie stronom postępowania posiadającym swój interes prawny. Przepis art. 40 § 1 K.p.a. stanowi, że pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Stosownie zaś do art. 40 § 2 K.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Organ stwierdził, że z przekazanych przez organ stopnia powiatowego akt przedmiotowej sprawy wynika, iż w przedmiotowej sprawie stroną postępowania jest jedynie D.P. jako właściciel działki o nr ewid. [...], obręb [...] w P., natomiast S.P. jest jej pełnomocnikiem jedynie przed organem I instancji.
Jednakże wniesione odwołanie nie wskazuje w żaden sposób, iż zostało wniesione w imieniu D.P., a S.P. występuje jako jej pełnomocnik. Tym samym organ uznał, że odwołanie S.P. wniósł w imieniu własnym i jako takie jest niedopuszczalne. Organ dodał, że przedmiotowe postanowienie ma charakter jedynie techniczny, gdyż nie wpłynęło na możliwość uruchomienia i wdrożenia postępowania odwoławczego, a to na skutek złożenia skutecznego odwołania przez D.P., reprezentowaną przez pełnomocnika adw. A.S.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła D.P., reprezentowana przez S.P. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła:
- a) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 K.p.a. poprzez uznanie, że wniesione przez S.P. odwołanie jest niedopuszczalne z uwagi na brak interesu skarżącego w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, podczas gdy jest on prawidłowo ustanowionym w sprawie pełnomocnikiem D.P. - stosowne upoważnienie znajduje się w aktach sprawy, a tym samym skarżący jest podmiotem uprawnionym do wniesienia w jej imieniu odwołania; art. 7, art. 77 par. 1 K.p.a. poprzez dokonanie swobodnej oceny znajdujących się w aktach sprawy dokumentów i uznanie, że skarżący nie jest pełnomocnikiem strony postępowania, podczas gdy w sprawie znajduje się stosowane upoważnienie; art. 64 par. 2 K.p.a. poprzez brak zastosowania wskazanego przepisu, w sytuacji gdy organ powziął wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa, a tym samym w pierwszej kolejności w przypadku stwierdzenia jakiegokolwiek braku formalnego wpierw powinien wezwać do jego usunięcie w wyznaczonym terminie;
- b) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu: - że S.P. nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, podczas gdy skarżący jest prawidłowo ustanowionym w sprawie pełnomocnikiem D.P.; - że skarżący nie jest osobą uprawnioną do wniesienia odwołania od decyzji I organu, podczas gdy do wniesienia odwołania za pośrednictwem tego organu wystarczające jest posiadanie upoważnienia do działania w imieniu strony przed tym organem, a upoważnienie takie jak wskazuje sam organ II instancji znajduje się w aktach sprawy; - że nie wiadomo, w czyim imieniu działa skarżący, podczas gdy skarżący od momentu zainicjonowana sprawy działa w imieniu i na rzecz D.P., a w aktach wskazanej przez niego sprawy znajduje się oryginał udzielonego przez nią pełnomocnictwa, a tym samym brak jest podstaw do uznania, iż w przedmiotowej sprawie działa on w imieniu innej osoby niż ona. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona podkreśliła, że S.P. od momentu zainicjonowania sprawy w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu zagospodarowania terenu jest ustanowionym w sprawie pełnomocnikiem D.P. Od samego początku podejmował on czynności w jej imieniu i zgodnie z jej interesem, jak również we wspólnej z nią współpracy, a stosowne upoważnienie znajduje się w aktach sprawy. Wskazując, tylko na te okoliczności nie sposób przyjąć by w przedmiotowej sprawie, szczegółowo określonej we wniesionym odwołaniu miałby on reprezentować kogoś innego, czy też działać wyłącznie we własnym imieniu, zwłaszcza, że posiada on pełnomocnictwo do działania w imieniu swojej matki, która jest stroną postępowania. Jeżeli organ powziął jakiekolwiek wątpliwości, co do braków formalnych udzielonego pełnomocnictwa lub wniesionego odwołania powinien w pierwszej kolejności zastosować instytucję przewidzianą w art. 64 § 2 K.p.a., zgodnie z którą jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Brak wezwania pełnomocnika do uzupełnienia braku, zdaniem strony, powoduje konieczność wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu. Po drugie, nie można uznać za prawidłowe stwierdzenia organu II instancji, że S.P. jest jej pełnomocnikiem jedynie przed organem I instancji. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli wniesienie odwołania następuje za pośrednictwem organu I instancji, to do dokonania tej czynności wystarczającej jest posiadanie upoważnienia do działania w imieniu strony przed tym organem. Skoro wniesienie odwołania następuje za pośrednictwem organu I instancji, to do dokonania tej czynności wystarczające jest posiadanie upoważnienia do działania w imieniu strony przed tym organem. Dopóki odwołanie nie zostanie przekazane organowi odwoławczemu pełnomocnik może podejmować wszystkie czynności związane z wniesieniem tego środka odwoławczego w oparciu o upoważnienie do działania przed organem I instancji. Upoważnienie to nie będzie uprawniało pełnomocnika do podejmowania czynności w związku z wniesieniem odwołania dopiero po przekazaniu środka odwoławczego organowi odwoławczemu. Wobec tego, zdaniem strony, nie sposób przyjąć, że skarżący jest jednostką nieposiadająca legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. Ponadto, to do S.P. jako pełnomocnika organ I instancji kierował wszelką korespondencję, w tym również decyzję, która została zaskarżona odwołaniem. Uwzględniając całokształt okoliczności oraz znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, zwłaszcza pełnomocnictwo, kierowaną do organu korespondencje sporządzaną przez S.P. w imieniu D.P., brak jest podstaw do przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie występuje on w innym charakterze niż pełnomocnik, czy też działa wyłącznie w imieniu własnym.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Złożona skarga jest z tej przyczyny, że kwestionowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że na tle przepisu art. 134 K.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 28.05.2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13; wyrok WSA w Gdańsku z 18.07.2007 r., sygn. akt II SA/Gd 290/07 – wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie istota sporu pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do ustalenia czy S.P. składając odwołanie od decyzji organu I instancji działał w imieniu własnym, czy też w imieniu matki D.P., właścicielki dz. ewid. nr [...]. Organ II instancji przyjął, że wobec wskazania w nagłówku odwołania danych S.P., odwołanie złożył on w imieniu własnym. Organ uznał, że nie jest on stroną postępowania, bowiem jedyną stroną prowadzonego postępowania administracyjnego jest D.P.
Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie jest co najmniej przedwczesne, bowiem organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości czy autorem odwołania jest S.P. działający w imieniu własnym, czy S.P. działający jako pełnomocnik D.P. Należy podkreślić, że organ nie kwestionuje okoliczności, wedle której S.P. jest pełnomocnikiem D.P. przed organem I instancji, które to postępowanie toczy się od wielu lat, a sam S.P. brał w nim czynny udział. Stosowny dokument pełnomocnictwa znajduje się w aktach sprawy.
Warto w tym miejscu przypomnieć, że organ I instancji podejmuje w sprawie określone czynności zarówno przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie jak i po jego wydaniu, lecz przed przekazaniem sprawy organowi odwoławczemu. Po wydaniu decyzji organ I instancji przyjmuje oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania (art. 127a § 1 K.p.a.), przyjmuje odwołanie (art. 129 § 1 K.p.a.), zawiadamia strony o wniesieniu odwołania (art. 131 K.p.a.). Nadto zgodnie z treścią art. 131 § 1 K.p.a. organ I instancji może samodzielnie w całości uwzględnić wniesione odwołanie i wydać nową decyzję, w której uwzględni lub zmieni zaskarżoną decyzję. Okoliczność, że odwołanie adresowane jest do organu odwoławczego nie zmienia faktu, że czynności związane z jego przyjęciem wykonuje organ I instancji. Pełnomocnik strony nie potrzebuje umocowania do "zaadresowania odwołania do organu odwoławczego", tylko umocowania do jego wniesienia do organu odwoławczego, która to czynność ma miejsce przed organem I instancji.
Czynności organu I instancji wykonywane po wydaniu decyzji to czynności należące do kompetencji tego organu nie zaś czynności wykonywane przez organ I instancji w imieniu organu odwoławczego. Skoro wniesienie odwołania następuje za pośrednictwem organu I instancji, to do dokonania tej czynności wystarczające jest posiadanie umocowania do działania w imieniu strony przed tym organem. Dopóki odwołanie nie zostanie przekazane organowi odwoławczemu pełnomocnik może podejmować wszystkie czynności związane z wniesieniem tego środka odwoławczego w oparciu o umocowanie do działania przed organem I instancji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 9.02.2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1641/21; wyrok NSA z 28.02.2020 r., sygn. akt II OSK 3836/19).
Wobec powyższego mając na uwadze ogólne zasady postępowania wyrażone w art. 7 i 8 K.p.a. w zw. z art. 63 § 2 K.p.a., w przypadku powzięcia wątpliwości co do statusu prawnego autora odwołania, organ winien przed podjęciem jakiegokolwiek rozstrzygnięcia wezwać S.P. do wskazania czy składa odwołanie w imieniu własnym czy też w imieniu D.P., czego organ zaniechał. W ocenie Sądu treść odwołania wyraźnie jednak wskazuje, że odwołanie pochodzi od pełnomocnika D.P. Autor odwołania stawiając zarzuty skarżonej decyzji odwołuje się wyraźnie do sytuacji poszkodowanej właścicielki dz. ewid. nr [...].
Wobec naruszenia przez organ administracji ww. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego. Wskazania dla organu co do dalszego postępowania wynikają wprost z poczynionych wyżej rozważań Sądu.
Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. k.ż.