Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, decyzją z 12 maja 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.- k.p.a.), wskutek odwołania G. N. uchyliło decyzję Wójta Gminy R. z 8 marca 2022 r., ustalającą, z wniosku [...] spółki z o.o. w W., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...], obręb [...], gm. R. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z 30 sierpnia 2021 r. spółka wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o nazwie "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...], obręb [...], gmina R.". Wniosek ten, jako niekompletny wymaga uzupełnienia. We wniosku nie przedstawiono parametrów planowanej inwestycji, w pkt 5 - charakterystyka planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazano, że zakres przedsięwzięcia obejmuje: panele fotowoltaiczne w ilości do 2500 sztuk, o łącznej mocy do 1 MW, drogi wewnętrzne, miejsca postojowe, infrastrukturę naziemną i podziemną, związaną z konstrukcją nośną paneli fotowoltaicznych, sieć energetyczną kablową podziemną niskiego napięcia - na potrzeby dostarczenia energii do stacji transformatorowej, przyłącze elektroenergetyczne średniego napięcia - przyłączenie farmy fotowoltaicznej do sieci, kontenerową stację (transformatorowo-kontrolną), inwertery (falowniki), ogrodzenie instalacji, instalację odgromową, inne niezbędne elementy infrastruktury związane z budową i eksploatacją instalacji fotowoltaicznej.
Dalej Kolegium zaznaczyło, że jak wynika z wniosku "planowana inwestycja składa się z zespołu paneli fotowoltaicznych usytuowanych rzędami o łącznej mocy do 1 MW. Panele usytuowane zostaną na elementach montażowych stalowych, zimno giętych wbijanych w grunt. Rama stalowa, stanowiąca oparcie paneli usytuowana zostanie pod kątem 15-45° w stosunku do poziomu gruntu. W skład instancji wchodzą: falowniki, instalacja stało-prądowa DC, trójfazowe instalacje zmiennoprądowe łączące falowniki z kontenerową stacją transformatorową. Kolejnym elementem inwestycji są przyłącza kablowe. Miejsce postojowe usytuowane jest bezpośrednio za bramą wjazdową. Teren inwestycji zostanie ogrodzony. Wielkość powierzchni zabudowy wyniesie do 0,98 ha. Wyżej wymieniona powierzchnia jest liczona po granicach opracowania jak wskazano w załączniku nr 2 do wniosku, a dokładna powierzchnia urządzeń zostanie zweryfikowana na etapie projektu budowlanego. Załączona koncepcja ma charakter poglądowy". Do wniosku inwestor załączył m.in. rys. 1 - elewacje stacji transformatorowej, rys. 2 - stół fotowoltaiczny.
Zdaniem Kolegium wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien wskazywać nie tylko ile paneli fotowoltaicznych będzie w farmie fotowoltaicznej, moc farmy i kąt nachylenia stołów, ale także, jaka jest powierzchnia jednostkowa paneli, jaka jest moc pojedynczego panelu, ile planowanych jest stołów, w ilu rzędach będą umiejscowione stoły, jaką powierzchnię zajmą stoły wraz z panelami, ile inwerterów jest planowanych, o jakiej mocy, jaką powierzchnię będą zajmować, w jakim systemie będą umiejscowione, jaką powierzchnię zajmie dojazd, miejsce postojowe, jakie są parametry kontenerowej stacji transformatorowej (szerokość, wysokość, geometria dachu). Dane te określają charakterystykę inwestycji i jej charakterystyczne parametry techniczne. Farma fotowoltaiczna to zespół urządzeń i infrastruktury (m.in. panele fotowoltaiczne ze stołami, inwertery, stacja transformatorowa, droga, itd.). Wszystkie elementy farmy fotowoltaicznej składają się na planowaną inwestycję i należy we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazać ich parametry techniczne.
Tymczasem nie wszystkie ww. parametry zostały wskazane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nadto organ odwoławczy zauważył, że załącznik graficzny do wniosku przedstawiający planowany sposób zagospodarowania nie został podpisany przez inwestora, co wymaga uzupełnienia.
Dalej wyjaśniono, że ww. decyzją organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla części działki nr ewid. [...]. W załączniku graficznym wskazano linie rozgraniczające teren inwestycji, które obejmują fragment ww. działki. Tymczasem w świetle przepisów u.p.z.p. oraz orzecznictwa sądów administracyjnych niedopuszczalne jest, co do zasady, ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Zdaniem organu odwoławczego przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego teren inwestycji musi być rozumiany jako cała działka ewidencyjna (działki ewidencyjne), na której (których) planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Inwestycja musi być rozpatrywana w odniesieniu do całego terenu inwestycyjnego obejmującego działkę wskazaną we wniosku, zgodnie z wymogami przepisu art. 2 pkt 12 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji przedsięwzięcia będzie faktycznie zajęta pod inwestycję.
Przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, skutkowałoby tym, iż przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych - intensyfikacja zabudowy działek.
Organ zwrócił także uwagę na kwestię oddziaływania inwestycji na środowisko, wskazując że organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wnioskowane przedsięwzięcie wg rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; całkowita powierzchnia zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, rozumiana jako suma powierzchni rzutu paneli fotowoltaicznych uwzględniająca ich nachylenie względem terenu, powierzchni zajętej przez wszelkiego rodzaju infrastrukturę towarzyszącą (drogi, parkingi, transformatory, linie kablowe itp.) i pozostałej powierzchni przeznaczonej do przekształcenia w wyniku realizacji tego przedsięwzięcia nie przekracza 1 ha. Jednakże w ocenie Kolegium na organie lokalizacyjnym ciąży obowiązek ustalenia, czy wnioskowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przewidzianej przez art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm. - "u.i.o.ś.").
Decyzja w tym przedmiocie poprzedza wydanie decyzji o warunkach zabudowy - art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 u.i.o.ś. Zatem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowi konieczny element wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Obowiązkiem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy jest wobec tego samodzielna ocena, czy ustalenie warunków środowiskowych dla spornej inwestycji jest w sprawie konieczne. Inwestor tymczasem nie przedstawił planowanej powierzchni zabudowy poszczególnych elementów elektrowni fotowoltaicznej, a dla rozpoznania przedmiotowej sprawy o ustalenie warunków zabudowy, w sytuacji gdy teren nieruchomości przekracza 1 ha, szczególnie istotny pozostaje element wniosku w postaci powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. Organ winien zatem jednoznacznie ustalić powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia oraz dokonać oceny powierzchni zabudowy w kontekście dotyczącym kwalifikacji ww. inwestycji na podstawie § 3 ust. 1 pkt 54 w związku z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Kolegium podkreśliło przy tym, że rzeczą organów jest dokonanie weryfikacji parametrów, danych i wyliczeń inwestora, co dopiero pozwoli na zakwalifikowanie inwestycji do zabudowy przemysłowej, której parametry kwalifikują ją jako mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednak, aby takiej oceny właściwie dokonać winien organ dysponować niezbędnymi informacjami wynikającymi z wniosku spełniającego wymogi określone w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia stanowi punkt wyjścia i odniesienia do ustaleń faktycznych prowadzonych w sprawie.
Ponadto, zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji uznał inwestycję za instalację odnawialnego źródła energii i przyjął, że stosownie do treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie znajdują zastosowania. Kolegium wyjaśniło przy tym, że z dosłownego brzmienia przywołanej ustawy o odnawialnych źródłach energii należałoby wyprowadzić wniosek, że farma fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii zatem spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. To zaś oznaczałoby, że na gruncie powołanych przepisów u.p.z.p. (w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p) realizacja takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).
Organ podkreślił jednocześnie, iż dokonanie interpretacji przepisów art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Organ wyjaśnił, że treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (z uwzględnieniem wyłączeń skazanych w art. 10 ust. 2a pkt 1 i 2 u.p.z.p.), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego, choć nie wyklucza to możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.
W konsekwencji, zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji winien dokonać oceny wnioskowanego przedsięwzięcia pod kątem jego kwalifikacji do instalacji odnawialnego źródła energii z uwzględnieniem ww. uregulowań art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., a w sytuacji, gdy organ ustali, iż przedmiotowej inwestycji nie będzie można zaliczyć ani do urządzeń infrastruktury technicznych ani do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, nie ma podstaw do stosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a zatem zastosowanie znajdzie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium, wskazując na treść art. 54 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. zauważyło, że skoro na organie administracji ciąży obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań wynikających z przepisów szczególnych, to orzekając w sprawie indywidualnej organ winien dokonać konkretyzacji wymagań normatywnych w kontekście planowanego przedsięwzięcia, precyzując ciążące na inwestorze konkretne obowiązki lub wynikające z przepisów ograniczenia.
Tym samym w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest wystarczające określenie samego rodzaju inwestycji lecz konieczne jest także precyzyjne wskazanie poszczególnych elementów projektowanej elektrowni fotowoltaicznej i ich parametrów. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji poza wskazaniem rodzaju inwestycji i mocy farmy, nie ustalił parametrów farmy fotowoltaicznej. Zdaniem Kolegium z decyzji powinna wynikać nie tylko moc farmy fotowoltaicznej, ale także ilość i moc pojedynczego panelu, a także pozostałe elementy farmy fotowoltaicznej (np. wysokość i kąt pochylenia stołów, powierzchnia stołów wraz z panelami, ilość i moc inwerterów, powierzchnia drogi dojazdowej i miejsca parkingowego, parametry kontenerowej stacji transformatorowej - szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu, itp.). Zdaniem Kolegium, wbrew temu co wskazano w decyzji, nawet gdy nie ma zastosowania w sprawie przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., to brak jest podstaw do odstąpienia od wyznaczenia wymagań dla nowej zabudowy oraz obsługi komunikacyjnej.
Poza tym Kolegium wskazało, że inwestor przedstawił kserokopię pisma [...] S.A. z 5 sierpnia 2021 r. "Oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej". Nie wiadomo jednak, czy organ dokonał oceny tego pisma w kontekście zapewnienia dostaw energii elektrycznej dla planowanej inwestycji, gdyż w wynikach analizy ograniczył się jedynie do wskazania "pobór energii elektrycznej - z produkcji własnej, na warunkach gestora sieci", a inwestor we wniosku wskazał - "zapotrzebowanie na energię elektryczna: około 10 kW (na własne potrzeby)". Organ określając miejsca postojowe wskazał - nie dotyczy, podczas gdy z załącznika graficznego do wniosku wynika, że miejsca takie są przewidywane, co wynika także z części opisowej wniosku. Z wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika, z jakimi przepisami odrębnym dokonywano oceny zgodności - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w wynikach wskazano jedynie, że "ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest zgodne z przepisami odrębnymi".
Wobec powyższego, w ocenie Kolegium należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji.
[...] spółka z o.o. w W. wniosła od powyższej decyzji sprzeciw, zarzucając naruszenie:
- - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Wójta Gminy R. z dnia 8 marca 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że w sprawie został zebrany materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji, co powinno skutkować wydaniem przez organ decyzji orzekającej co do istoty sprawy, tj. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji oraz pomimo, że organ, w przypadku wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe;
- - art. 52 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;
- - art. 61 ust. 3, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p, poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści w/w normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2;
- - art. 72 ust. 1 pkt 3, w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 52 ust. 2, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi konieczny element wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy decyzja ta stanowi konieczny element wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;
- - art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uznanie, że we wniosku o wydanie decyzji nie przedstawiono parametrów planowanej inwestycji, podczas gdy podano niezbędne dane stanowiące charakterystykę inwestycji;
- - art. 52 ust. 2, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że załącznik graficzny do wniosku musi zostać podpisany przez wnioskodawcę, podczas gdy obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa.
W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania.
Zdaniem spółki ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy co do części działki w ustawie o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, co odzwierciedlił w treści rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. Organ stanowiący dopuszcza i przewiduje możliwość wydania decyzji na część działki o czym świadczy umieszczenie w pkt 7 ogólnopolskiego wzoru wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy w rubryce 7, podrubryki 7.2. pola wskazującego na opcje wyboru przez wnioskodawcę - teren inwestycji obejmuję część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych Sposób wyznaczenie terenu inwestycji, wskazanego w punkcie 6 - co wyraźnie wskazuje na wolę ustawodawcy polegającą na umożliwieniu wydania decyzji o warunkach zabudowy na część działek.
Dla tego - a contrario - wydanie postanowienia odmawiającego ustalenie projektu decyzji dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla części działki jest nie prawidłowe i nie zgodnie z ratio legis rozporządzenia. Zdaniem spółki mając na uwadze treść art. 7a § 1 k.p.a. organ powinien wydać decyzję o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia skoro powstały znaczące wątpliwości odnośnie pojęcia "teren" i "działka" w odniesieniu do możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy farmy fotowoltaicznej. Nadto odmowa ustalenia projektu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej stanowiłaby naruszenie przepisu art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej poprzez niezastosowanie się do obowiązującej Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE oraz naruszenie art. 9 Konstytucji RP.
Dalej spółka wskazała, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. W świetle powyższej definicji legalnej: instalacja odnawialnego źródła energii - instalację stanowiącą wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii.
Tym samym odmowa wydania decyzji wobec niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 pozostaje nieuzasadniona i sprzeczna z przepisami obowiązującego prawa. Ustawodawca zauważył iż "obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł, w tym np. elektrownie słoneczne, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu", nie wskazał jednak na konieczność ich wyłączenia z proponowanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wywodzenie iż treść art. 61 ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r., dotyczy wyłącznie prosumentów jest sprzeczne z wolą ustawodawcy, co wynika wprost z uzasadnienia do zmiany komentowanego przepisu.
W świetle, powyższego oczywistym jest, że spełnienie przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w większości przypadków będzie niemożliwe do realizacji, wobec braku analogicznej zabudowy. Wykładnia zaprezentowana przez organ w kontekście obowiązku spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 u.p.z.p. w rezultacie praktycznie uniemożliwi budowę przedsięwzięć związanych z odnawialnymi źródłami energii, a także jest sprzeczna z prawem unijnym (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2018/2001 w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych). Zamierzenie inwestycyjne poczynione przez inwestora w postaci budowy farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] jest - w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii - instalacją odnawialnego źródła energii.
Ponadto zdaniem spółki stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie powinno się łączyć ze spełnieniem warunków określonych w art. 10 ust. 2a czy też art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Gdyby bowiem przyjąć, że dla wyłączenia z możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku instalacji o mocy przekraczającej 500 kW istotna jest okoliczność, że zmiana wprowadzona w tym przepisie ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. jest powiązana z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej - to w żadnym wypadku nie można odnosić analizowanego uregulowania do art. 10 ust. 2a czy też art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że mikro instalacja jest instalacją odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii). Tymczasem wskazane wyżej art. 10 ust. 2a czy też art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu dotyczą instalacji o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW (a obecnie nawet 500 kW), a zatem znacznie przekraczającej 50 kW.
Jednocześnie poza zakresem uregulowań znalazłyby się instalacje o mocy od 50 kW do 100 kW. Ponadto za zastosowaniem wyłączenia z konieczności spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa przemawia również fakt, że przedsięwzięcie w postaci budowy farmy fotowoltaicznej stanowi urządzenie infrastruktury technicznej.
Ponadto zdaniem spółki organ odwoławczy bezpodstawnie uznał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi konieczny element wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Spółka dodała, że żaden przepis nie nakłada obowiązku składania podpisu pod załącznikami do wniosku. W niniejszej sprawie podpisany został sam wniosek, skoro nie zachodzą żadne rozbieżności między częścią opisową, a graficzną wniosku, nie ma podstaw by twierdzić, że pochodzą one od różnych osób. Podobnie w przypadku miejsc parkingowych i zapotrzebowania na energię elektryczną. Jeśli organ odwoławczy uznał, że wydana decyzja jest prawidłowa, lecz zawiera braki, mógł orzec co do istoty sprawy, gdyż nie naruszałoby to zasady dwuinstancyjności.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1), a w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).
Wskazaną regulacją prawną ustawodawca wąsko zakreślił zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej w ramach sprzeciwu, która ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej (por. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3515/18 – orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a.
Stosownie do powołanego wyżej przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Analiza treści art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje, że wyodrębnia on dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:
- 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych;
- 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Nie można jednakże tracić z pola widzenia przepisu art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 9 listopada 2017r., I OSK 24/16 wprowadzony z dniem 1 czerwca 2017 r. przepis art. 138 § 2a k.p.a. obliguje organ odwoławczy, który uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej interpretacji dokonał organ pierwszej instancji w swej decyzji, co dotyczyć może również przepisów prawa materialnego.
Wyjaśnić także należy, że sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw podziela stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 23 marca 2021 r., II OSK 512/21, z 13 lutego 2019r., II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 czy z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. NSA trafnie zauważa, iż sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji.
W judykaturze zwraca się również uwagę, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20).
W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionego sprzeciwu [...] spółkę. z o.o. w W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, którą uchylono w całości decyzję Wójta Gminy R. z 8 marca 2022 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że do sprawy tej nie mają zastosowania przepisy znowelizowane ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z jej art. 4 do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec zatem wszczęcia w tej sprawie postępowania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z 2 września 2021 r. i niezakończenia go decyzją ostateczną przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 17 września 2021 r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), w brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji.
Podstawę materialnoprawną wydania uchylonej decyzji Wójta Gminy R. stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. – u.p.z.p.)
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
- 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Przy czym zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Ponadto jak wynika z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z zastrzeżeniami, o których mowa w pkt 1-3 powołanego przepisu, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 ustawy.
Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania co do zakresu postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego wniesieniem sprzeciwu od decyzji w kontekście spełnienia przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a., sąd był także zobligowany do oceny zajętego przez Kolegium stanowiska co do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to istotne, gdyż Kolegium w zaskarżonej decyzji uznało, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej stanowiącej instalację odnawialnego źródła energii na organie pierwszej instancji ciąży obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego, przeprowadzenia analizy urbanistycznej zmierzającej do zweryfikowania i zachowania zasady dobrego sąsiedztwa.
W ocenie Kolegium, stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy normujących kwestię lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500kW, tj. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Co istotne w sprawie, we wniesionym sprzeciwie zakwestionowano prawidłowość zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, wywodząc, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji winien być rozpoznany stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, a więc wskazane wyżej przepisy (w ocenie wnoszącego sprzeciw) nie mają zastosowania do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Zaistniały zatem w sprawie spór dotyczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W ocenie sądu, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy uzależnione jest jednakże od przesądzenia, czy farma fotowoltaiczna, może być w myśl przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczona jedynie do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, czy także do kategorii zabudowy przemysłowej.
Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
- a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub
- b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służących do wytwarzania biogazu rolniczego
- - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.
Literalne brzmienie przywołanej ustawy uzasadniałoby przyjęcie, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury przemysłowej (zabudowy przemysłowej), lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii, a tym samym spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym oznaczałoby to, że stosownie do przepisów art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. realizacja takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednakże nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).
W ocenie sądu taka interpretacja przepisów art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. z ograniczeniem do reguł wykładni literalnej nie jest prawidłowa. W powyższym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19, wskazując, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, iż rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy).
Co ważne, część uzasadnienia projektu (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE", a na wstępie wyjaśniono, że: "W zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi". Oceniając zatem ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych - należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW).
W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji, gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych. Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym.
Zatem brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości graniczne mocy, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego (lub studium). Przy czym nie wyklucza to jednocześnie możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Istotne jest przy tym rozróżnienie koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii oraz wytwarzania energii elektrycznej w mikro instalacji i w małej instalacji (zob. art. 2 pkt 13, pkt 18, pkt 19, art. 3, art. 7 ustawy o odnawialnych źródłach energii).
Podkreślić przy tym należy, że jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. II OSK 794/16 "realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy,fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., automatycznie zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Podobnie w wyroku z 1 grudnia 2021 r. II OSK 100/19 NSA wyjaśnił, że" możliwość kontynuacji dotychczasowej funkcji w zakresie zagospodarowania terenu jest zasadniczym kryterium pozwalającym na lokalizowanie naziemnych instalacji fotowoltaicznych. Inwestycja w postaci budowy zespołu paneli fotowoltaicznych, jako inwestycja o funkcji produkcyjnej w postaci wytwarzanej w niej energii, nie może być zwolniona z obowiązku spełniania warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1". Sąd dodał także, że obecnie dominuje pogląd wedle którego "budowa elektrowni fotowoltaicznej nie stanowi urządzenia infrastrukturalnego i wymaga spełniania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (...).
Cechą niewątpliwie łączącą instalacje fotowoltaiczne oraz elektrownie wiatrowe jest to, że są to obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł. Natomiast, co do zasady, elektrownie wiatrowe w mniejszym stopniu wykluczają możliwość realizowania dotychczasowej funkcji terenu. Lokalizacja tych elektrowni na obszarach rolniczych nie eliminuje dotychczasowej funkcji na obszarze analizowanym. Instalacja fotowoltaiczna ulokowana na terenie upraw rolnych z reguły wprowadza nowy sposób zagospodarowania terenu". Podobne stanowisko zajął tutejszy sąd w wyrokach z 14 lipca 2022 r. II SA/Łd 291/22 i z 21 lipca II SA/Łd 292/22.
W konsekwencji zasadnym jest odwołanie się do reguł wykładni systemowej i przyjęcie, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p. regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a mianowicie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Stosownie do treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a także ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
W ocenie sądu z cytowanych wyżej przepisów, mając na uwadze także uzasadnienie ww. projektu zmiany ustawy wynika, że ustawodawca z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego rozróżnia urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i ponad 500 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Unormowania przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazują, że celem ustawodawcy jest, aby inwestycje obejmujące rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane co do zasady przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie (zob.: wyroki NSA z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3036/15; z 7 listopada 2017 r., II OSK 3035/15; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16, - orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji uznać należy, że stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu od dnia 29 sierpnia 2019 r.), powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych (wyżej wymienionych) przepisów u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (tj. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p.). Tym samym uwarunkowania te powinny być wzięte pod uwagę przy ocenie wszystkich wymaganych ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności tych wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW (moc wynikająca z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 października 2021 r.) należy bowiem kwalifikować jako zabudowę przemysłową, wymagającą analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w konsekwencji instalacje te nie korzystają ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Mając na uwadze powyższe rozważania, zdaniem sądu słuszne jest stanowisko Kolegium, że organ pierwszej instancji błędnie uznał na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., że do planowanej instalacji nie ma zastosowania zasada "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, co do konieczności uwzględnienia, w przypadku stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. pozostałych przepisów tej ustawy, w tym art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 października 2021 r. 100 kW).
W ocenie sądu dla prawidłowego zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. niezbędna jest ocena wnioskowanego przedsięwzięcia pod kątem jego kwalifikacji do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii z uwzględnieniem powołanych wyżej art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Natomiast w przypadku ustalenia braku możliwości zakwalifikowania danego przedsięwzięcia do instalacji odnawialnego źródła energii, niezbędnym jest zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p.. W niniejszej sprawie powyższe uwarunkowania zostały przez Wójta pominięte, w następstwie czego uznać należy, że organ ten przedwcześnie zastosował art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odstępując niejako automatycznie od oceny wszystkich wymaganych ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności tych wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W kwestii stawianych przez organ odwoławczy zarzutów dotyczących niekompletności wniosku oraz braku przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji samodzielnej oceny, co do konieczności uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedmiotowej inwestycji; oraz braku przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego terenu planowanej inwestycji oraz niepełnej analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.
Ponadto jak wynika z art. 53 ust. 3 ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;
- 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
Określone w przywołanym wyżej art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a-c ustawy obligatoryjne elementy wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mają na celu umożliwienie organowi rozpatrującemu wniosek dokonanie ustaleń w zakresie istniejącego na terenie planowanej inwestycji uzbrojenia terenu jak i jego wystarczalności dla realizacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem obsługi dotychczasowych użytkowników bez pogorszenia warunków w tym zakresie, wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie, oraz jej oddziaływania na środowisko. W tym ostatnim przypadku, to właśnie parametry techniczne planowanego przedsięwzięcia, jak i jego rozmieszczenie, które zobligowany jest przedstawić wnioskodawca, mają na celu dokonanie prawidłowej oceny charakterystyki inwestycji z punktu widzenia ewentualnej możliwości jej zaliczenia do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Przy czym podkreślenia wymaga, iż ocena w powyższym zakresie jest niezbędna nie tylko ze względu na treść przywołanego art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy, ale także z uwagi na brzmienie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponadto jak wynika z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1869 ze zm.) - dalej: rozporządzenie z 2019 r., do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się między innymi zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.
Przy czym powierzchnia zabudowy oznacza powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia (§ 1 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia).
W niniejszej sprawie inwestor we wniosku wskazał, że "dokładna powierzchnia urządzeń zostanie zweryfikowana na etapie projektu budowlanego. Załączona koncepcja ma charakter poglądowy". Sąd w składzie orzekającym przychyla się do poglądu organu odwoławczego, iż dla prawidłowej oceny dopuszczalności planowanej inwestycji, niezbędnym było przedstawienie we wniosku, zarówno w jego części opisowej, jak i graficznej, pełnych i kompletnych danych, odnoszących się odnoszących do urządzeń i infrastruktury składających się na całość przedsięwzięcia. Jak słusznie wskazało Kolegium niewskazanie przez wnioskodawcę sposobu zagospodarowania terenu odnośnie wszystkich elementów inwestycji (powierzchni jednostkowej paneli, mocy pojedynczego panelu, ile planowanych jest stołów, w ilu rzędach będą umiejscowione stoły, jaką powierzchnię zajmą stoły wraz z panelami, ile inwerterów jest planowanych, o jakiej mocy, jaką powierzchnię będą zajmować, w jakim systemie będą umiejscowione, jaką powierzchnię zajmie dojazd, miejsce postojowe, jakie są parametry kontenerowej stacji transformatorowej (szerokość, wysokość, geometria dachu) uniemożliwiało przeprowadzenie prawidłowej oceny możliwości zrealizowania planowanego przedsięwzięcia, jak i jego wpływu na środowisko.
Inwestor występując o ustalenie warunków zabudowy dla danego przedsięwzięcia posiada pewną koncepcję zagospodarowania terenu, która winna uwzględniać zarówno minimalne, jak i maksymalne założenia projektu, którą to koncepcję winien przedstawić na mapie odpowiadającej wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wobec powyższego stanowisko Kolegium w tym zakresie o nieprzeprowadzenia analizy stanu faktycznego i prawnego terenu planowanej inwestycji oraz przeprowadzenia niepełnej analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy okazał się zasadnym. Wydanie decyzji o ustalaniu warunków zabudowy wiąże się bowiem z dokonaniem analizy dwóch elementów.
Po pierwsze, jest to analiza zasad zagospodarowania terenu wynikająca z przepisów odrębnych, a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, która to analiza jak już wcześniej wskazano w niniejszej sprawie jest niepełna. Po drugie, jest to analiza stanu faktycznego i prawnego dotycząca nieruchomości, na której planuje się realizację inwestycji, która w sprawie nie została przeprowadzona. Odnosząc się zaś do zarzutów spółki składającej sprzeciw należy zaakcentować, że organ nie może opierać się na samym tylko oświadczeniu inwestora dotyczącym oddziaływania inwestycji na środowisko, lecz powinien dokonać własnych ustaleń co do kwalifikacji danej inwestycji w kontekście obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Ponadto podkreślenia wymaga, iż niewątpliwie do wniosku inwestor załączył kserokopię pisma [...] S.A. Oddział [...] z 5 sierpnia 2021 r. - "Oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej". Z treści tego pisma nie wynika, aby gestor udzielił promesy na przyłączenie spornej inwestycji do sieci energetycznej. Słusznie Kolegium zatem zarzuciło organowi pierwszej instancji niewyjaśnienie prawnie relewantnej okoliczności, która zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkuje wydanie decyzji pozytywnej. Pamiętać bowiem należy, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych.
Zagwarantowanie to nie jest tożsame z posiadaniem umowy z dostawcą mediów już na etapie starania się o uzyskanie warunków zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. W okolicznościach niniejszej sprawy kwestia powyższa nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ pierwszej instancji.
Natomiast, co do stawianego przez organ odwoławczy zarzutu ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działek ewidencyjnych objętych wnioskiem skarżącej spółki wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest jednolitego stanowiska w sprawie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie co do części działki ewidencyjnej. Zgodnie z pierwszym z prezentowanych poglądów sądów administracyjnych interpretacja obowiązujących przepisów, w szczególności użytych przez ustawodawcę pojęć "teren" i "działka ewidencyjna" prowadzi do stwierdzenia, iż podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań normatywnych lub faktycznych, dotyczących np. inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy.
Przy czym wymaga to odpowiedniego uzasadnienia organu (por. wyroki NSA: z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; z 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 19 września 2019 r., II OSK 2561/17; z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20; z 2 marca 2021 r., II OSK 270/21; z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21; z 8 września 2021 r., II OSK 1601/21). Drugi z poglądów przyjmuje zaś, że usprawiedliwiona jest również taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18; z 5 września 2019 r., II OSK 2447/17; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19).
Dysponując wiedzą, co do zaprezentowanej wyżej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Nawet zatem określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego.
W konsekwencji ustalenie warunków zabudowy - co do zasady - nie może być dokonywane w odniesieniu do części działki, chociaż należy to uznać za dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie). W konsekwencji w ocenie sądu słuszne jest stanowisko Kolegium, że teren inwestycji jest całość działki ewidencyjnej. Tym smamym sąd uznał, że nieuzasadniony jest zarzut podnoszony w sprzeciwie odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę.
Nieuzasadnione jest powoływanie się przez stronę skarżącą na rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2021 r., poz. 2462), gdyż nie ma ono zastosowania w sprawie. Delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia zawarta jest w art. 64b ust. 2 u.p.z.p., który to przepis został dodany ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 2, i wszedł w życie 3 stycznia 2022 r. i jak już wskazano stosownie do art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania.
Podobnie chybiony jest zarzut strony skarżącej, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy unijne, a to wobec powyższej argumentacji - wskazującej przede wszystkim na niedostatki postepowania wyjaśniającego.
W związku z powyższym sąd uznał, że spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku spółki, przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego, jak również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie wniosku, co obligowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.