Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, decyzją z 31 maja 2022 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – k.p.a.), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy G. z 27 stycznia 2022 r. o odmowie ustalenia, z wniosku A spółki z o.o. w B., warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie do 7 farm elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 7 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą (w tym: panele fotowoltaiczne od 1500 do 16000 szt., konstrukcje nośne paneli fotowoltaicznych, inwertery /falowniki/ od 2 do 56 szt., kontenerowe stacje transformatorowe do 7 szt., magazyny energii umieszczone w kontenerach do 7 szt., kablowe linie energetyczne niskiego oraz średniego napięcia, linia światłowodowa, infrastruktura drogowa), na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] obręb [...], gm. G..
Z akt sprawy wynika, że 9 października 2021 r. spółka wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jednak w ocenie organu pierwszej instancji przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wykazało, że nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 u.p.z.p., w szczególności wykazano brak spełnienia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Inwestor do wniosku dołączył bowiem oświadczenie P. z 1 grudnia 2021 r., zgodnie z którym przyłączenie planowanej inwestycji będzie możliwe po wybudowaniu: odpowiedniej ilości stacji transformatorowych SN/nN, linii zasilających średniego napięcia, linii zasilających niskiego napięcia, przyłącza elektroenergetycznego niskiego napięcia. W dalszej części oświadczenia wskazuje się, że wydanie tego zapewnienia w żadnym wypadku nie oznacza, że istnieją możliwości przyłączenia źródła energii do sieci elektroenergetycznej.
Z dołączonego do wniosku oświadczenia nie jest możliwe definitywne stwierdzenie możliwości lub jej braku przyłączenia planowanej inwestycji do sieci elektroenergetycznej. Wobec tego Wójt wyjaśnił, że w treści art. 61 ust. pkt 3 u.p.z.p. wskazano, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wtedy, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co oznacza, że dla wykazania spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. niezbędne jest przedstawienie dowodu potwierdzającego możliwość zaopatrzenia w media planowanej inwestycji przez poszczególnych ich dostawców. Natomiast załączone oświadczenie definitywnie nie stwierdza możliwości lub jej braku przyłączenia planowanej inwestycji do sieci elektroenergetycznej i możliwości przyłączenia.
W odwołaniu spółka zarzuciła naruszenie:
- - art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
- - art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w szczególności w zakresie spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.;
- - art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
- - art. 61 ust. 1 pkt 3, w zw. z ust. 5 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że istniejące lub planowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, mimo przedłożenia przez wnioskodawcę gwarancji, że taka umowa zostanie zawarta w przyszłości;
- - art. 7 ust. 8d pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne, poprzez jego błędne niezastosowanie i pominięcie faktu, że wydanie warunków zabudowy poprzedza złożenie wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci.
Zdaniem spółki z oświadczenia o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej wynika, że możliwość przyłączenia będzie mogła być rozpatrzona po złożeniu wniosku o określenie warunków przyłączenia wraz z wymaganymi załącznikami. Inwestor tym samym nie zgadza się z wynikami analizy. Powołując się ma treść art. 7 ust. 8d pkt 1 i ust. 8d1 ustawy Prawo energetyczne stwierdził, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedza wydanie warunków przyłączenia do sieci i zawarcie umowy o przyłączenie do sieci.
Zatem na obecnym etapie inwestycji (warunki zabudowy) niemożliwe jest przedstawienie umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem, gwarantującej wykonanie uzbrojenia terenu w zakresie odbioru wyprodukowanej energii elektrycznej, bowiem umowa ta jest zawierana dopiero po ustaleniu warunków zabudowy. Dodał, że co do zasady honorowane są w postępowaniach administracyjnych zmierzających do ustalenia warunków zabudowy "promesy" dostawców mediów, którzy na podstawie art. 7 ust. 14 p.e. oświadczają, że zaopatrzenie planowanej inwestycji w odpowiednie media będzie możliwe. Inwestor wystąpił do operatora sieci elektroenergetycznej P. S.A. o stosowną promesę i z dniem 1 grudnia 2021 r. uzyskał "Oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej", w którym operator sieci jednoznacznie wskazuje, że są dostępne moce w perspektywie lat 2021-2026, a przyłączenie będzie możliwe po wybudowaniu: odpowiedniej ilości stacji transformatorowych SN/nN, linii zasilających średniego napięcia, linii zasilających niskiego napięcia, przyłącza elektroenergetycznego niskiego napięcia.
Wszystkie ww. elementy infrastruktury technicznej są standardowymi elementami, występującymi przy budowie każdej farmy fotowoltaicznej. Przedmiotowa promesa jest neutralna i nieprawidłowym jest stwierdzenie przez urbanistę na jej podstawie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego, a w tym samym błędne jest uznanie niespełnienia warunku przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
Kolegium, uchylając decyzję organu pierwszej instancji nie podzieliło stanowiska Wójta, że informacja zawarta w piśmie P. SA z 1 grudnia 2021 r. nie stwierdza definitywnie możliwości lub jej braku przyłączenia planowanej inwestycji do sieci elektroenergetycznej i możliwości przyłączenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle obowiązujących przepisów, do wykazania ww. "gwarancji przyłączenia" wystarczające jest przedłożenie oświadczenia, wydanego na podstawie art. 7 ust. 14 p.e., co wnioskodawca uczynił, We wniosku określił zapotrzebowania inwestycji: uzyskanie warunków przyłączenia projektowanej farmy słonecznej do sieci elektroenergetycznej będzie możliwe po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, energię elektryczną: budynki kubaturowe będą zasilane poprzez instalację fotowoltaiczną. Kolegium, cytując regulacje zawarte w ustawie Prawo energetyczne uznało, że przyłączenie do sieci elektroenergetycznej może nastąpić po złożeniu wniosku o określenie warunków przyłączenia, którego obligatoryjnym elementem jest decyzja o warunkach zabudowy.
Dopiero bowiem po złożeniu takiego wniosku przedsiębiorstwo energetyczne ustala, czy istnieją techniczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania energii. Tymczasem organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do się do treści pisma inwestora z 14 stycznia 2022 r., w kontekście art. 7 ust. 8d Prawa energetycznego i nie wskazał czy regulacja ta miałaby wpływ na wynik sprawy. Organ nie wyjaśnił jaka jest zależność między przepisami u.p.z.p., w zakresie wymogu przedstawienia stosownej umowy, a przepisami Prawa energetycznego warunkującymi uzyskanie warunków przyłączenia od istnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wójt nie dokonał zatem oceny treści pisma z 14 stycznia 2022 r. i przepisu art. 7 ust. 8d p.e. i jego wpływu na wynik sprawy, nie wypowiedział się czy przepis ma w sprawie zastosowanie, czy też nie, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w konsekwencji zatem ponownej oceny wymaga, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia i zajęte stanowisko powinno być uzasadnione stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zarówno organ, jak inwestor uznali przedmiotową inwestycję za instalację odnawialnego źródła energii, wobec czego przyjęto, że stosownie do treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisy art. 61 ust. 1 pkt l i 2 u.p.z.p. nie znajdują zastosowania.
Kolegium wyjaśniło przy tym, że z dosłownego brzmienia przywołanej ustawy o odnawialnych źródłach energii należałoby wyprowadzić wniosek, że farma fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii zatem spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. To zaś oznaczałoby, że na gruncie powołanych przepisów u.p.z.p. (w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p) realizacja takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Organ podkreślił jednocześnie, iż dokonanie interpretacji przepisów art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Organ wyjaśnił, że treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (z uwzględnieniem wyłączeń skazanych w art. 10 ust. 2a pkt 1 i 2 u.p.z.p.), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego, choć nie wyklucza to możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.
W konsekwencji, zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji winien dokonać oceny wnioskowanego przedsięwzięcia pod kątem jego kwalifikacji do instalacji odnawialnego źródła energii z uwzględnieniem ww. uregulowań art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., a w sytuacji, gdy organ ustali, iż przedmiotowej inwestycji nie będzie można zaliczyć ani do urządzeń infrastruktury technicznych ani do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, nie ma podstaw do stosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a zatem zastosowanie znajdzie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w analizie architektoniczno-urbanistycznej wskazano, że "na przedmiotowych działkach w liniach rozgraniczających teren inwestycji występują grunty orne R IVa, R IVb, RV, nieużytki N" zatem w ocenie Wójta teren nie wymaga uzyskania zgody, o której mowa w przepisach ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tymczasem, w ocenie Kolegium teren inwestycji musi być rozumiany jako cała działka ewidencyjna (całe działki ewidencyjne), na której (których) planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Inwestycja musi być rozpatrywana w odniesieniu do całego terenu inwestycyjnego obejmującego działkę (działki) wskazaną (wskazane) we wniosku, zgodnie z wymogami przepisu art. 2 pkt 12 i art. 59 ust. u.p.z.p., nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji przedsięwzięcia będzie faktycznie zajęta pod inwestycję. Określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna (lub kilka działek), na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego.
Przedmiotowa inwestycja musi być zatem rozpatrywana w odniesieniu do całego terenu inwestycyjnego obejmującego działki wskazane we wniosku. Tym samym uwzględniając treść art. 61 ust. pkt 4 u.p.z.p. należy ustalić, czy teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w konfrontacji z przepisami art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a jeżeli tak, to czy teren ten objęty był taką zgodą, przy sporządzaniu uprzednio obowiązującego planu miejscowego, który utracił ważność z końcem 2003r. Szczególnie w sytuacji, gdy z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy G. z 12 października 2021 r., stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 7 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. nr [...], [...], [...], [...] obręb [...], gm.
G. (załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy) wskazano, że w ramach budowy farmy fotowoltaicznej przewiduje się zagospodarowanie całej powierzchni działek inwestycyjnych o pow. 8,18 ha, podczas gdy we wniosku o ustalenie warunków zabudowy uwidoczniono, że planowane przedsięwzięcie realizowane będzie na obszarze nie większym niż 5,9 ha. Kolegium przypomniało, że organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy związany jest treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji. Oznacza to, że organ ten nie może pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej. W przedmiotowej sprawie nie wiadomo zatem, czy organ planistyczny dokonywał oceny wnioskowanej inwestycji z załączoną decyzją środowiskową, gdyż poprzestał jedynie na sformułowaniu, że dla planowanej inwestycji uzyskano decyzję z 12 października 2021 r., w której stwierdzono bark potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Jak wynika z załączników graficznych działki nr [...] i [...] przylegają do siebie, natomiast działki [...] i [...] oddzielone są od siebie innymi działkami, jak i od ww. działek [...] i [...]. Zdaniem Kolegium, ponieważ działki nr [...], [...] i [...], [...] nie przylegają do siebie, to dla działki nr [...], działek nr [...] i [...] oraz działki nr [...] odrębnie powinien być wskazany rodzaj inwestycji i parametry techniczne na ww. działkach, a nie ogólne wskazanie, że przedmiotem inwestycji jest budowa do 7 farm elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 7 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą zlokalizowanych na części działek nr [...], [...], [...] i [...]. Z powyższego nie wynika, o jakiej mocy będzie lokalizowana farma na działce nr [...], a o jakiej na działce [...] i [...] oraz na działce nr [...] i jakie elementy będą wchodziły w skład farmy na ww. poszczególnych działkach i jakie będą parametry techniczne farmy na ww. poszczególnych działkach.
W sprzeciwie spółka zarzuciła naruszenie:
- - art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, pomimo, iż organ instancji winien wydać w niniejszej sprawie decyzję merytoryczną;
- - art. 61 ust. 3, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla planowanej inwestycji wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p., a tym samym przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;
- - art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnie i zaniechanie uznania, że farma fotowoltaiczna, o parametrach wskazanych we wniosku, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p;
- - art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz 52 ust. 2 pkt 1, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym utożsamianiu pojęcia działki ewidencyjnej i terenu i w konsekwencji błędnym uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, podczas gdy decyzja ta może i w niniejszej sprawie odnosi się do części działki, tj. terenu jednoznacznie wyodrębnionego i przedstawionego na załączniku graficznym do wniosku.
Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zdaniem spółki organ błędnie uznał, że w sprawie należy przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo, że dla planowanej inwestycji takiej analizy nie przeprowadza się, bowiem w myśli art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie musi ona spełniać przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p. Co więcej organ niewłaściwie przyjął, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe wydanie decyzji w odniesieniu do części działek. Jednocześnie kwestia oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. winna być, w świetle wywodów poczynionych w uzasadnieni zaskarżonej decyzji, oceniona przez organ drugiej instancji. Powyższe skutkowało niezasadnym wydaniem decyzji kasatoryjnej, pomimo, że organ winien rozpatrzeć sprawę merytorycznie. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii.
Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Jednocześnie organ poczynił wystarczające ustalenia dla uznania, że w niniejszym postępowaniu spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Nie ma konieczności ponownej oceny, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że dla określenia warunków przyłączenia do sieci wymagane jest uprzednie ustalenie warunków zabudowy, a przedłożenie do sprawy oświadczenie P. S.A. jest wystarczające i w pełni potwierdza spełnienie ww. warunku.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1), a w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).
Wskazaną regulacją prawną ustawodawca wąsko zakreślił zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej w ramach sprzeciwu, która ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej (por. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3515/18 – orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a.
Stosownie do powołanego wyżej przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Analiza treści art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje, że wyodrębnia on dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:
- 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych;
- 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Nie można jednakże tracić z pola widzenia przepisu art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 9 listopada 2017r., I OSK 24/16 wprowadzony z dniem 1 czerwca 2017 r. przepis art. 138 § 2a k.p.a. obliguje organ odwoławczy, który uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej interpretacji dokonał organ pierwszej instancji w swej decyzji, co dotyczyć może również przepisów prawa materialnego.
Wyjaśnić także należy, że sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw podziela stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 23 marca 2021 r., II OSK 512/21, z 13 lutego 2019r., II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 czy z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. NSA trafnie zauważa, iż sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji.
W judykaturze zwraca się również uwagę, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20).
W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionego sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, którą uchylono w całości decyzję Wójta Gminy G. z 27 stycznia 2022 r. o odmowie ustalenia, z wniosku A spółki z o.o. w B., warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie do 7 farm elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 7 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
W pierwszej kolejności należy wskazać za organem, że do sprawy tej nie mają zastosowania przepisy znowelizowane ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z jej art. 4 do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec zatem wszczęcia w tej sprawie postępowania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z 2 września 2021 r. i niezakończenia go decyzją ostateczną przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 17 września 2021 r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), w brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji.
Podstawę materialnoprawną wydania uchylonej decyzji Wójta Gminy G. stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. – u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
- 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Przy czym zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Ponadto jak wynika z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z zastrzeżeniami, o których mowa w pkt 1-3 powołanego przepisu, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 ustawy.
Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania co do zakresu postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego wniesieniem sprzeciwu od decyzji, w kontekście spełnienia przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a., sąd był także zobligowany do oceny zajętego przez Kolegium stanowiska co do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to istotne, gdyż Kolegium w zaskarżonej decyzji uznało, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej stanowiącej instalację odnawialnego źródła energii na organie pierwszej instancji ciąży obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego, przeprowadzenia analizy urbanistycznej zmierzającej do zweryfikowania i zachowania zasady dobrego sąsiedztwa.
W ocenie Kolegium, stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy normujących kwestię lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500kW, tj. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Co istotne w sprawie, we wniesionym sprzeciwie zakwestionowano prawidłowość zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, wywodząc, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji winien być rozpoznany stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, a więc wskazane wyżej przepisy (w ocenie wnoszącego sprzeciw) nie mają zastosowania do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Zaistniały zatem w sprawie spór dotyczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W ocenie sądu, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy uzależnione jest jednakże od przesądzenia, czy farma fotowoltaiczna, może być w myśl przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczona jedynie do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, czy także do kategorii zabudowy przemysłowej.
Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
- a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub
- b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służących do wytwarzania biogazu rolniczego
- - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.
Literalne brzmienie przywołanej ustawy uzasadniałoby przyjęcie, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury przemysłowej (zabudowy przemysłowej), lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii, a tym samym spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym oznaczałoby to, że stosownie do przepisów art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. realizacja takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednakże nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).
W ocenie sądu taka interpretacja przepisów art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. z ograniczeniem do reguł wykładni literalnej nie jest prawidłowa. W powyższym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19, wskazując, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, iż rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy).
Co ważne, część uzasadnienia projektu (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE", a na wstępie wyjaśniono, że: "W zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi". Oceniając zatem ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych - należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW).
W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji, gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych. Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym.
Zatem brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości graniczne mocy, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego (lub studium). Przy czym nie wyklucza to jednocześnie możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Istotne jest przy tym rozróżnienie koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii oraz wytwarzania energii elektrycznej w mikro instalacji i w małej instalacji (zob. art. 2 pkt 13, pkt 18, pkt 19, art. 3, art. 7 ustawy o odnawialnych źródłach energii).
Podkreślić przy tym należy, że jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. II OSK 794/16 "realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy,fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., automatycznie zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Podobnie w wyroku z 1 grudnia 2021 r. II OSK 100/19 NSA wyjaśnił, że" możliwość kontynuacji dotychczasowej funkcji w zakresie zagospodarowania terenu jest zasadniczym kryterium pozwalającym na lokalizowanie naziemnych instalacji fotowoltaicznych. Inwestycja w postaci budowy zespołu paneli fotowoltaicznych, jako inwestycja o funkcji produkcyjnej w postaci wytwarzanej w niej energii, nie może być zwolniona z obowiązku spełniania warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1". Sąd dodał także, że obecnie dominuje pogląd wedle którego "budowa elektrowni fotowoltaicznej nie stanowi urządzenia infrastrukturalnego i wymaga spełniania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (...).
Cechą niewątpliwie łączącą instalacje fotowoltaiczne oraz elektrownie wiatrowe jest to, że są to obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł. Natomiast, co do zasady, elektrownie wiatrowe w mniejszym stopniu wykluczają możliwość realizowania dotychczasowej funkcji terenu. Lokalizacja tych elektrowni na obszarach rolniczych nie eliminuje dotychczasowej funkcji na obszarze analizowanym. Instalacja fotowoltaiczna ulokowana na terenie upraw rolnych z reguły wprowadza nowy sposób zagospodarowania terenu".
W konsekwencji zasadnym jest odwołanie się do reguł wykładni systemowej i przyjęcie, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p. regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a mianowicie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Stosownie do treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a także ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
W ocenie sądu z cytowanych wyżej przepisów, mając na uwadze także uzasadnienie ww. projektu zmiany ustawy wynika, że ustawodawca z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego rozróżnia urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i ponad 500 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Unormowania przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazują, że celem ustawodawcy jest, aby inwestycje obejmujące rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane co do zasady przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie (zob.: wyroki NSA z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3036/15; z 7 listopada 2017 r., II OSK 3035/15; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16, - orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji uznać należy, że stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu od dnia 29 sierpnia 2019 r.), powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych (wyżej wymienionych) przepisów u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (tj. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p.). Tym samym uwarunkowania te powinny być wzięte pod uwagę przy ocenie wszystkich wymaganych ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności tych wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW (moc wynikająca z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 października 2021 r.) należy bowiem kwalifikować jako zabudowę przemysłową, wymagającą analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w konsekwencji instalacje te nie korzystają ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Podobne stanowisko zajął tutejszy sąd w wyrokach z 14 lipca 2022r., II SA/Łd 291/22 i z 21 lipca 2022 r., II SA/Łd 292/22.
Mając na uwadze powyższe rozważania, zdaniem sądu słuszne jest stanowisko Kolegium, że organ pierwszej instancji błędnie uznał na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., że do planowanej instalacji nie ma zastosowania zasada "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, co do konieczności uwzględnienia, w przypadku stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. pozostałych przepisów tej ustawy, w tym art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW.
W ocenie sądu dla prawidłowego zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. niezbędna jest ocena wnioskowanego przedsięwzięcia pod kątem jego kwalifikacji do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii z uwzględnieniem powołanych wyżej art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Natomiast w przypadku ustalenia braku możliwości zakwalifikowania danego przedsięwzięcia do instalacji odnawialnego źródła energii, z uwzględnieniem owych regulacji niezbędnym jest zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. W niniejszej sprawie powyższe uwarunkowania zostały przez Wójta pominięte, w następstwie czego uznać należy, że organ ten przedwcześnie zastosował art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odstępując niejako automatycznie od oceny wszystkich wymaganych ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności tych wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Tym samym w realiach niniejszej sprawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy musiało zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Natomiast odnosząc się do stawianego przez organ odwoławczy zarzutu ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działek ewidencyjnych objętych wnioskiem skarżącej spółki wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest jednolitego stanowiska w sprawie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie co do części działki ewidencyjnej. Zgodnie z pierwszym z prezentowanych poglądów sądów administracyjnych interpretacja obowiązujących przepisów, w szczególności użytych przez ustawodawcę pojęć "teren" i "działka ewidencyjna" prowadzi do stwierdzenia, iż podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań normatywnych lub faktycznych, dotyczących np. inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy.
Przy czym wymaga to odpowiedniego uzasadnienia organu (por. wyroki NSA: z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; z 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 19 września 2019 r., II OSK 2561/17; z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20; z 2 marca 2021 r., II OSK 270/21; z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21; z 8 września 2021 r., II OSK 1601/21). Drugi z poglądów przyjmuje zaś, że usprawiedliwiona jest również taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 17 lipca 2019 r., II OSK 1[...]1/18; z 5 września 2019 r., II OSK 2447/17; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19).
Dysponując wiedzą, co do zaprezentowanej wyżej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Nawet zatem określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego.
W konsekwencji ustalenie warunków zabudowy - co do zasady - nie może być dokonywane w odniesieniu do części działki, chociaż należy to uznać za dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie). W konsekwencji w ocenie sądu słuszne jest stanowisko Kolegium, że terenem inwestycji jest całość działki ewidencyjnej.
Tym samym sąd uznał, że nieuzasadniony jest zarzut podnoszony w sprzeciwie odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę.
W konsekwencji za prawidłowe w ocenie sądu uznać również należało stanowisko Kolegium, co do przedwczesnego stwierdzenia przez Wójta braku konieczności uzyskania przez inwestora zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia znajdujących się na terenie planowanej inwestycji gruntów leśnych na cele nieleśne. Wniosek o warunki zabudowy obejmuje działki [...], [...], [...] i [...], obejmujące poza nieużytkami także gruntu orne klas R IVa, R IV b, R V, a skoro jak już wyjaśniono przedmiotowa inwestycja musi być rozpatrywana w odniesieniu do całego terenu inwestycyjnego, obejmującego działki wskazane we wniosku, zgodnie z wymogami przepisu art. 2 pkt 12 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., a w sprawie nie wykazano istnienia uzasadnionego przypadku, przemawiającego za objęciem wydaną decyzją jedynie części działek, niezbędnym było przeprowadzenie oceny odnośnie spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
W myśl tej regulacji należy ustalić, czy teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w konfrontacji z przepisami art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. A jeżeli tak, to czy teren ten objęty był taką zgodą, przy sporządzaniu uprzednio obowiązującego planu miejscowego, który utracił ważność z końcem 2003 r.
Za prawidłowe sąd uznał także stanowisko Kolegium o konieczności oceny treści pisma inwestora z dnia 14 stycznia 2022 r., w kontekście art. 7 ust. 8d Prawa energetycznego.
Z treści art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p. wynika, iż nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Również z cytowanego już art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy wynika, że ocena, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, musi być dokonana z uwzględnieniem ust. 5, który z kolei stanowi, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi, w tym przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2022 r., poz. 1385). Stosownie bowiem do art. 7 ust. 1 ustawy Przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania i przyłączania, w pierwszej kolejności, instalacji odnawialnego źródła energii, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru.
Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 8d pkt 1 p.e. do wniosku o określenie warunków przyłączenia podmiot (...) dołącza w szczególności, w przypadku przyłączania do sieci źródeł innych niż mikroinstalacje wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku, jeżeli jest ona wymagana na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z powyższego wynika, iż przyłączenie do sieci elektroenergetycznej może nastąpić po złożeniu wniosku o określenie warunków przyłączenia, którego obligatoryjnym elementem jest decyzja o warunkach zabudowy. Dopiero bowiem po złożeniu takiego wniosku przedsiębiorstwo energetyczne ustala, czy istnieją techniczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania energii. W przypadku zatem inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa, nie ma możliwości określenia przez przedsiębiorstwo energetyczne warunków przyłączenia do sieci, czy nawet wydania pewnego rodzaju promesy takiego przyłączenia przed wydaniem decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Skoro zatem charakterystyka przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wskazuje, iż warunki techniczne uzbrojenia terenu w zakresie elektroenergetycznym mogą zostać określone dopiero po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, a ocena możliwości przyłączenia technicznego spoczywa na przedsiębiorstwie energetycznym to oznacza, że organ administracji w sprawie warunków zabudowy ma jedynie ocenić, czy poza infrastrukturą w zakresie instalacji elektroenergetycznych, pozostałe warunki umożliwiają zagospodarowanie danego terenu inwestycją określonego typu (zob. przykładowo wyroki WSA w Łodzi z 4 grudnia 2012 r., II SA/Łd 882/12, 23 lutego 2012 r., II SA/Łd 1273/11, czy z 13 sierpnia 2013 r., II SAB/Łd 71/13.
Zatem zasadnie Kolegium uznało, że przy badaniu spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. organ wydający warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie źródła energii elektrycznej winien odnieść się do się do treści pisma inwestora z 14 stycznia 2022 r., w kontekście art. 7 ust. 8d Prawa energetycznego i wyjaśnić czy regulacja ta miałaby wpływ na wynik sprawy. Wójt nie wyjaśniając zależności między przepisami u.p.z.p., w zakresie wymogu przedstawienia stosownej umowy, a ww. przepisami Prawa energetycznego warunkującymi uzyskanie warunków przyłączenia od istnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie dokonał tym samym oceny treści owego pisma w kontekście przepisu art. 7 ust. 8d p.e. i jego wpływu na wynik sprawy. Wobec tego ponownej oceny wymaga, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia i zajęte stanowisko powinno być uzasadnione.
W związku z powyższym sąd uznał, że spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku spółki, przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego, jak również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie wniosku, co obligowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.
dc