Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 610/20

Uzasadnienie

20 września 2006 r. Rada Gminy Witonia na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858), powoływanej dalej jako: "u.z.z.w.", podjęła uchwałę nr XXXIV/188/06 w sprawie regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy Witonia.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł o stwierdzenie nieważności regulaminu.

Jednocześnie prokurator oświadczył, że popiera skargę w przypadku zmiany przez radę gminy zaskarżonego regulaminu.

Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. 1. naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. poprzez zaniechanie regulacji dotyczącej minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2. 2. naruszenie art. 19 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. poprzez określenie w § 3 regulaminu, że dostarczanie wody odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzeniu w wodę zawartej między dostawcą a odbiorcą, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w art. 6 ust. 1 u.z.z.w., co stanowi naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. oraz § 137, § 143 i § 149 "Zasad techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zaś rada nie ma uprawnień do powielania tych treści w regulaminie;
3. 3. naruszenie art. 19 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 4, 5, 6 u.z.z.w. poprzez określenie w § 4 ust. 2, 3, 4 regulaminu podmiotów, z którymi może być zawarta umowa, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w art. 6 ust. 1 u.z.z.w., co stanowi naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. oraz § 137, § 143 i § 149 zasad techniki prawodawczej, zaś rada nie ma uprawnień do powielania tych treści w regulaminie;
4. 4. naruszenie art. 19 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 3 u.z.z.w. poprzez zawarcie w § 6 regulaminu uregulowań dotyczących treści umowy, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w art. 6 ust. 1 u.z.z.w., co stanowi naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. oraz § 137, § 143 i § 149 zasad techniki prawodawczej, zaś rada nie ma uprawnień do powielania tych treści w regulaminie;
5. 5. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i uregulowanie w § 5 ust. 1, 2, 3 regulaminu kwestii związanych z okresem obowiązywania umowy oraz kwestii związanych z rozwiązaniem umowy, podczas gdy materia ta powinna być uregulowana w umowie o świadczenie usług zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług (art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w.);
6. 6. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i uregulowanie w § 11 ust. 1 i § 12 regulaminu kwestii związanych z ustalaniem ilości zużytej wody w przypadku braku wodomierza oraz gdy takie urządzenie lokal posiada, podczas gdy materia ta uregulowana została w art. 27 ust. 1 u.z.z.w.;
7. 7. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i uregulowanie w § 21 regulaminu kwestii związanych z odmową przyłączenia nieruchomości do sieci, podczas gdy rada gminy nie ma uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci;
8. 8. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i uregulowanie w § 23 regulaminu kwestii związanych z odcięciem dostaw wody, podczas gdy rada gminy nie ma uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci;
9. 9. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i uregulowanie w § 25 regulaminu kwestii związanych z prawem wstępu na teren nieruchomości przez przedstawicieli dostawcy, podczas gdy materia ta uregulowana została w art. 7 u.z.z.w. oraz uregulowanie tej materii w sposób węższy niż ma to miejsce w ustawie;
10. 10. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i uregulowanie w § 26 regulaminu kwestii związanych z wyłączeniem odpowiedzialności odszkodowawczej dostawcy, podczas gdy rada gminy nie ma uprawnień do regulacji tej materii;
11. 11. naruszenie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. poprzez przyznanie regulaminowi w § 37 pierwszeństwa przed ustawą, co jest niedopuszczalne z uwagi na hierarchię aktów prawnych;
12. 12. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i uregulowanie w § 38 regulaminu kwestii związanych z uprawnieniem dla Wójta Gminy do wprowadzenia okresowego zakazu używania wody z wodociągu do podlewania upraw rolnych, podczas gdy rada gminy nie ma uprawnień do regulacji tej materii;
13. 13. naruszenie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. poprzez zaniechanie regulacji kwestii dotyczących warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe (art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w.), standardów obsługi odbiorców usług (art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w.), sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w.), sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza (art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w.), warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.)

W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że pod pojęciem minimalny poziom usług należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, ale również jej jakość. Tymczasem w regulaminie Rada Gminy Witonia nie uregulowała kwestii jakości dostarczanej wody. Skoro woda pobierana jest z różnych ujęć, to oczywistym jest, że może posiadać inne parametry jakościowe od tych określonych w rozporządzeniu, przy jednoczesnym zachowaniu minimum określnego przepisami. W niektórych przypadkach woda może charakteryzować się szczególnymi walorami, czystością, smakiem, zawartością cennych pierwiastków.

Zatem wszystkie parametry odnoszące się do jej jakości gwarantowanej przez przedsiębiorstwo powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulaminie, podobnie jak określenie ilości i ciśnienia dostarczanej wody. Regulacja § 18 ust. 1 regulaminu nie czyni zadość wymaganiom określonym w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania gminie. W uchwale zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Kwestie dotyczące dostarczania wody na podstawie umowy o zaopatrzeniu w wodę zawartej między dostawcą, a odbiorcą, określenie podmiotów, z którymi może być zawarta umowa oraz zasady dotyczące treści umowy zostały uregulowane w art. 6 u.z.z.w. i rada gminy nie ma uprawnień do tego, by pojęcia te określać w regulaminie, gdyż stanowi to przekroczenie delegacji ustawowej.

Co więcej na podstawie umowy następuje nie tylko dostarczanie wody, ale również odprowadzanie ścieków. Tego ostatniego elementu w regulaminie zabrakło. Zagadnienia wskazane w § 4 ust. 2-4 i § 6 zostały uregulowane w art. 6 u.z.z.w.. Rada gminy nie ma uprawnień do tego by pojęcia te określić wregulaminie, gdyż stanowi to przekroczenie delegacji ustawowej. W § 5 ust. 1-3 regulaminu określono kwestie dotyczące czasu trwania umowy i jej rozwiązania. Stosownie do art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. zagadnienia te winny zostać uregulowane w umowie. W § 21 regulaminu określono kwestię odmowy przyłączenia do sieci. Organ stanowiący nie ma uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz jedynie do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Kwestie związane z ustaleniem ilości zużytej wody w przypadku braku wodomierza oraz gdy takiego urządzenia lokal nie posiada określone są w art. 27 u.z.z.w..

Przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, nie zaś wskazanie, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Tymczasem w regulaminie określono właśnie przesłanki odcięcia dostaw wody. Kwestie związane ze wstępem osób reprezentujących przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne uregulowano w regulaminie w znacznie węższym zakresie niż ma to miejsce w ustawie. Wyłączenie w § 26 regulaminu odpowiedzialności dostawcy za przerwy, wstrzymanie dostaw wody lub okresowe obniżenie jej ciśnienia nie znajduje podstawy prawnej w treści art. 19 ust. 5 u.z.z.w..

Stosownie do § 37 regulaminu w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych – ustawa. Przyznano zatem pierwszeństwo przepisom aktu prawa miejscowego przed ustawą, co nie jest dopuszczalne. Prokurator podniósł również, że żaden z przepisów nie upoważnia rady gminy do cedowania uprawnień lub przekazywania ich na inne podmioty. Prawo wójta do podjęcia działań opisanych w § 38 regulaminu wynika z art. 41 ust. 2 w związku z art. 40 ust. 3 i ust. 4 u.s.g.. Rada gminu nie posiada kompetencji by uprawnienia te potwierdzać w regulaminie. W regulaminie należy uregulować jedynie sam sposób technicznego odbioru wykonanego przyłącza, a nie warunki techniczne samego przyłączenia do sieci lub świadczenia usług sieciowych. Zdaniem prokuratora, w tym zakresie prawodawca lokalny również nie sprostał wymaganiom ustawy. W zakresie regulacji dotyczącej sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług w regulaminie zawarto jedynie regulację dotyczącą informowania o przerwach w dostawie wody, wynikające z prac konserwacyjno-remontowych.

Rada gminy nie uregulowała też kwestii dostarczania wody na cele przeciwpożarowe oraz obsługi odbiorców. Stosownie do art. 19 ust. 3 u.z.z.w. rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Tymczasem zaskarżona uchwała nr XXXIV/188/06 z 20 września 2006 r. nazwana została "w sprawie regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy Witonia".

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o umorzenie postępowania, przeprowadzenie dowodu z uchwały Rady Gminy Witonia nr XXIV/146/20 z 7 sierpnia 2020 r. w sprawie projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków i nieobciążanie organu kosztami postępowania.

W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że po rozpatrzeniu i analizie skargi uznał za zasadne podniesione w niej zarzuty i postanowił przyjąć nowe uregulowania oraz uchylić zaskarżoną uchwałę, czego wyrazem było podjęcie uchwały nr XXIV/146/20 z 7 sierpnia 2020 r. w sprawie projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

12 stycznia 2021 r. Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

13 stycznia 2021 r. organ administracji również wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie strony zgodnie wniosły o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w tym trybie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a..

Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a..

Zaskarżona uchwała została uchylona na podstawie § 2 uchwały Rady Gminy Witonia z 23 września 2020 r. nr XXV/152/20 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 13 października 2020 r. poz. 5396) i od 28 października 2020 r. utraciła moc obowiązującą. Wyjaśnić wobec tego należy, że zmiana lub uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji tego utrata mocy obowiązującej, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10).

Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania (ex tunc). Takie rozstrzygnięcie w konsekwencji prowadzi do sytuacji, jak gdyby dany akt administracyjny nie wszedł do systemu prawnego. Z tej perspektywy utrata mocy obowiązującej, czyli niewywoływanie skutków na przyszłość, nie wyklucza stwierdzenia nieważności oddziałującego na przeszłość (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 lipca 2020 r., II SA/Łd 967/19). Uchwała będąca aktem prawa miejscowego mogła bowiem być w czasie jej obowiązywania stosowana i stanowić podstawę nakładania obowiązków na określone podmioty.

Jednocześnie wskazać trzeba, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g.. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023).

O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a.. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.

Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 zasad techniki prawodawczej – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż zasady techniki prawodawczej nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w.. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2. 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
3. 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
4. 4) warunki przyłączania do sieci;
5. 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
6. 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;
7. 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
8. 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
9. 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Regulacja ustawowa nie daje zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., pomijanie kwestii, które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części (por. np. wyroki: WSA w Opolu z 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07; NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., I OSK 1663/06; WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17; WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06; WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19; WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19).

W skardze zasadnie prokurator zwrócił uwagę, że regulamin normuje jedynie kwestie związane z dostarczaniem wody, o czym świadczy już sama jego nazwa "Regulamin dostarczania wody na terenie Gminy Witonia". Analiza postanowień regulaminu potwierdza, że wbrew unormowaniu zawartemu w art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. regulamin ten nie zawiera żadnych regulacji odnoszących się do praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie odprowadzania ścieków. Pominięcie to powoduje, że już tylko z tego względu zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości.

W ramach kontroli dokonanej w ramach art. 134 p.p.s.a. za wadliwe uznać należy § 1 ust. 2 regulaminu, w którym wskazano, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę na terenie Gminy Witonia, realizuje Urząd Gminy w Witoni, zwany dalej "dostawcą". Nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać przepisy powszechnie obowiązujące. Aby można było uznać uchwałę za akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, należałoby stwierdzić, że zawiera ona przepisy o charakterze generalnym obowiązujące erga omnes na danym obszarze, bez indywidualizacji jej adresatów, jak i abstrakcyjnym, w znaczeniu dotyczącym sytuacji powtarzalnych, które to warunki muszą zostać spełnione kumulatywnie. Z tego powodu niedopuszczalna jest konkretyzacja w regulaminie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Należy mieć na względzie, że stosownie do art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Dalej art. 9 ust. 2 stanowi, że gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (ust. 3).

Z treści art. 9 u.s.g. wynika, że gmina może realizować powierzone jej zadania poprzez wyodrębnione w ramach własnej struktury jednostki organizacyjne lub poprzez utworzone gminne osoby prawne. Ustawą, do której odsyła art. 9 w ust. 2 i 3 u.s.g., jest ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.). powoływanej dalej jako: "u.g.k.". Ustawa ta określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 u.g.k. gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach: zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek (art. 9 u.g.k.).

Do spółki powstałej w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego stosuje się przepisy Kodeksu handlowego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 16 ust. 1 u.g.k.). Jednostka organizacyjna uzyskuje osobowość prawną z chwilą jej wpisu do właściwego rejestru, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (art. 37 § 1 k.c.). Osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie (art. 38 k.c.). Z unormowaniami tymi koresponduje art. 2 pkt 4 u.z.z.w., który definiuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jako przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność.

Brak jest zatem podstawy prawnej do konkretyzowania przez radę gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiącym akt prawa miejscowego, który powinien zawierać, jedynie normy generalne i abstrakcyjne, zarówno odbiorców, jak i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Zapis taki stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ regulamin odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców tych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać (na podstawie art. 16 u.z.z.w.) przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez ich wskazywania. Treść regulaminu nie może zatem odnosić się tylko do faktycznie działającego na terenie gminy jedynego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, ale powinna uwzględniać potencjalną możliwość powstania w tym zakresie spółek prawa handlowego lub przystępowania gminy do takich spółek. Zgodnie zatem z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno być określone w sposób generalny, gdyż taki charakter mają unormowania aktu prawa miejscowego.

W wyroku z 12 października 2006 r., II OSK 1322/05 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 u.z.z.w..

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest także pogląd, że uregulowanie działalności tylko jednego, konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wbrew normatywnemu charakterowi aktu prawa miejscowego, przemawia za nieważnością całej uchwały (por. wyroki: WSA w Warszawie z 14 grudnia 2017 r., VIII SA/Wa 460/17; z 13 kwietnia 2017 r., VIII SA/Wa 399/16; WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2010 r., II SA/Ol 658/10; WSA w Krakowie z 10 grudnia 2008 r., II SA/Kr 905/08; WSA w Olsztynie z 20 marca 2020 r., II SA/Ol 158/18; wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2019 r.).

Zasadnie prokurator zarzucił, że w regulaminie brak jest regulacji dotyczącej minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. wyraźnie wynika, że w przepisie tym ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W orzecznictwie wskazuje się, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość. Odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zatem zobowiązywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyroki WSA w Szczecinie z 30 maja 2018 r., II SA/Sz 257/18 i z 21 czerwca 2018 r., II SA/Sz 300/18; WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19). Nie ma znaczenia, że np. wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem, wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.).

Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyroki: NSA z 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06; WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r., II SA/Sz 929/16; WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17; WSA we Wrocławiu z 16 października 2018 r., II SA/Wr 118/18; NSA z 7 lipca 2020 r., II OSK 536/20).

Należy w tym miejscu zauważyć, że wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w tym wymagania bakteriologiczne, fizykochemiczne, organoleptyczne określają przepisy wydane przez ministra właściwego do spraw zdrowia na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 u.z.z.w.. Czym innym jednakże jest określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w przepisach wydanych na podstawie art. 13 u.z.z.w., ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych (por. wyrok WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19).

Określenie w akcie rangi podustawowej podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi nie przesądza o parametrach jakościowych wody w konkretnym przypadku. Skoro woda pobierana jest z różnych ujęć, to oczywistym jest, że może posiadać inne parametry jakościowe od tych określonych w rozporządzeniu, przy jednoczesnym zachowaniu minimum określnego przepisami. W niektórych przypadkach woda może charakteryzować się szczególnymi walorami, czystością, smakiem, zawartością cennych pierwiastków.

Zatem wszystkie parametry odnoszące się do jej jakości gwarantowanej przez przedsiębiorstwo powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulaminie, podobnie jak określenie ilości i ciśnienia dostarczanej wody, co z kolei wynika z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 480/19). Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody (art. 5 ust. 1a u.z.z.w.). Wymóg zapewnienia dostaw pod odpowiednim ciśnieniem, o którym mowa w ust. 1, dotyczy wyłącznie dostaw wody z sieci (art. 5 ust. 1b u.z.z.w.).

W § 18 ust. 1 regulaminu określono natomiast jedynie powtarzając regulację ustawową, że dostawca zobowiązany jest do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i należytej jakości, pod odpowiednim ciśnieniem, w sposób ciągły i niezawodny. W regulaminie nie wskazano jednak szczegółowych parametrów jakościowych dostarczanej wody, jej ciśnienia, minimalnej ilości dostarczanej wody. Nie jest wystarczające nałożenie na "dostawcę" obowiązku "realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i należytej jakości, pod odpowiednim ciśnieniem, w sposób ciągły i niezawodny". Użyte w regulaminie pojęcia "wymaganej ilości", "należytej jakości" i "pod odpowiednim ciśnieniem" są niedookreślone, niejasne i niejednoznaczne. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisów prawa miejscowego nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Oczywistym przy tym jest, że przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę, musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów z rozporządzeń ministra właściwego do spraw zdrowia wydanych na podstawie art. 13 u.z.z.w.. Brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm, prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi. Obowiązek zapewnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków wynika wprost z art. 5 ust. 1 u.z.z.w..

Obowiązek prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody wynika natomiast bezpośrednio z powołanego art. 5 ust. 1a u.z.z.w.. Regulacja zawarta w § 18 ust. 1 regulaminu stanowi zatem nieuprawnione, niekompletne i zmodyfikowane powtórzenie regulacji ustawowej. Nałożenie tak sformułowanych obowiązków na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne – "dostawcę" było zatem nieuprawnione. Ponadto w sytuacji gdy w samej uchwale nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody, jej ciśnienia i ilości, przewidziane w § 28 regulaminu prawo jej odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących niewłaściwej jakości wody, czyni realizację tego uprawnienia niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną.

Trafny okazał się też zarzut dotyczący niewykonania delegacji ustawowej w zakresie dotyczącym określenia w regulaminie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe (art. 19 ust. 2 pkt 7 u.z.z.w.), a więc określenia, kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać wykorzystując wodę na te cele. Jedyne unormowanie odnoszące się do wykorzystania wody na cele przeciwpożarowe zawarto w § 17 ust. 3 regulaminu stanowiącym, że za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe koszty ponosi gmina. Jednakże kwestię tę ustawodawca uregulował już w art. 22 pkt 2 u.z.z.w. stanowiąc, że przedsiębiorstwo przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe.

Za zasadne uznać należy zarzuty prokuratora dotyczące § 3 regulaminu stanowiącego, że dostarczanie wody odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzeniu w wodę, zawartej pomiędzy dostawcą a odbiorcą oraz regulacji zawartych w Rozdziale II regulaminu "Zawieranie umów", tj. § 4-6. Kwestie związane z zawieraniem umów o zaopatrzenie w wodę ustawodawca uregulował w art. 6 u.z.z.w..

I tak zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Do zakupu wody lub wprowadzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego (art. 6 ust. 1a u.z.z.w.). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 u.z.z.w.). Umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 u.z.z.w.).

W § 4 regulaminu powtarzając i jednocześnie modyfikując art. 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 u.z.z.w. określono, że zawarcie umowy o zaopatrzeniu w wodę następuje na pisemny wniosek osoby, której nieruchomość została przyłączona do sieci wodociągowej (ust. 1). Umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczona woda, a w uzasadnionych przypadkach z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (ust. 2).

Zgodnie z art. 6 ust. 5 u.z.z.w. jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, umowa, o której mowa w ust. 1, jest zawierana z ich właścicielem lub z zarządcą. W § 4 ust. 3 regulaminu powtórzono treść art. 6 ust. 5 u.z.z.w. stanowiąc, że jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, umowa zawierana jest z właścicielem lub zarządcą.

W myśl art. 6 ust. 6 u.z.z.w. na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę, o której mowa w ust. 1, także z osobą korzystającą z lokalu wskazaną we wniosku, jeżeli: 1) instalacja wodociągowa w budynku jest wyposażona w wodomierze, zainstalowane zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, przy wszystkich punktach czerpalnych;

1. 2) jest możliwy odczyt wskazań wodomierzy w terminie uzgodnionym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z właścicielem lub zarządcą;
2. 3) właściciel lub zarządca rozlicza, zgodnie z art. 26 ust. 3, różnicę wskazań między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody;
3. 4) właściciel lub zarządca na podstawie umowy, o której mowa w ust. 1, reguluje należności wynikające z różnicy wskazań między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody;
4. 5) właściciel lub zarządca określa warunki utrzymania wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych oraz warunki pobierania wody z punktów czerpalnych znajdujących się poza lokalami;
5. 6) został uzgodniony z właścicielem lub zarządcą sposób przerwania dostarczania wody do lokalu bez zakłócania dostaw wody do pozostałych lokali; w szczególności przez możliwość przerwania dostarczania wody do lokalu rozumie się założenie plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu;
6. 7) został uzgodniony z właścicielem lub zarządcą sposób przerywania dostarczania wody z punktów czerpalnych znajdujących się poza lokalami, bez zakłócania dostaw wody do lokali.

W § 4 ust. 4 regulaminu natomiast określono, że na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych, o którym mowa w ust. 3, dostawca zawiera umowę także z osobą korzystającą z lokalu wskazaną we wniosku, jeżeli: a) instalacja wodociągowa w budynku jest wyposażona w wodomierze, zainstalowane zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, przy wszystkich punktach czerpalnych, b) jest możliwy odczyt wskazań wodomierzy w terminie uzgodnionym przez dostawcę z właścicielem lub zarządcą, c) właściciel lub zarządca ustala sposób rozliczeń różnic wskazań między wodomierzem głównym, a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych, d) właściciel lub zarządca na podstawie umowy, o której mowa w § 4 ust. 1, reguluje należności wynikające z różnicy wskazań między wodomierzem głównym, a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody, e) właściciel lub zarządca określa warunki utrzymania wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych oraz warunki pobierania wody z punktów czerpalnych znajdujących się poza lokalami, f) został uzgodniony z właścicielem lub zarządcą sposób przerwania dostarczania wody do lokalu bez zakłócania dostaw wody do pozostałych lokali: w szczególności przez możliwość przerwania dostarczania wody do lokalu rozumie się założenie plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu, g) został uzgodniony z właścicielem lub zarządcą sposób przerywania dostarczania wody z punktów czerpalnych znajdujących się poza lokalami, bez zakłócania dostaw wody do lokali.

Regulacja ta stanowi zatem zmodyfikowane powtórzenie art. 6 ust. 6 u.z.z.w.. W art. 6 ust. 6 pkt 3 u.z.z.w. określono bowiem, że właściciel lub zarządca rozlicza, zgodnie z art. 26 ust. 3, różnicę wskazań między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 3 u.z.z.w. właściciel lub zarządca budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych dokonuje wyboru metody rozliczania kosztów różnicy wskazań, o której mowa w art. 6 ust. 6 pkt 3. Należnościami wynikającymi z przyjętej metody rozliczania obciąża osobę korzystającą z lokalu w tych budynkach. W § 4 ust. 4 lit. c) niedosłownie, bo bez odesłania do regulacji zawartej w art. 26 ust. 3 u.z.z.w., powtórzono art. 6 ust. 6 pkt 3 u.z.z.w..

Przepis § 5 regulaminu stanowi natomiast, że umowa może być zawarta na czas nieokreślony lub określony (ust. 1). Umowa winna określać możliwości jej rozwiązania w przypadkach określonych przepisami Kodeksu cywilnego oraz w art. 8 ustawy (ust. 2). Umowa winna dopuszczać jej rozwiązanie przez odbiorcę za wypowiedzeniem lub na zgodny wniosek stron (ust. 3). Rozwiązanie lub wygaśnięcie umowy skutkuje zastosowaniem przez dostawcę środków technicznych uniemożliwiających dalsze korzystanie z usług (ust. 4). W przypadku zmiany odbiorcy usług, następuje wygaśnięcie umowy zawartej z dotychczasowym odbiorcą (ust. 5). W § 6 regulaminu natomiast wskazano, że umowa, o której mowa w § 4 ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: a) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych oraz warunków ich świadczenia, b) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, c) praw i obowiązków stron umowy, d) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych będących w posiadaniu odbiorcy, e) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych, f) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Delegacji do określenia w regulaminie wskazanych kwestii nie można wywodzić z treści art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w.. Zdaniem sądu, pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., a przez to nie mogły znaleźć się w zaskarżonych przepisach regulaminu. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 u.z.z.w., w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 3 u.z.z.w. umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

1. 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;
2. 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;
3. 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;
4. 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;
5. 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Ustawodawca zdecydował zatem, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu postanowień umowy, w tym "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług, zaś elementy przedmiotowo istotne takiej umowy ustawodawca wprost określił w art. 6 ust. 3 u.z.z.w.. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.. Określenie tych elementów w regulaminie stanowi niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Tym samym postanowienia odnoszące się do treści umowy, w tym czasu jej obowiązywania, warunków wypowiedzenia, odpowiedzialności za niedotrzymanie warunków umowy, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. Przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 listopada 2006 r., II SA/Go 304/06; WSA w Opolu z 13 marca 2007 r., II SA/Op 20/07; WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06; WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2013 r., II SA/Gl 150/13; WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 stycznia 2018 r., II SA/Go 1113/17; WSA w Poznaniu z 25 lipca 2018 r., IV SA/Po 556/18; WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 470/19; WSA w Kielcach z 14 października 2019 r., II SA/Ke 507/19; NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18).

Ponadto należy zauważyć, że treść § 5 i § 6 regulaminu nie stanowi nawet dosłownego przytoczenia art. 6 ust. 3 u.z.z.w., lecz stanowi jego nieuprawnioną modyfikację i ingerencję w elementy umowy uznane przez ustawodawcę w tym przepisie za istotne.

Zdaniem sądu, trafnie prokurator zarzucił, że § 11 i § 12 regulaminu obejmuje swoim zakresem kwestie unormowane już w art. 27 ust. 1 u.z.z.w., który to przepis stanowi, że ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku – w oparciu o przeciętne normy zużycia wody.

Zasadnie prokurator zarzucił, że poza zakresem delegacji ustawowej jest regulacja zawarta w § 21 regulaminu, który stanowi, że dostawca ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, jeżeli przyłącze zostało wykonane bez uzyskania zgody dostawcy bądź zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma określać warunki przyłączania do sieci oraz warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Natomiast w świetle art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 u.z.z.w., oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z powyższej regulacji wynika zatem istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione.

Organ stanowiący nie ma uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13; wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2018 r., II SA/Go 482/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2019 r., II SA/Bd 915/19). Przepis § 21 regulaminu istotnie narusza prawo.

Trafny jest również zarzut skargi sformułowany pod adresem § 23 regulaminu, który normuje okoliczności, w jakich dostawca ma prawo odciąć dostawę wody (ust.

1. 1) oraz jego obowiązki z tym związane (ust. 2 i 3). Uwadze lokalnego prawodawcy umknął fakt, że kwestie odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego zostały unormowane w art. 8 u.z.z.w.. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli: 1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa;
2. 2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty;
3. 3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego;
4. 4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które odcięło dostawę wody z przyczyny, o której mowa w ust. 1 pkt 2, jest obowiązane do równoczesnego udostępnienia zastępczego punktu poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i poinformowania o możliwościach korzystania z tego punktu (art. 8 ust. 2 u.z.z.w.). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz o miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru wody zawiadamia powiatowego inspektora sanitarnego, wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz odbiorcę usług co najmniej na 20 dni przed planowanym terminem odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego (art. 8 ust. 3 u.z.z.w.). Natomiast przepis art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w. w dacie podjęcia uchwały stanowił, że regulamin powinien określać techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Nie budzi wobec tego wątpliwości, że § 23 regulaminu poprzez powielenie regulacji z art. 8 u.z.z.w., w dodatku z modyfikacjami, stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w. (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 października 2020 r., II SA/Łd 317/20). Rolą rady jest określenie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, nie zaś wskazanie konkretnych okoliczności ograniczenia lub wstrzymania usług. W art. 8 u.z.z.w. określono sytuacje, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne (ust.

1. 1) oraz jego obowiązki z tym związane (ust. 2 i 3). Zdaniem sądu, skoro w art. 8 u.z.z.w. określono przesłanki wstrzymania dostawy wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, to uchwałodawca w akcie prawa miejscowego nie ma prawa do ich korygowania. Element uznaniowy w omawianym przepisie nie odnosi się do katalogu przesłanek w nim podanych, ale dotyczy podjęcia decyzji przez przedsiębiorstwo o możliwości odcięcia wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. W ocenie sądu, regulacje zawarte w § 23 regulaminu stanowią istotne naruszenie przepisów prawa.

W ocenie sądu, poza zakresem delegacji ustawowej jest regulacja zawarta w § 25 regulaminu, w którym określono, że uprawnieni przedstawiciele dostawcy, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub pomieszczeń każdego, kto korzysta z usług, w celu przeprowadzenia kontroli urządzenia pomiarowego, wodomierza głównego lub wodomierzy zainstalowanych w lokalach i dokonania odczytu ich wskazań, dokonania badań i pomiarów, przeprowadzenia przeglądów i napraw posiadanych przez gminę urządzeń (ust. 1). Pracownicy dostawcy przeprowadzający kontrolę, zobowiązani są do okazania odbiorcy upoważnienia przed rozpoczęciem czynności kontrolnych (ust. 2). Uszło uwadze lokalnego prawodawcy, że ustawodawca w art. 7 u.z.z.w. kwestie te już uregulował stanowiąc, że osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 i 4-7, w celu: 1) zainstalowania lub demontażu wodomierza głównego;

1. 2) przeprowadzenia kontroli urządzenia pomiarowego, wodomierza głównego lub wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych i dokonania odczytu ich wskazań oraz dokonania badań i pomiarów;
2. 3) przeprowadzenia przeglądów i napraw urządzeń posiadanych przez to przedsiębiorstwo;
3. 4) sprawdzenia ilości i jakości ścieków wprowadzanych do sieci;
4. 5) odcięcia przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego lub założenia plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu;
5. 6) usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1, tak stanowi.

Wyłączenie w § 26 regulaminu odpowiedzialności odszkodowawczej dostawcy za przerwy, wstrzymanie dostawy wody lub okresowe obniżenie jej ciśnienia spowodowane: 1) niedoborem lub brakiem wody na ujęciu;

1. 2) zanieczyszczeniem wody na ujęciu w sposób niebezpieczny dla zdrowia;
2. 3) potrzebą zwiększenia dopływu wody do hydrantów przeciwpożarowych;
3. 4) koniecznością przeprowadzenia niezbędnych napraw urządzeń zaopatrzenia w wodę;
4. 5) uszkodzenia instalacji odbiorcy grożącej niebezpieczeństwem;
5. 6) nieuregulowaniem należności za dostarczoną wodę;
6. 7) przerwami w dopływie energii elektrycznej do urządzeń wodociągowych również istotnie narusza prawo i przekracza delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.. Akt prawa miejscowego nie może zawierać regulacji odnośnie zakresu odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego – może je zawierać jedynie ustawa lub wynikają one z treści czynności prawnej. Jedynie ustawa lub czynność prawna (np. umowa) może zawierać postanowienia dotyczące zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy np. z tytułu nienależytego wykonania zobowiązania. Zasady odpowiedzialności kontraktowej określa art. 471 i n. k.c., które jednakże mają charakter przepisów względnie obowiązujących (tzn. podlegających modyfikacji w drodze np. umowy). Umowne rozszerzenie lub zawężenie odpowiedzialność stron stosunku zobowiązaniowego dopuszcza art. 473 § 1 k.c. Zasada doznaje jednakże ograniczenia. Nieważne jest zastrzeżenie, że dłużnik nie będzie odpowiedzialny za szkodę, którą może wyrządzić wierzycielowi umyślnie (art. 473 § 2 k.c.). Ponadto, zgodnie z art. 353¹ k.c. postanowienia umowy (w tym postanowienia dotyczące zakresu odpowiedzialności stron umowy) nie mogą sprzeciwiać się naturze danego stosunku prawnego, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do regulowania treści stosunków prawnych w tym zakresie (por. wyrok WSA 18 kwietnia 2018 r., II SA/Bd 1395/17).

Wreszcie w § 37 regulaminu poza zakresem delegacji ustawowej ustalono, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności u.z.z.w. Akt prawa miejscowego nie może być jednak podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu, ponieważ narusza to hierarchię źródeł prawa. Powyższe sformułowanie może zaś sugerować, że pierwszeństwo w stosowaniu ma regulamin, a w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie mają inne przepisy prawa, w tym ustawa. Z tych względów także i ten zarzut uznać należy za uzasadniony.

Nadto poza zakresem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 7 u.z.z.w. jest uregulowanie zawarte w § 38 regulaminu, w myśl którego w okresie letnim w przypadku zakłóceń w pracy urządzeń wodociągowych z uwagi na realizację zwiększonych dostaw wody powodujących pogorszenie jej jakości lub ciśnienia, wójt gminy może wprowadzić okresowy zakaz używania wody z wodociągu do podlewania upraw rolnych. Z art. 19 ust. 2 pkt 7 u.z.z.w. wynika bowiem, że przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług – nie zaś wskazanie, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Ustawodawca natomiast nie przewidział w tym akcie obowiązków odbiorców wody, związanych z takimi nadzwyczajnymi sytuacjami, jak długotrwała susza na obszarze gminy. (por. wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16).

Pozostawienie takiego unormowania w regulaminie prowadziłoby ponadto do wyłączenia ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej przedsiębiorstwa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 954/16). Analizowany § 38 regulaminu określa sytuację zupełnie poza zakresem tej delegacji ustawowej – upoważnia wójt gminy do wprowadzenia okresowego zakazu używania wody z wodociągu do podlewania upraw rolnych w sytuacji w nim określonej. Podstawę do wprowadzenia takiego zakazu może dla rady stanowić stanowić art. 40 ust. 3 u.s.g. a nie art. 19 ust. 2 pkt 7 u.z.z.w.. Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.s.g. rada gminy może wydawać przepisy porządkowe w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia (art. 41 ust. 2 u.s.g.).

Zarządzenie, o którym mowa w ust. 2, podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady (art. 41 ust. 3 u.s.g.).

Reasumując, zakres stwierdzonych istotnych naruszeń prawa zobowiązuje sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest zobowiązany bowiem do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. i czy mógłby nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego. Kontrola ta w tym wypadku wykazała, że uzasadnione jest żądanie prokuratora stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Eliminacja bowiem z zaskarżonej uchwały wymienionych wyżej przepisów, jak również brak jego obligatoryjnych elementów skutkuje tym, że regulamin nie spełnia wymogów wynikających z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15). W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli sąd stwierdza wadliwość znacznej liczby postanowień zaskarżonej uchwały, jako uprawnione należy ocenić wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego w całości. O nieważności takiej uchwały przede wszystkim przesądzać ma ilość i charakter stwierdzonych wad, których wyeliminowanie spowoduje, że niekompletna uchwała nie mogłaby dalej funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyroki NSA z 14 grudnia 2011 r., II OSK 2058/11 i z 18 lutego 2014 r., II OSK 1746/13).

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc