Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 24 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 793/20

Uzasadnienie

II SA/Łd 793/20

Uzasadnienie

W dniu 20 lutego 2020 r. M. S. wystąpił do Burmistrza W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 30/3 w miejscowości G., gm. W. Decyzją z dnia [...] r. organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.".

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniósł inwestor, zarzucając błędne przeprowadzenie analizy urbanistycznej. Z decyzji nie wynika również, czy jej projekt sporządziła odpowiednia osoba i czy rozstrzygnięcie zostało uzgodnione z właściwymi organami.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy łącznie są spełnione następujące warunki:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej,
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.) - zwanym dalej "rozporządzeniem". Jak wynika z § 1 rozporządzenia określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, że jeżeli nie ma niezgodności projektowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi od u.p.z.p., to organ rozpatrujący sprawę nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy - o ile rzecz jasna spełnione są przesłanki wydania decyzji wymienione w cyt. wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

W celu ustalenia warunków zabudowy niezbędnym było przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami rozporządzenia. W orzecznictwie wskazuje się, że analiza powinna obejmować na tyle duży obszar, aby bez cienia wątpliwości można było ustalić wymagania dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Analizowany obszar powinien przy tym tworzyć pewną urbanistyczną całość i nie może ograniczać się do działek sąsiednich, czy też do minimalnych odległości wymaganych przepisami bez wykazania, że taki obszar tworzy pewną urbanistyczną całość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1198/11, publ. CBOSA; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 62/10, publ. LEX nr 953082, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 617/10, publ.

LEX nr 1081810). Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy je odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką. Przyjmuje się, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 646/06, publ.

LEX nr 322329). Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

Ponadto wskazać należy, iż warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/07, publ. CBOSA; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, publ. CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

Z załącznika graficznego analizy wynika, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Skoro front działki nr 30/3 wynosi 4 m, to granica obszaru analizowanego powinna zostać wyznaczona minimum w odległości 50 m. Organ wyznaczył granice w większej odległości, tj. w promieniu 70 m od granic nieruchomości objętej inwestycją. W ramach obszaru analizowanego organ stwierdził występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o parametrach odpowiadających planowanej inwestycji. Z analizy wynika jednak, że układ urbanistyczny w obrębie którego znajduje się planowana inwestycja jest pasmowy, ponieważ zabudowa kształtuje się wzdłuż dróg publicznych w pasie o szerokości 60 m i 30 m od linii rozgraniczających drogi. Brak jest zabudowy o charakterze osiedlowym.

Argumentację organu w kwestii braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać za słuszną. Z mapy w skali 1:1000, jak iż mapy umieszczonej na stronie geoportal województwa [...] (https://geoportal.[...].pl/imap/) wynika, że zabudowa wzdłuż ul. B (droga publiczna powiatowa), ale i ul. A w obrębie wsi G. ma charakter ulicowy. Brak jest zabudowy mieszkaniowej posadowionej w drugim rzędzie, za zabudowaniami mieszkalnymi usytuowanymi w ciągu drogi. Skoro w obszarze analizowanym, ale również i poza nim zabudowa nie jest sytuowana w sposób wnioskowany przez inwestora, to wydanie decyzji lokalizacyjnej doprowadziłoby do zakłócenia istniejącego ładu architektonicznego. Nowa zabudowa powinna natomiast odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Ocena wpływu planowanej inwestycji na otoczenie ma wymiar urbanistyczny i jako taka musi być przeprowadzona w stosunku do obszaru analizowanego postrzeganego jako pewna urbanistyczna całość. Celem normy zawartej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 724/19, publ. LEX nr 2775512).

Odpowiadając na zarzuty skarżącego należy wskazać, że projekt decyzji, jak i analiza urbanistyczna została sporządzona przez mgr inż. arch. M. D. architekta o uprawnieniach nr [...],[...]. Jest to zatem osoba uprawniona, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Konieczność dołączenia do decyzji lokalizacyjnej wymaganych u.p.z.p. i rozporządzeniem załączników dotyczy decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odmawiając ustalenia warunków zabudowy organ nie miał obowiązku ich załączania. W okolicznościach niniejszej sprawy zbędnym było również prowadzenie procedury uzgodnieniowej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. S. podniósł zarzuty naruszenia:

1. a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zasada kontynuacji linii zabudowy wyrażona w § 4 ust. 1 rozporządzenia ma charakter bezwzględny i sama okoliczność w postaci usytuowania budynku mieszkalnego w głąb nieruchomości uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy z przepisów rozporządzenia § 4 ust. 4 wynika, iż dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy.
2. b) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i wywiedzenie, że zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z powyższych przepisów wymaga w każdym wypadku ustalenia dla nowej zabudowy identycznych warunków w zakresie kontynuacji funkcji jak dla zabudowy dotychczasowej, podczas gdy nowa zabudowa miałaby taką samą funkcję jak istniejąca (mieszkaniowa) i nie stałaby w sprzeczności z dotychczasową funkcją terenu, zaś zgodnie z obowiązującym orzecznictwem warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok NSA z dn. 30.06.2017 r., II OSK 2734/15).
3. c) art. 1 ust. 2 pkt 1 i z art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na stwierdzenie przez organ l i II instancji, iż planowana inwestycja narusza ład przestrzenny (poprzez brak możliwości kontynuacji istniejącej linii zabudowy), podczas gdy z przepisu art. 56 zd. drugie (mający odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art.
4. 64) ustawy wynika, że przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio: odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy).
5. d) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez niezastosowanie i wydanie decyzji administracyjnej, która w sposób sprzeczny z ustawą i ustawą zasadniczą, dalece ingeruje w prawo podmiotowe, jakim jest prawo własności poprzez bezprawne pozbawienie możliwości wykorzystania należącej do skarżącego nieruchomości na potrzeby budowlane.
6. e) art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. polegające na zaniechaniu przez organy administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tj. braku podjęcia ustaleń mających na celu zbadanie możliwości ustalenia nowej linii zabudowy dla planowanej inwestycji zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia,
7. f) art. 7 i 80 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu przez organ II instancji, iż zabudowa miejscowości G. ma charakter ulicowy, podczas gdy podstawowa wiedza z zakresu urbanistyki pozwala na stwierdzenie, że zabudowa tej miejscowości ma charakter wielodrożny - co nie stoi na przeszkodzie posadowienia nieruchomości mieszkalnych w drugim rzędzie, oddalonym od drogi,
8. g) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku sporządzenia uzasadnienia odpowiadającego wymogom powołanej normy, poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia przez organ II instancji w jaki sposób ustalenie zabudowy mieszkaniowej posadowionej w drugim rzędzie, za zabudowaniami mieszkalnymi usytuowanymi w ciągu drogi, skutkować będzie naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa oraz zakłóceniem istniejącego ładu architektonicznego.

Powołując tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w S. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania skargowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, co powoduje, że muszą one zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stosownie do którego każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
4. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W ocenie tut. Sądu należy stwierdzić, że organy administracji błędnie przyjęły, że nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, co jest wynikiem nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przede wszystkim wątpliwości Sądu budzi sposób ustalenia obszaru analizowanego, co jest wynikiem wadliwego przyjęcia, że front działki wynosi jedynie 4 m, czyli szerokość wjazdu na działkę.

Jak wyjaśnił WSA w Gorzowie Wielkopolskim, zasadne jest odejście od wąskiego literalnego rozumienia pojęcia "frontu działki" jako działki przylegającej na rzecz wykładni pozajęzykowej, w szczególności ze względu na możliwość ustalenia warunków zabudowy także dla terenu pozbawionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a dokładnie dla terenu, który ma dostęp do drogi publicznej także przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. (wyrok z dnia 5 marca 2015 r., II SA/Go 23/15, CBOSA).

W konsekwencji należy stwierdzić, że błędne jest przyjęcie za front działki w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia szerokości tego przylegającego do drogi publicznej fragmentu nieruchomości, który stanowi wewnętrzną drogę dojazdową do tej części nieruchomości, na której mają być usytuowane budynki. W przypadku gdy zabudowa kubaturowa ma znaleźć się w pewnym oddaleniu od drogi publicznej, a wjazd na teren inwestycji ma odbywać się z drogi wewnętrznej jako front działki winno traktować się szerokość tej części nieruchomości, która stanowi przedmiot zabudowy kubaturowej. Wadliwe oznaczenie frontu działki wywołało skutek w postaci nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, co nie pozwala na przyjęcie wyników poczynionej analizy jako podstawy do wydania kwestionowanych decyzji, aczkolwiek sam organ przyznał, że nawet w wyznaczonym obszarze analizowanym istnieje zabudowa pozwalająca na stwierdzenie kontynuacji funkcji.

Po drugie, w ocenie Sądu, odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na charakter zabudowy (zabudowa w drugim rzędzie) nie znajduje uzasadnienia w przepisach u.p.z.p. ani cytowanego rozporządzenia.

Podkreślenia wymaga, że nie ma prawnego zakazu wyznaczenia w decyzji o warunkach zabudowy więcej niż jednej linii zabudowy. Zarówno u.p.z.p., jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierają legalnej definicji "linii zabudowy". Posługują się jedynie określeniem "linia zabudowy" bądź "obowiązująca linią zabudowy". Linia zabudowy jest wyznacznikiem techniczno – budowlanym w planowaniu przestrzennym, który zgodnie z ustawą należy stosować tak do planów miejscowych, jak i do decyzji o warunkach zabudowy. Jest to linia określająca obszar dopuszczalnego (wymaganego prawem) położenia obiektów budowlanych, a zatem jest to odległość, w jakiej od granicy działki lub częściej drogi publicznej można zlokalizować i wybudować obiekt (wyr.

WSA w Lublinie z dnia 8 sierpnia 2019 r., II SA/Lu 324/19). W ocenie składu orzekającego, jeśli nawet organ wyznaczając linię zabudowy, chce posługiwać się odległością od pasa drogowego, z uwagi na dostęp działki do drogi publicznej (pas o szerokości 4 m) może dokonać wyznaczenia takiego parametru w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Jak trafnie wyjaśnił WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 października 2017 r., II SA/Kr 888/17, podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w prawo własności chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych.

Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy - w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie ładu przestrzennego w drodze planu jest zasadą, zaś w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych – jest wyjątkiem od zasady. Co za tym idzie, dalsze wyjątki wprowadzane przez przepisy wykonawcze do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) powinny być interpretowane zawężająco.

Dokonując rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy organ uprawniony i zarazem obowiązany jest do poczynienia ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kształtowanie charakteru zabudowy (ulicowa, pasmowa) na terenie gminy mieści się w granicach kształtowania polityki przestrzennej, ustalania zasad zagospodarowywania i zabudowy, co winno nastąpić w drodze uchwalenia przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta nie może podlegać rozważaniu w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, gdyż stanowiłoby to nieuprawnione dalsze ograniczenie prawa do zabudowy w sytuacji, gdy gmina nie zadbała o przejrzyste i przewidywalne dla obywateli określenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości w drodze powszechnie obowiązującego prawa miejscowego.

W konsekwencji przyjęcie przez organ, że inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na fakt, że planowana jest w drugiej linii zabudowy, a nadto narusza ład urbanistyczny narusza art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze tut. Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji wezmą pod uwagę poczynione wcześniej rozważania.

dc