Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., nr [...], znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r., nr [...], znak: [...] o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków do realizacji na działce nr ewid. 260/1, obręb S., gm. S. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 9 czerwca 2020 r. do Starosty [...] wpłynęło zgłoszenie inwestora A. S.-G. w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków na działce nr ewid. 260/1 obręb S., gm. S. Decyzją z [...] r. Starosta [...] wniósł sprzeciw wobec planowanego zamierzenia budowlanego.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z uwagi na § 9 ust. 1 pkt 2 lit. f uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] z [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stryków, który stanowi, że w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych do czasu wyposażenia terenów w gminną sieć kanalizacji sanitarnej obowiązuje gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych na terenie nieruchomości i wywóz zgromadzonych przez koncesjonowanych przez gminę przewoźników. Przy czym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 lit. e miejscowego planu w zabudowie rozproszonej, poza terenami zurbanizowanymi, należy realizować przydomowe oczyszczalnie ścieków, mechaniczno-biologiczne.
W odwołaniu od tej decyzji A.S.-G. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, przyjmującego postać wadliwej wykładni § 9 ust. 1 pkt 2 lit. e miejscowego planu w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.c.p.g." oraz art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) przez jego nieuzasadnione zastosowanie.
Organ drugiej instancji uznając stanowisko organu pierwszej instancji za prawidłowe podniósł, że zgodnie z zapisami miejscowego planu do czasu wyposażenia terenów gminą sieć kanalizacji sanitarnej obowiązuje gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych na terenie nieruchomości i wywóz zgromadzonych przez koncesjonowanych przez gminę przewoźników. Natomiast w zabudowie rozproszonej, poza terenami zurbanizowanymi, należy realizować przydomowe oczyszczalnie ścieków, mechaniczno-biologiczne (§ 9 ust. 1 pkt 2 lit. e i f). W związku z powyższym budowa przydomowych oczyszczalni ścieków możliwa jest jedynie poza terenami zurbanizowanymi.
Dodatkowo w § 12 miejscowego planu określono obszary w gminie, które są "terenami zurbanizowanymi". Wśród tych obszarów jest m. in. teren oznaczony symbolem 12.3 MR, położonej w jednostce 12 S., na którym położona jest działka skarżącej. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są jasne i nie pozostawiają wątpliwości, ponieważ miejscowy plan wyraźnie definiuje pojęcie terenów zurbanizowanych wskazując, że są one wyznaczone na rysunku planu stosownymi symbolami. Według organu drugiej instancji, z analizy ustaleń miejscowego planu wynika jednoznacznie, że planowana przydomowa oczyszczalnia ścieków znajduje się na terenie zurbanizowanym, a wobec powyższego taka lokalizacja, zgodnie z planem, nie jest możliwa. Organ administracji nie może kwestionować obowiązujących postanowień planu i dokonywać oceny w zakresie ewentualnej niezgodności postanowień planu z innymi obowiązującymi przepisami prawa o charakterze generalnym, które określają ogólne obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania porządku i czystości w gminie.
W ramach oceny zgłoszonych robót budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej ma natomiast obowiązek dokonać samodzielnej analizy w kwestii zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Nie jest w tym zakresie związany inną oceną, dokonaną na potrzeby odrębnego przedmiotowo postępowania, prowadzonego przez inne organy, przy innej procedurze i na podstawie innych przepisów prawa materialnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję A. S.-G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] w całości, umorzenie postępowania oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie wobec dokonanego przez skarżącą zgłoszenia zamiaru wykonania robót polegających na budowie przydomowej, biologicznej oczyszczalni ścieków, w sytuacji gdy sprzeciw ten był nieuzasadniony i sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym;
- - art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie poglądu wyrażonego przez Starostę Powiatowego w Z. (decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., wniosek nr [...]) – w sprawie rozpoznanej przez ten sam organ, w sprawie analogicznej, w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. dotyczącym budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżącej (261/1 i 262), na podstawie której ten sam organ wyraził zgodę na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków;
- - art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że budowa przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków jest zakazana przez postanowienia miejscowego planu, w sytuacji gdy analiza zapisów planu nie pozwala na poczynienie takiego ustalenia; poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w miejsce decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, poprzez zgłoszenie przez organ pierwszej instancji (i utrzymanie go przez organ drugiej instancji) sprzeciwu sprzecznego z porządkiem prawnym;
- - ewentualnie dodatkowo art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy w dacie poinformowania przez skarżącą organu administracji architektoniczno-budowlanej o zamiarze budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, do budowy tegoż obiektu budowlanego nie miały zastosowania przepisy prawa budowlanego, a co za tym idzie zaskarżone decyzje nie powinny zostać wydane, bowiem na mocy wskazanej ustawy przepisy ustawy Prawa budowlane, w tym art. 29 i 30, zostały wyłączone ze stosowania;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - § 9 ust. 1 pkt 2 lit. f) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z [...] w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., art. 33 ust. 1, 3 i 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 3 pkt 13, art. 138 ust. 1, art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię, a tym samym wadliwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że inwestycja jest niezgodna z ustaleniami § 9 ust. 1 pkt 2 lit. f planu oraz że zachodzą przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu;
- - art. 87 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa; poprzez niezastosowanie wykładni systemowej; poprzez naruszenie zasady równości, polegającej na nieuzasadnionym, nierównym traktowaniu skarżącej oraz inwestora będącego właścicielem sąsiedniej nieruchomości, wobec której wyrażono zgodę na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że planuje zbudować przydomową biologiczna oczyszczalnię ścieków [...] typu 4-25, spełniającą najwyższe standardy ekologiczne oraz posiadającą wszelkie niezbędne atesty dopuszczające ją do eksploatacji na terenie Polski. Kieruje się bowiem ochroną środowiska podejmując działania umożliwiające w ten sposób zachowanie i przywracanie równowagi przyrodniczej, wybierając rozwiązanie technologicznie i ekologicznie korzystniejsze niż zbiornik bezodpływowy. Miejscowy plan w § 9 ust. 1 pkt 2 lit. f nie zawiera w istocie zakazu budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Nie użyto w nim również sformułowania "wyłącznie". Przy takiej redakcji zapisu planu nie można wskazać, że inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami tego planu. Stwierdzenia takie nie znajdują oparcia w treści § 9 ust. 1 pkt 2 lit f planu miejscowego. Przepisy miejscowego planu stanowią jedno ze źródeł systemu prawa obowiązującego i ich interpretacja nie może być dokonywana w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, w tym ustaw.
Stosowanie prawa zgodnie z wykładnią systemową powinno się odbywać w sposób który zapewnia spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych wdanych zakresie. Wykładnia przytoczonych zapisów miejscowego planu zagospodarowania winna być zatem dokonana z uwzględnieniem art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.. W oparciu o regulacje zawarte w ustawie Prawo wodne (art. 33), ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2), w ustawie Prawo ochrony środowiska (art. 3 pkt 13, art. 138 ust. 1, art. 143) budowa przydomowej oczyszczalni ścieków, tym bardziej biologicznej, technicznie i ekologicznie korzystniejszej, jest działaniem legalnym, dopuszczalnym ustawowo, a co więcej, mając na względzie regulacje zawarte w ustawie Prawo ochrony środowiska, jest rozwiązaniem pożądanym. Zapisy prawa miejscowego nie mogą zatem legalnie wykluczyć czy ograniczać rozwiązań technicznych jakie ustawowo są dopuszczalne.
Sprzeciw zgłoszony w oparciu o taki zapis stoi w sprzeczności z porządkiem prawnym. Zdaniem skarżącej, jeżeli zapisy planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, to pozostają w sprzeczności z normą wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., co oznacza, że postanowienia tego planu pozostają w sprzeczności z aktem wyższego rzędu. Skarżąca podniosła nadto, że 9 czerwca 2020 r. poinformowała organ administracji o zamiarze budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Organ nie wydał w trybie przewidzianym w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych decyzji. Nie stwierdził bowiem zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Skarżąca powołała się nadto na swój zdrowia oraz stwierdziła, że podejmując działania mające na celu zapobieganie rozprzestrzenianiu się COVID-19 oraz profilaktyką, skorzystała z procedury przewidzianej w art. 12 tej ustawy, bowiem budowa przydomowej oczyszczalni ścieków wyklucza comiesięczne opróżnianie zbiornika i ogranicza je do jednego na półtora roku. Biologiczne oczyszczalnie ścieków wymagają serwisowania jedynie raz na półtora roku.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ administracji stwierdził nadto, że brak jest podstaw by stwierdzić, że zapis tego konkretnego miejscowego planu jest niejednoznaczny lub niezgodny z ustawą. Z wymienionych w przepisach prawa rangi ustawowej możliwych rozwiązań w zakresie ścieków uchwałodawca wskazał obowiązek gromadzenia ich w bezodpływowych zbiornikach.
19 stycznia 2021 r. organ administracji wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś organ administracji oświadczył, że wyraża na to zgodę. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w tym trybie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż przepis ten dotyczy skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających).
Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.
Stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie jest bezsporny. Przedmiotem zgłoszonej przez skarżącą 9 czerwca 2020 r. inwestycji jest budowa przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków na działce nr ewid. 260/1, obręb S., gm. S.. Do zgłoszenia skarżąca załączyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zamienny projekt zagospodarowania działki sporządzony na mapie do celów projektowych w skali 1:500 przez mgr inż. architekt M. M.-B. (upr. proj. i kier. bud. nr [...]), prospekt firmy A oczyszczalni ekologicznych.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m³ na dobę. Jednak stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d i f, pkt 1a-2b. 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b, 28 oraz 30. Budowa przydomowej oczyszczalnia ścieków o wydajności do 7,50 m³ na dobę nie wymaga zatem pozwolenia na budowę. Budowa tego rodzaju oczyszczalni wymaga jednakże zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane).
W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane). Nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 (art. 30 ust. 5d ustawy Prawo budowlane).
Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli:
- 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;
- 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;
- 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.
Za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 k.p.a., dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego (art. 30 ust. 6a ustawy Prawo budowlane).
W rozpoznawanej sprawie w terminie określonym w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane organ pierwszej instancji wniósł w drodze decyzji sprzeciw uznając, że planowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S.. Ocenę tę podzielił organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji. Wniosek o sprzeczności inwestycji z ustaleniami tego planu organy administracji wywiodły z jego § 9 ust. 1 pkt 2 lit. e i f oraz § 12.
W § 9 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu na obszarze objętym planem, jako obowiązującą wprowadzono zasadę budowy systemów infrastruktury technicznej i obsługi technicznej w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych, że w zabudowie rozproszonej, poza terenami zurbanizowanymi, należy realizować przydomowe oczyszczalnie ścieków, mechaniczno-biologiczne (lit. e), zaś do czasu wyposażenia terenów w gminną sieć kanalizacji sanitarnej, obowiązuje gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych na terenie nieruchomości i wywóz zgromadzonych nieczystości przez koncesjonowanych przez gminę przewoźników (lit. f).
Jednocześnie w planie nie zdefiniowano pojęcia "zabudowy rozproszonej". W § 3 pkt 6 miejscowego planu zdefiniowano jedynie pojęcie terenu zurbanizowanego jako teren zurbanizowany, o określonym rodzaju podstawowego przeznaczenia, wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczony symbolami (cyframi i literami), z których: a) pierwszy – oznacza numer jednostki przestrzennej, b) drugi – oznacza numer terenu w jednostce, c) trzeci – oznacza podstawowe przeznaczenie terenu. Natomiast w § 3 pkt 7 miejscowego planu zdefiniowano pojęcie terenu otwartego jako terenu niepodlegającego urbanizacji, o określonym rodzaju podstawowego przeznaczenia wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczony symbolami (cyframi i literami lub literami), z których:
- a) w przypadku zbiorników wodnych (istniejących o powierzchni powyżej 2 ha oraz projektowanych zbiorników retencyjnych):
- – pierwszy - oznacza numer jednostki przestrzennej,
- – drugi - oznacza numer terenu w jednostce,
- – trzeci - oznacza podstawowe przeznaczenie terenu,
- b) w przypadku pozostałych terenów:
- – pierwszy oznacza podstawowe przeznaczenie terenu;
Działka skarżącej nr 260/1 znajduje się w jednostce oznaczonej na rysunku planu symbolem 12.3 RM. Według § 4 ust. 3 pkt 6 lit. g tiret 4 miejscowego planu jest to teren użytkowany rolniczo – zabudowa zagrodowa. W § 35 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu ustalono, że teren ten jest przeznaczony pod mieszkalnictwo zagrodowe w formie budynku mieszkalnego wraz z zabudową gospodarczą związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, jako podstawowe przeznaczenie terenu (lit. a), mieszkalnictwo jednorodzinne, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu (lit. b), usługi o uciążliwości nieprzekraczającej granic działki, towarzyszące funkcji mieszkaniowej, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu (lit. c), usługi rzemiosła i drobnej wytwórczości, o uciążliwości nieprzekraczającej granic działki, na samodzielnych działkach lub jako towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu (lit. d), urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu (lit. e).
Jednocześnie w miejscowym planie przewidziano tereny zabudowy mieszkaniowej z podziałem na: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, oznaczoną symbolem MW, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczoną symbolem MN, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług, oznaczoną symbolem MN/U, zabudowę mieszkaniową rezydencjonalną, oznaczoną symbolem MR, zabudowę rekreacji indywidualnej, oznaczoną symbolem ML (§ 4 ust. 3 pkt 6 lit. a), tereny zabudowy usługowej z podziałem na: zabudowę usługową oznaczoną symbolem U, zabudowę usługową z dużym udziałem zieleni w zagospodarowaniu terenu oznaczoną symbolem U/Z, zabudowę usług rzemiosła z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczoną symbolem U/MN (§ 4 ust. 3 pkt 6 lit. b); tereny produkcyjne z podziałem na: wielofunkcyjną zabudowę usługowo-produkcyjno-składową, oznaczoną symbolem P-U, górniczą eksploatację powierzchniową, oznaczoną symbolem PG (§ 4 ust. 3 pkt 6 lit. c).
W ocenie sądu, z ustaleń miejscowego planu, a zwłaszcza § 9 ust. 1 pkt 2 lit. e i f, nie da się wywieść zakazu budowy przydomowej oczyszczalni ścieków dla jednostki RM, a więc terenów zabudowy zagrodowej, która nie ma z reguły charakteru zwartego, skoncentrowanego. Redakcja tych przepisów ma raczej charakter postulatów, zaś samo pojęcie "zabudowy rozproszonej" ma charakter niedookreślony i nieostry.
Dokonana przez organy administracji wykładnia przepisów miejscowego planu pozostaje w sprzeczności przede wszystkim z przepisami u.c.p.g.. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wyraźnie zezwala na wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych "lub" w przydomową oczyszczalnię ścieków. Zastosowana w tym przepisie alternatywa łączna oznacza, że dopuszczalne jest zastosowanie jednego z dwóch wymienionych rozwiązań technicznych, jak i obu równocześnie.
Nie można zatem § 9 ust. 1 pkt 2 lit. e i f miejscowego planu wykładać w ten sposób, że niedopuszczalne jest zastosowanie jednego z tych rozwiązań (por. wyrok NSA z 29 listopada 2013 r., II OSK 1554/12). Zapisów planu miejscowego nie można interpretować w sposób ograniczający prawo własności w zakresie, który nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa (por. np. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., II OSK 1247/15). Ponadto zgodzić się należy również ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, że gdyby taki zakaz został umieszczony w planie miejscowym, stanowiłby on istotne naruszenie normy art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.. Ustawodawca bowiem, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacji jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona uznał wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych za równorzędnie dopuszczalne sposoby wypełnienia obowiązku właściwego odprowadzania ścieków (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., II OSK 1247/15).
W niniejszej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że stosując funkcjonalną wykładnię postanowień miejscowego planu, pomimo że literalnie w planie tym mowa jest o gromadzeniu ścieków w zbiornikach bezodpływowych do czasu wyposażenia terenów w gminną sieć kanalizacji sanitarnej, to inwestor, który posiada konieczne środki i warunki terenowe, ma prawo wybudować przydomową oczyszczalnię ścieków. Odmienna wykładnia omawianego przepisu miejscowego planu prowadziłaby do wniosku, że rozwiązanie dopuszczone przepisami obowiązujących ustaw, technicznie i ekologicznie korzystniejsze, za jakie należy uznać możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, nie zostało przez stanowiącą plan gminę w ogóle dopuszczone do stosowania. Tego rodzaju wnioskowania, niewynikającego wprost z regulacji w tymże planie zawartych, w żaden sposób nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Z § 9 ust. 1 pkt 2 lit. e i f planu miejscowego nie można zatem wywodzić zakazu budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, skoro jest to rozwiązanie przewidziane w u.c.p.g., a także w § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), który to przepis stanowi, że w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska.
Należy zatem przyjąć, że dopóki na terenie objętym inwestycją nie zostanie zbudowana sieć kanalizacyjna, to nie można narzucać inwestorowi rozwiązań dotyczących odprowadzania ścieków, jeżeli proponowane przez niego rozwiązania i metody nie są sprzeczne po pierwsze, z ustawą, po wtóre z wymaganiami technicznymi dla budynków i ich usytuowania.
Przedstawiona wykładnia znajduje swoje odzwierciedlenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA: z 3 października 2008 r., II OSK 1115/07; z 23 lipca 2009 r., II OSK 1221/08; z 3 grudnia 2009 r., II OSK 1894/08; z 9 czerwca 2010 r., II OSK 953/09; z 27 stycznia 2011 r., II OSK 83/10; z 14 czerwca 2012 r., II OSK 472/11; z 29 listopada 2013 r., II OSK 1554/12).
Wychodząc z powyższych przesłanek, należy stwierdzić, że organy administracji obu instancji w sprawie dokonały nieprawidłowej wykładni obowiązującego miejscowego planu, a zwłaszcza jego § 9 ust. 1 pkt 2 lit. e i f. Wykładnia ta pozostaje w sprzeczności z innymi obowiązującymi przepisami, m. in. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. i § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Wobec powyższego uznać należy, że planowana przez skarżącą budowa przydomowej oczyszczalni ścieków nie narusza ustaleń miejscowego planu.
W tym stanie rzeczy brak było podstaw do utrzymania przez organ drugiej instancji w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.
Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.
O umorzeniu postępowania administracyjnego (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Obecnie nie jest bowiem możliwe zakończenie postępowania administracyjnego zainicjowanego zgłoszeniem skarżącej jakimkolwiek rozstrzygnięciem co do istoty sprawy przez organ administracji arcitektoniczno-budowlanej z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., II OSK 1247/15).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącej kwota 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącej adwokatem, w wysokości 480 zł oraz zwrot kwoty 17 zł stanowiącej opłatę skarbową od pełnomocnictwa.
dc