Uzasadnienie
Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją (...) z 29 grudnia 1998 r. wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U nr 89 poz. 414/ po rozpoznaniu sprawy zabezpieczenia skarpy przed jej dalszym osuwaniem na działce położonej w S. przy ul. Pod S. nr 23 A stanowiącej własność Ilony i Dariusza małżonków B., nakazał skarżącym:
"- ustabilizowanie skarpy z jej odtworzeniem poprzez stosowane powszechnie rozwiązania techniczne, które umożliwią wykonanie robót stabilizujących grunt, zabezpieczą przed katastrofą budowlaną budynki znajdujące się w obrębie tej skarpy,
- - wykonanie inwentaryzacji powykonawczej budynku warsztatu ślusarskiego usytuowanego u podnóża skarpy z aktualną inwentaryzacją geodezyjną wybudowanego niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę z 12 lipca 1985 r. (...) i wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie, w terminie do 30 czerwca 1999 r."
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest zatrzymanie osuwania się skarpy poprzez jej ustabilizowanie i doprowadzenie obiektów znajdujących się w obrębie skarpy do stanu zgodnego z wymaganiami art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U nr 89 poz. 414/ a zwłaszcza wymaganiami podstawowymi określonymi w ust. 1 pkt 1 dotyczącymi bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania. Wykonanie inwentaryzacji powykonawczej umożliwi organowi wydanie decyzji doprowadzającej obiekt warsztatu ślusarskiego do stanu zgodnego z przepisami.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili organowi I instancji rażące naruszenie prawa materialnego - art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do obiektu budowlanego, którego budowę zakończono przed wejściem w życie tego prawa. Nadto zarzucają organowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości stron wobec prawa, wskazując, że zaskarżona decyzja dotyczy ukształtowania terenu działki i bezpieczeństwa konstrukcji budynku wybudowanego niezgodnie z pozwoleniem na budowę przez zainteresowanych w sprawie Państwa G., którzy nielegalnie zmienili sposób użytkowania budynku i dodatkowo go rozbudowali bez pozwolenia na budowę po 1995 r.
Podnieśli, iż w postępowaniu administracyjnym nie udokumentowano związku przyczynowego pomiędzy wybudowaniem niezgodnie z pozwoleniem na budowę budynku warsztatu ślusarskiego, na działce, której są właścicielami, a zagrożeniem stabilności konstrukcji budynku Państwa G., którzy są właścicielami działki na skarpie.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zaskarżoną decyzją (...) z dnia 20 kwietnia 1999 r., po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości oraz nakazał skarżącym "wykonanie projektu prawidłowego zabezpieczenia skarpy, według wskazań w punkcie 3.9 ekspertyzy z roku 1997" i przedłożenie projektu Staroście S. celem zatwierdzenia i uzyskania pozwolenia na budowę, w terminie do 31 sierpnia 1999 r.
Jako podstawę prawną wydanej przez siebie decyzji organ odwoławczy wskazał przepisy art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U nr 89 poz. 414 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, powołując się na własne ustalenia przeprowadzone podczas wizji lokalnej z 19 marca 1999 r., że po skarpie spływa woda odprowadzana korytem utworzonym wzdłuż budynku warsztatowego.
W dolnej części skarpy zalegają płyty betonowe ułożone nieregularnie z przerwami, w których woda wyżłobiła zagłębienia. Budynek na skarpie jest wykwaterowany. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika również, że skarżący przedłożyli organom nadzoru budowlanego opracowanie inwentaryzacji budynku warsztatowego natomiast o wykonaniu inwentaryzacji geodezyjnej zgłosili w dniu 19 kwietnia 1999 r., a poza protokołem zobowiązali się do zlecenia opracowania projektu wzmocnienia skarpy zgodnie z zaleceniami z ekspertyzy z 1997 r., według której doprowadzenie do zapewnienia stateczności skarpy wymaga opracowania projektu prawidłowego zabezpieczenia skarpy na podstawie badań geotechnicznych w pełnym zakresie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną skarżący Ilona i Dariusz małżonkowie B. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub o uchylenie zarówno decyzji organu I, jak i II instancji zarzucając:
1/ organowi II instancji wydanie decyzji bez podstawy prawnej 2/ organowi I instancji wydanie decyzji przy zastosowaniu niewłaściwego przepisu prawa materialnego 3/ organom obu instancji naruszenie prawa procesowego i materialnego, a przede wszystkim naruszenie zasady równości stron.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, że decyzje organów obu instancji w zasadniczej części dotyczą ukształtowania terenu działki i związanej z tym konieczności zapewnienia wymagań podstawowych budynku określonych w art. 5 prawa budowlanego, w tym bezpieczeństwa konstrukcji budynku, którego nie są właścicielami. W postępowaniu administracyjnym nie udokumentowano, zdaniem skarżących, związku przyczynowego pomiędzy wybudowaniem niezgodnie z pozwoleniem na budowę budynku, który stanowi ich własność a zagrożeniem stabilności konstrukcji budynku Państwa G. Zarzucili, jak w odwołaniu rażące naruszenie przepisu art. 49 prawa budowlanego z 1994 r., brak podstawy prawnej decyzji organu II instancji, wskazując, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu odwoławczego wykracza poza regulację objętą prawem budowlanym, gdyż przepisy te wskazują, że jedynie na właściciela, użytkownika bądź zarządcę obiektu, którego konstrukcja jest zagrożona, można nałożyć obowiązek, o którym mowa w decyzji, natomiast sprawa przyczyny i wynikających z tego zobowiązań finansowych pozostają w gestii sądów powszechnych.
Zarzuty wskazują również na nieuwzględnienie w postępowaniu organów nadzoru budowlanego, orzekających w sprawie, całości materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności ekspertyzy, z której wynika, że dla zabezpieczenia skarpy niezbędnym jest dokonanie rozbiórki budynku na skarpie.
Skarżący zaprzeczyli jakoby zobowiązali się do opracowania projektu zabezpieczenia skarpy.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi, nie ustosunkowując się do jej zarzutów i nie wskazując podstawy materialnoprawnej wydanej przez siebie decyzji.
Zainteresowani w sprawie Wiesława i Zdzisław małżonkowie G. przystąpili do toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony, w trybie art. 41 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjny, wnosząc o oddalenie skargi.
Jak wynika z akt administracyjnych skarżący Ilona i Dariusz B. są właścicielami nieruchomości położonej w S. przy ul. Pod S. 23A, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 197. Nieruchomość tę nabyli od Krzysztofa M. w maju 1998 r. Krzysztof M. decyzją z 12 maja 1985 r. uzyskał pozwolenie na budowę "budynku warsztatu" na wymienionej działce. Decyzja określała wymiary budynku. Jednocześnie w decyzji tej zawarto zobowiązania dla inwestora do zachowania różnych warunków, m.in. wykonania obiektu zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną i planem realizacyjnym zagospodarowania terenu. Załączony do decyzji projekt techniczny przewidywał budowę ściany oporowej o wysokości 2,15 m oddaloną od zachodniej ściany warsztatu o 1,0 m. Głębokość posadowienia ściany przyjęto na 1,0 m przy szerokości ławy fundamentowej również 1,0 m i grubości samej ściany 0,3-0,4 m. Ściana ta miała zabezpieczyć stateczność skarpy.
Zachodnia ściana budynku miała być wybudowana w odległości 4,0 m od granicy z sąsiadem. Górna krawędź skarpy stanowi w przybliżeniu granicę nieruchomości z sąsiednią działką należącą do zainteresowanych Wiesławy i Zdzisława małżonków G. Wykonawcy wraz z inwestorem przy realizacji obiektu zdecydowali o odsunięciu budynku od skarpy o około 4 m w stosunku do projektowanego położenia i w związku z tym zrezygnowali z budowy ściany oporowej, jako zbędnej. Budynek bowiem został usytuowany w odległości 8 m od skarpy. Po zakończeniu budowy dolną powierzchnię skarpy pokryto ciężkimi płytami żelbetowymi.
Oprócz tych odstępstw od projektu w budynku warsztatu wykonano dach dwuspadowy zamiast jednospadowego, zmieniono układ drzwi i okien.
W 1988 r. na działce sąsiedniej /na skarpie/ należącej do Wiesławy i Zdzisława G. wybudowano budynek gospodarczy, w sposób niezgodnie z projektem budowlanym /dokonano zmian wysokości budynku jego kształtu/ a następnie zmieniono sposób jego użytkowania /z gospodarczego na mieszkalny/. Budynek został rozbudowany bez pozwolenia na budowę.
Według skarżących rozbudowa budynku i zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w 1988 roku.
Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na wniosek Zdzisława G., złożony w Urzędzie Rejonowym w S. w dniu 14 maja 1997 r. Wnioskodawca żądał sprawdzenia zgodności wybudowania na działce Krzysztofa M. budynku z planem realizacyjnym.
Wskazał we wniosku, że podczas budowy warsztatu ślusarskiego została naruszona struktura skarpy, co powoduje obsypywanie się gruntu ze skarpy, a to może doprowadzić do zawalenia się budynku powstałego na skarpie.
Już po wszczęciu postępowania administracyjnego Krzysztof M., w dniu 30 maja 1997 r. wniósł do organu I instancji o "podjęcie interwencji w sprawie usunięcia zagrożenia osuwania się ziemi na budynek położony u podstawy skarpy". Wskazywał we wniosku na nieprawidłowe założenie rury spadowej, które powoduje spłukiwanie górnej warstwy skarpy, podczas opadów. Podnosił, iż w niewielkiej odległości od granicy znajduje się studnia, z której woda dwukrotnie wyrwała bok skarpy. Nadto według Krzysztofa M. zagrożeniem dla skarpy są dwa, prawdopodobnie nieszczelne, szamba usytuowane na skarpie.
Do akt administracyjnych załączono ekspertyzę opracowaną w sierpniu 1997 r. na zlecenie Krzysztofa M. przez specjalistów geotechników mgr inż. W. K. i mgr inż. Z. O., dotyczącą przyczyn utraty stateczności skarpy pomiędzy ul. S. 33 a ul. Pod S. 23a w S., w aspekcie zagrożenia katastrofą budowlaną. Według autorów ekspertyzy projekt budynku pod skarpą zawiera wady polegające na niewłaściwej lokalizacji obiektu u podnóża skarpy, a projekt ściany oporowej został błędnie opracowany i nie nadaje się do realizacji. Zaprojektowana ściana oporowa nie gwarantowała stateczności skarpy, a jej budowa wymagałaby głębokiego wejścia w głąb skarpy.
Odsunięcie budynku od skarpy pozwoliło na wykonanie wykopów fundamentów i samego budynku bez większego wpływu na skarpę. Budowa obiektów budowlanych na skarpie pociągała za sobą poważniejsze konsekwencje, mające negatywny, bezpośredni wpływ na stateczność i bezpieczeństwo skarpy. Według ekspertyzy zapewnienie stateczności skarpy wymaga odciążenia górnej powierzchni skarpy poprzez rozebranie budynku oraz powstrzymanie infiltracji wód opadowych - w tym wody z dachu Zdzisława G. i ewentualnych przecieków z szamb. Niezbędne jest wykonanie drenażu ujmującego wodę powyżej skarpy i odprowadzenie jej poza podnóże skarpy. Autorzy ekspertyzy wskazują na skomplikowane warunki wodne na skarpie /studnia na krawędzi skarpy/, które należy prawidłowo uregulować. We wnioskach ekspertyzy w punkcie 3.9 zawarli opinię, iż dla opracowania projektu prawidłowego zabezpieczenia skarpy konieczne jest wcześniejsze przeprowadzenie badań geotechnicznych w pełnym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona. Przy wydawaniu zaskarżonych decyzji organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 par. 1 Kpa. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zaskarżone decyzje nie zawierają uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 107 par. 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem każda decyzja administracyjna winna zawierać ustalenia faktyczne to jest wskazywać okoliczności faktyczne, które uzasadniają zastosowanie określonego przepisu prawa materialnego.
Przed wydaniem decyzji określonej treści, mającej oparcie w przepisach prawa organy administracji publicznej zobowiązane są, stosownie do art. 77 par. 1 Kpa, do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zakres postępowania wyjaśniającego winien być tak ustalony, żeby została zrealizowana ogólna zasada postępowania administracyjnego, określona w art. 7 Kpa, nakazująca organom dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
W uzasadnieniu decyzji organy administracyjne zobowiązane są do wskazania, na których dowodach oparły swoje ustalenia faktyczne, a którym dowodom nie dały wiary, bądź uznały je jako zbędne, nie mające mocy dowodowej w danej sprawie.
Uzasadnienie decyzji wymaga również przytoczenia podstaw prawnych zawartego w decyzji rozstrzygnięcia z jednoczesnym wyjaśnieniem przyczyn zastosowania danego przepisu prawa materialnego w określonym stanie faktycznym sprawy.
Zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu II instancji nie zawiera ustaleń faktycznych sprawy opartych na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Organ I instancji powołał jako podstawę materialną swojej decyzji przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 49 ust. 1 i art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U nr 89 poz. 414/ jednakże nie uzasadnił przyczyn zastosowania tych przepisów, przy określeniu przedmiotu sprawy - "zabezpieczenie skarpy przed jej dalszym osuwaniem". Z powołanych przepisów prawa budowlanego nie wynikają kompetencje organów nadzoru budowlanego do nakazywania adresatom decyzji administracyjnych zabezpieczenia skarp jako form ukształtowania terenu bez wyraźnego wskazania obowiązków określonych w prawie budowlanym.
Skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał na niewłaściwą podstawę prawną zaskarżonej decyzji podnosząc, iż obiekt znajdujący się na terenie ich działki został wybudowany w 1985 r. pod rządami prawa budowlanego z 1974 r., a zatem ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji w całości i rozstrzygając sprawę w ogóle nie wskazał podstawy materialnoprawnej swojego rozstrzygnięcia, a nadto nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Powołany przez organ II instancji przepis art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa stanowi formalną podstawę do wydania decyzji, po rozpoznaniu odwołania, a wskazany przepis art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. określa tylko właściwość organów i nie jest podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia. Nałożony na skarżących obowiązek wykonania projektu prawidłowego zabezpieczenia skarpy, według wskazań w punkcie 3.9 ekspertyzy z roku 1997, jest niejasny. Nie określa w sposób precyzyjny ekspertyzy, do której się odwołuje, jak również nie precyzuje wskazań zawartych w tej ekspertyzie. Jedyna ekspertyza jaka została dołączona do akt administracyjnych to ekspertyza opracowana przez mgr inż. W. K. i mgr inż.
Z. O. Punkt 3.9 tej ekspertyzy odnosi się do konieczności przeprowadzenia badań geotechnicznych w pełnym zakresie. Z treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji nie można wywnioskować w sposób jednoznaczny, czy badania te winny dotyczyć działki skarżących, czy też działki sąsiedniej tj. na skarpie. Z załączonej do akt ekspertyzy wywnioskować można, że konieczność badań geotechnicznych w pełnym zakresie dotyczy skarpy, a zatem działki gruntu nie będącej własnością skarżących, stąd też zarzut skarżących, że nałożony na nich obowiązek dotyczy nieruchomości, do której nie mają żadnego tytułu prawnego jest uzasadniony.
Budynek na nieruchomości skarżących wzniesiony został w drugiej połowie lat osiemdziesiątych, a zatem pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U nr 38 poz. 229 ze zm./
Stąd też organy nadzoru budowlanego, po wszczęciu postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem zainteresowanego w sprawie Zdzisława G. winny w pierwszej kolejności zbadać, czy budynek warsztatu został wzniesiony zgodnie z obowiązującymi przepisami w dacie budowy. W przypadku ustalenia, że budynek został wzniesiony w sposób niezgodny z wówczas obowiązującym prawem, powodując jednocześnie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, to winien rozważyć konieczność zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. dotyczącego przymusu rozbiórkowego w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U nr 89 poz. 414 ze zm./.
Natomiast, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 powołanego wyżej prawa budowlanego z 1974 r., a obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami tego prawa, to wówczas należy zastosować przepis art. 40 prawa budowlanego z 1974 r., z uwzględnieniem zmian co do właściwości organów, wynikających z obecnie obowiązującego prawa budowlanego. Powołany przez organ I instancji przepis art. 49 prawa budowlanego z 1994 r. nie ma tutaj zastosowania, bowiem w przypadku, gdy właściciel obiektu nie uzyska pozwolenia na użytkowanie obiektu, stosuje się przepis art. 48 tego prawa, a stosowanie tego przepisu jest wyłączone w stosunku do obiektów wybudowanych przed wejściem w życie tego prawa /art. 103 par. 2/.
Mając na uwadze powyższe uchybienia, których dopuściły się organy obu instancji, a w szczególności nie wyjaśnienie w toku postępowania administracyjnego, czy odstępstwa od projektu technicznego i planu realizacyjnego budowy warsztatu ślusarskiego, realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z 1985 r. spowodowały niebezpieczeństwo katastrofy budowlanej na nieruchomości sąsiedniej, bądź też na obu nieruchomościach oraz zastosowanie niewłaściwych przepisów prawa budowlanego, Sąd na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 w związku z art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.