Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło w całości decyzję Burmistrza W. z [...] r., znak: [...] o odmowie uchylenia decyzji Burmistrza W. z [...] r., znak: [...] o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zrealizowanego przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa hali magazynowej z częścią produkcyjną i socjalno-biurową (obiekt kat. XVIII) wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz budową i przebudową zjazdu drogowego na działkach nr 33/14, 33/15, 33/22, 33/23, 295/2 i 190 obręb [...] miasta W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 5 czerwca 2020 r. A.D.-M. wystąpiła do Burmistrza W. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza W. z [...] r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zrealizowanego przedsięwzięcia pn.: "Budowa hali magazynowej z częścią produkcyjną i socjalno-biurową (obiekt kat. XVIII) wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz budową i przebudową zjazdu drogowego na działkach nr 33/14, 33/15, 33/22, 33/23, 295/2 i 190 obręb [...] miasta W.. Wskazała na zaistnienie przesłanek wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a..
Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. Burmistrza W. odmówił wznowienia postępowania wskazując, że nie prowadził postępowania środowiskowego, ponieważ przedsięwzięcie zostało już zrealizowane i nie miał podstaw do ustalania kręgu stron postępowania.
Na skutek rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez A.D.-M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z [...] lipca 2020 r., nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na pominięcie etapu formalnego oraz dokonanie merytorycznej oceny podstawy wznowienia z uchybieniem art. 149 § 2 k.p.a. w związku z art. 150 § 1 k.p.a..
Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Burmistrz W. wznowił postępowanie w sprawie, a w konsekwencji decyzją z [...] r. odmówił uchylenia decyzji z [...] r. Rozstrzygnięcie zostało uzasadnione tym, że organ nie miał podstaw do wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia już zrealizowanego, a tym samym ustalania kręgu stron postępowania. Ponadto spółka załączyła do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2016 r., nr [...] zezwalającą na użytkowanie zrealizowanej inwestycji. Rozstrzygnięcie to znajduje się w obrocie prawnym.
Od decyzji tej A.D.-M. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., w którym wskazała, że decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla A pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą "Budowa hali magazynowej z częścią produkcyjną i socjalno-biurową (obiekt kat. XVIII) wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz budową i przebudową zjazdu drogowego na działkach nr 33/14, 33/15, 33/22, 33/23, 295/2 i 190 obręb [...] miasta W. Decyzja ta została uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...]. Decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...] Wojewoda [...] w wyniku wznowienia postępowania odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] listopada 2018 r.. Zdaniem
A.D-.M., mając na względzie decyzję z [...] listopada 2018 r., Starosta [...] powinien był zobowiązać inwestora do przedłożenia decyzji środowiskowej, a po jej uzyskaniu powinien był wydać stosowną decyzję. Tymczasem Burmistrz W. decyzją z [...] r. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Ponadto decyzja została wydana na rzecz następcy prawnego inwestora. A.D.-M. nie zgodziła się z zaskarżonym rozstrzygnięciem, ponieważ nie uwzględniało ono faktu uchylenia pozwolenia na budowę i "zostało wydane zanim Starosta [...] wypowiedział się w sprawie prowadzonego postępowania". Jednocześnie wskazała, że istnieje możliwość wydania decyzji środowiskowej dla zrealizowanego przedsięwzięcia.
Organ drugiej instancji za prawidłowe uznał wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2020 r. postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r.. Za wadliwą jednak uznał decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wskazał przy tym, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby Burmistrz W. analizował zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a.. Burmistrz W. prowadził postępowanie środowiskowe na wniosek A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W. Wydanie decyzji środowiskowej następuje na wniosek, co wynika wprost z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.u.i.ś.". Wniosek został złożony przez spółkę 26 marca 2020 r. i w konsekwencji jego rozpatrzenia organ [...] r. wydał decyzję.
Wobec tego w aspekcie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ powinien ustalić, czy A.D.-M. przysługiwał status strony postępowania środowiskowego. Fakt, że przysługuje jej status strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji nie jest równoznaczny z tym, że taki status przysługuje jej również w postępowaniu środowiskowym. Organ drugiej instancji wskazał następnie, że ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz W. powinien zatem wziąć pod uwagę wskazania zawarte w uzasadnieniu decyzji i w zależności od dokonanych ustaleń wydać jedno z rozstrzygnięć wynikających z art. 151 k.p.a. odnoszące się do zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a.. Podjęte rozstrzygnięcie powinno stanowić rezultat wszechstronnej analizy materiału dowodowego do czego zobowiązuje organ dyspozycja art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać treści art. 107 § 3 k.p.a..
Organy administracji publicznej mają obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy w toku załatwiania sprawy (art. 11 k.p.a.). Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji.
Nie można uznać, że organ realizuje zasadę przekonywania, w sytuacji gdy w żaden sposób nie odnosi się do faktów istotnych dla danej sprawy. Ponadto zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. strona powinna mieć zapewnioną możliwość wzięcia czynnego udziału w postepowaniu, a przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa wniosła o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja Burmistrza W. nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ drugiej instancji.
W uzasadnieniu skarżącą stwierdziła, że uszło uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., że stosownie do dyspozycji art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 146 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne, wówczas gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa, tj. tylko w przypadku gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Zdaniem skarżącej, organ drugiej instancji nie dostrzegł, że w sprawie miała miejsce właśnie taka sytuacja, czemu wyraz dał Burmistrz W. w decyzji z [...] [...]r. Zaskarżona decyzja stoi w opozycji z zasadą szybkości postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a..
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie sprzeciwu podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 16 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", o ile ustawa nie stanowi inaczej, sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, a na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie jednego sędziego, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, przy czym przepis ten nie wskazuje, że rozpoznanie tego środka na posiedzeniu niejawnym może odbyć się w składzie innym niż jednoosobowy (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 2595/18). Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie zatem sprzeciwu na rozprawie, nie zaś na posiedzeniu niejawnym, jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, nie jest zaś obligatoryjną formą rozpoznawania takiego środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2020 r., II OSK 1501/20).
W niniejszej sprawie sąd rozpoznał sprzeciw w składzie jednoosobowym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w związku z art. 16 § 2 p.p.s.a. Dodać należy, że w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta Łodzi i niektórych powiatów województwa łódzkiego obszarem czerwonym, mając na względzie zalecenia właściwych organów sanitarno-epidemiologicznych wydanych wobec istotnego zagrożenia zakażeniem wirusem SARS-CoV-2, na podstawie zarządzenia nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dniem 19 października 2020 r. odwołano rozprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi, wstrzymano przyjmowanie interesantów przez pracowników Wydziału Informacji Sądowej i wstrzymano przyjmowanie interesantów w Czytelni Akt.
W dalszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie zakresu dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a., stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) k.p.a.. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. Ocena sądu w wyniku kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy.
Nie odnosi się bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. np. wyroki NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; z 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18). Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), wprowadzającej w postępowaniu sądowoadminstracyjnym instytucję sprzeciwu od decyzji podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61).
Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca zaś na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., II OSK 1436/19).
Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w konkretnej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.
W związku z tym wskazać należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;
- 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P.
Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e).
Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., II OSK 2804/14).
Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a..
Zgodnie z § 1 tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16; z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12; wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 511/16). Przy czym, co należy wyraźnie podkreślić, organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18). Odstępstwa co do zakresu dopuszczalnego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy przewidziano w art. 136 § 2 i 3 k.p.a.. Zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.
Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy(art. 136 § 3 k.p.a.). Z akt sprawy nie wynika, aby w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ drugiej instancji art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.
Należy zauważyć, że znajdujący zastosowanie do postępowania odwoławczego przepis art. 139 k.p.a. ustanawia zakaz reformationis in peius, stanowiący podstawową gwarancję procesową. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że sformułowana w tym przepisie zasada należy do podstawowych gwarancji prawnych, gdyż służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji, ale nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych, a więc wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. Zasada ta nie oznacza jednak nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., II OSK 3384/18). W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998/3/79 wskazano, że organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji opartej o art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, ale nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.
Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Dlatego też wyklucza to możliwość odnoszenia art. 139 k.p.a. do decyzji kasacyjnej. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. nakazuje wskazać jedynie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie zawiera natomiast wymogu wskazania jakich czynności dowodowych organ pierwszej instancji winien dokonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a jakie z wcześniej przeprowadzonych pominąć (por. np. wyrok z 14 lutego 2019 r., II OSK 748/17). W trybie art. 138 § 2 k.p.a. wręcz niedopuszczalne jest bezpośrednie ingerowanie przez organ odwoławczy w proces stosowania prawa przez organ administracji publicznej pierwszej instancji – poprzez formułowanie przez organ odwoławczy jakichkolwiek wskazań lub zaleceń co do sposobu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji sprawy administracyjnej w określony sposób (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., II GSK 549/19).
Decyzja kasacyjna nie może zawierać merytorycznych wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli zatem w toku postępowania odwoławczego powstaje konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, organ pierwszej instancji nie może pozostawać w tej materii skrępowany. Przyjęcie odmiennego poglądu zmierzałoby wręcz do wypaczenia istoty zakazu reformationis in peius, którego zastosowanie stałoby na przeszkodzie rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej zgodnie z treścią regulacji materialnoprawnej, która każdorazowo wyznacza zakres niezbędnych do przeprowadzenia ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., II OSK 3384/19).
W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu toczącym się w trybie wznowienia postępowania, które zostało zainicjowane wnioskiem o wznowienie postępowania A.D-.M. zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza W. z [...] r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. p.n. "Budowa hali magazynowej z częścią produkcyjną i socjalno-biurową (obiekt kat. XVIII) wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz budową i przebudową zjazdu drogowego na działkach nr 33/14, 33/15, 33/22, 33/23, 295/2, 190 obręb [...] miasta W." użytkowanej na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] marca 2016 r.. A.D.-M. jako podstawy wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 8 k.p.a.. Uzasadniając posiadanie w tym postępowaniu przymiotu strony powołała się na prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 466/15 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 945/16 wydane w sprawie, której przedmiotem było umorzenie postępowanie odwoławczego od decyzji Starosty [...] z [...] marca 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J.B., reprezentującemu A, pozwolenia na budowę hali magazynowej z częścią produkcyjną i socjalno-biurową (obiekt kat.
XVIII) wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz budową zjazdu drogowego i przebudową zjazdu drogowego, zlokalizowanych na działkach nr ewid. 33/14, 33/15, 33/22, 33/23, 295/2 i 190, obręb [...] w W., przy ul. B. Wnioskodawczyni wskazała także, że Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] marca 2015 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą pozwolenia na budowę dla wskazanej inwestycji.
Organ drugiej instancji, po rozpatrzeniu odwołania A.D-.M. od decyzji z [...] [...]r. stwierdził, że z uzasadnienia tej decyzji nie wynika, aby organ pierwszej instancji ustalił, czy przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu środowiskowym. Organ drugiej instancji uznając za konieczne ustalenie, czy przysługiwał jej przymiot strony w tym postępowaniu z uwagi na powołaną we wniosku podstawę wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – wskazał, że organ pierwszej instancji w zależności od dokonanych ustaleń winien wydać jedno z rozstrzygnięć wynikających z art. 151 k.p.a..
Analiza uzasadnienia decyzji z [...] [...]r. oraz akt administracyjnych potwierdza trafność stanowiska organu drugiej instancji o konieczności ustalenia, czy A.D.-M. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z [...] r., a więc czy jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust.
- 1. Przez obszar ten rozumie się: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu;
- 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.
We wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ natomiast bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145, art. 145a lub art. 145b k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a.. Tylko, gdy z zawartych we wniosku twierdzeń wynika w sposób niewymagający jakikolwiek wyjaśnień oraz badań, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia z uwagi na to, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Burmistrz W. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną tego organu z [...] r. Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje – zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty, bo z twierdzeń strony będącej wnioskodawcą można wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn, np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji gdy zaistnienie, bądź brak spełnienia tego wymogu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu.
Tak, więc jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji powinno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a.. Przedstawiona wykładnia przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego jest utrwalona w orzecznictwie i doktrynie (por. wyroki NSA: z 20 sierpnia 2010 r., II OSK 1332/09; z 22 czerwca 2010 r., II OSK 1286/09; z 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07; z 1 lutego 2008 r., II OSK 1981/06; z 9 października 2007 r., II OSK 1331/06, a także wyroki z 13 listopada 1987 r., I SA 1326/86, ONSA 1987, Nr 2, poz. 80; z 20 czerwca 1991 r., OSK 487/91, ONSA Nr 2, poz. 50; z 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/08; z 18 grudnia 2007 r., II OSK 1716/06 (niepubl.) oraz poglądy doktryny np. M. Jaśkowska, A. Wróbel.
Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II, Zakamycze 2005, s. 882). Stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, skutkuje wydaniem na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 14 marca 2012 r., II OSK 2509/10; z 22 czerwca 2010 r., II OSK 1286/09; z 19 października 2011 r., II OSK 1406/10; z 28 października 2020 r., II OSK 1196/20).
Należy także mieć na względzie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany i w zasadzie prezentowany jednolicie jest pogląd o dopuszczalności wydania decyzji środowiskowej już po zrealizowaniu przedsięwzięcia (por. np. wyroki NSA: z 18 maja 2016 r., II OSK 1063/15; z 27 sierpnia 2014 r., II OSK 470/13; z 6 marca 2013 r., II OSK 2147/11; z 23 maja 2014 r., II OSK 3013/12; z 14 listopada 2013 r., II OSK 1342/12).
Z tych względów zasadnie organ drugiej instancji wskazał na konieczność zbadania interesu prawnego A.M.-D. w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia i zakończenia wznowionego postępowania jedną z decyzji określonych w art. 151 k.p.a.. Stanowisko organu pierwszej instancji, wyrażone w uzasadnieniu decyzji z [...] [...]r. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej sprowadzające się do stwierdzenia, że skoro inwestycję zrealizowano, to brak jest podstaw do żądania dokumentów wymienionych w art. 74 u.u.i.ś. oraz ustalania kręgu stron na ich podstawie, uznać należy na tle okoliczności niniejszej sprawy za przedwczesne. Wydanie przez organ drugiej instancji w tym stanie rzeczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji byłoby nieprawidłowe i istotnie naruszałoby art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Wydanie przez ten organ decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenie i orzeczenie merytoryczne co do istoty sprawy naruszałoby istotnie nie tylko art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale również określoną w art. 15 zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Na skutek uchylenia zaskarżoną decyzją decyzji z [...] r. sprawa nie została rozstrzygnięta merytorycznie i wraca na etap postępowania przed organem pierwszej instancji, który zobowiązany będzie kontynuować to postępowanie zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie, wliczając w to także środki dowodowe przedstawione przez skarżącą i uczestniczkę postępowania, materiał ten będzie stanowił podstawę do jego wszechstronnej oceny i w dalszej kolejności rozstrzygnięcia, mając na względzie przedmiot prowadzonego postępowania.
W konsekwencji, dopiero w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego oraz oceny uzupełnionego materiału dowodowego organ pierwszej instancji będzie miał możliwość wydania prawidłowego orzeczenia w sprawie.
Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że zasadnie organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i prawidłowo wskazał kwestię wymagającą wyjaśnienia, która jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z tych względów sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.
dc