Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z 12 czerwca 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania I. P. (dalej także jako skarżąca), Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej jako: Lubelski WINB), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju (dalej jako: PINB w Biłgoraju) z 13 kwietnia 2023 r., umarzającą postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego ww. budynku na skutek pisma pełnomocnika skarżącej z 24 stycznia 2023 r., zawierającego żądanie podjęcia interwencji w sprawie nieprawidłowości działania kominów wentylacyjnych w będącym własnością skarżącej lokalu nr [...] położonym w ww. budynku. Do pisma dołączono dwie opinie kominiarskie wskazujące na występowanie ciągów wstecznych w wentylacji kuchni i łazienki.
W toku postępowania przeprowadzono oględziny lokalu, uzyskano kolejne opinie kominiarskie, przedłożone przez zarządcę budynku, w tym protokół okresowej rocznej kontroli przewodów kominowych.
W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji przyjął, że w związku z bardzo dużą różnicą pomiędzy ilością powietrza wywiewanego przez okap kuchenny a objętością powietrza dochodzącego do mieszkania przez nawiewniki w mieszkaniu powstaje podciśnienie, które w sposób automatyczny zmienia kierunek przepływu powietrza przez kratki wentylacji grawitacyjnej, powstają ciągi wsteczne w wentylacji grawitacyjnej. Powoduje to cofanie się zanieczyszczonego powietrza z kanałów wentylacji grawitacyjnej do pomieszczeń mieszkalnych. W celu likwidacji ciągów wstecznych przy włączeniu okapu należy zapewnić dodatkowy dopływ do mieszkania strumienia powietrza wentylacyjnego, który zapewni odpowiednią wymianę powietrza w pomieszczeniu. Może to nastąpić przez otwarcie okien bądź dodatkowe nawiewniki okienne bilansujące strumień powietrza wywiewanego przez okap kuchenny z dostarczonym do mieszkania powietrzem świeżym.
Organ wskazał ponadto, że sporny budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja Starosty Biłgorajskiego z 7 września 2018 r.), inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy, a PINB w Biłgoraju wydał zaświadczenie z 28 września 2020 r., w którym nie wniósł sprzeciwu do użytkowania budynku. Do zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor dołączył dokumenty potwierdzające prawidłowe wykonanie instalacji wentylacyjnych w budynku.
Konkludując organ stwierdził, że z uwagi na dobry stan techniczny obiektu i prawidłowo działającą wentylację grawitacyjną w lokalu mieszkalnym skarżącej, brak było podstaw do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie naruszenia przepisów prawa budowlanego, dlatego postępowania należało umorzyć.
W odwołaniu pełnomocnik skarżącej zarzucił, że decyzja organu I instancji została wydana z pominięciem szeregu dowodów przedstawionych w sprawie a organ nie przeprowadził oględzin w całym budynku, lecz tylko w lokalu skarżącej, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji umarzającej postępowanie.
Po rozpatrzeniu odwołania, Lubelski WINB decyzją z 12 czerwca 2023 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że z uwagi na dobry stan techniczny obiektu i prawidłową wentylację grawitacyjną w ww. lokalu mieszkalnym nr [...], wykonaną zgodnie z przepisami oraz działającą zgodnie z zasadami fizyki, brak jest podstaw do wydania nakazów w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682; dalej: P.b.). Zwiększenie objętości napływu świeżego powietrza w przedmiotowym lokalu mieszkalnym w celu zrównoważenia napływu powietrza i wypływu powietrza przez okap kuchenny, pozostaje w gestii użytkowników lokalu. W tej sytuacji należało zgodzić się z organem I instancji, że postępowanie w sprawie usuwania nieprawidłowości w myśl art. 105 k.p.a. jest bezprzedmiotowe.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie I. P. zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: (a) pominięcie dowodu z opinii kominiarskiej z 17 stycznia 2023 r., co w rezultacie nie doprowadziło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej; (b) przeprowadzenie czynności wyłącznie w stosunku do lokalu zajmowanego przez skarżącą, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że zasygnalizowane nieprawidłowości odnośnie stanu technicznego lokalu skarżącej i ich ewentualne wyeliminowanie związane jest z innymi lokalami znajdującymi się w ww. budynku.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Lubelski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 13 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (sygn. II SA/Lu 718/23) odrzucił skargę z powodu nieuzupełnienia w terminie (pomimo wezwania sądu) braku formalnego.
Na skutek wniosku skarżącej, postanowieniem z 4 października 2023 r. Sąd przywrócił termin do uzupełnienia braku formalnego skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami skutkującymi koniecznością jej uchylenia. Ponadto, ponieważ analogicznymi błędami obarczona jest również decyzja organu I instancji, należało uchylić również to rozstrzygnięcie, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.).
Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w [...] przy ul. [...]. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu, jednak na skutek wniosku skarżącej, która zgłosiła żądanie podjęcia interwencji w związku z występującym w jej mieszkaniu problemem funkcjonowania przewodów wentylacyjnych. Co istotne i kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy – choć czynności organu koncentrowały się na lokalu, którego właścicielką jest skarżąca, PINB w Biłgoraju przedmiot postępowania określił szerzej – jako dotyczące stanu technicznego budynku.
Występowanie problemów z funkcjonowaniem przewodów wentylacyjnych w mieszkaniu skarżącej jest w istocie bezsporne, spór dotyczy przyczyn tego stanu rzeczy.
Umorzenie postępowania przez organ I instancji (zaakceptowane przez organ odwoławczy) było wynikiem przyjęcia przez pracowników nadzoru budowlanego tezy, bazującej na zebranym materiale dowodowym, że przyczyną problemów z prawidłowym funkcjonowaniem przewodów wentylacyjnych – sprowadzających się do powstawania ciągów wstecznych – jest w istocie nieprawidłowa wentylacja okienna, nie zapewniająca odpowiedniej wymiany powietrza w mieszkaniu w sytuacji uruchamiania okapu kuchennego. Opierając się na informacjach dotyczących parametrów użytkowych okapu zamontowanego w kuchni mieszkania skarżącej oraz nawiewników okiennych, organy doszły do przekonania, że bardzo duża różnica pomiędzy objętością powietrza usuwanego (wywiewanego) z mieszkania przez okap kuchenny, a objętością powietrza wprowadzanego do mieszkania przez nawiewniki w oknach, jest – zgodnie z prawami fizyki – źródłem powstawania podciśnienia, które zmienia kierunek przepływu powietrza w przewodach wentylacyjnych, powodując zjawisko ciągu wstecznego. Rozwiązaniem problemu ma być zwiększenie (czasowe – w okresie korzystania z okapu) dopływu powietrza do mieszkania – poprzez otwarcie okna lub zamontowanie dodatkowych nawiewników okiennych (w decyzji Lubelskiego WINB wskazano już tylko, że zwiększenie objętości napływu powietrza do mieszkania pozostaje w gestii jego użytkowników).
Hipoteza organów wydaje się racjonalna, zgodna z logiką i doświadczeniem życiowym, znajduje też pewne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Trzeba zauważyć, że w aktach administracyjnych znajduje się aż pięć dokumentów – opinii kominiarskich, wystawionych przez osoby legitymujące się odpowiedni uprawnieniami zawodowymi – dwa przedłożone przez skarżącą, trzy uzyskane przez organ od zarządcy budynku (jeden z nich to protokół obligatoryjnej, rocznej kontroli przewodów wentylacyjnych). W każdym z tych dokumentów można zauważyć istotne, wspólne elementy – w każdym wskazywany jest problem z funkcjonowaniem wentylacji, powstający w momencie uruchamiania okapu w kuchni mieszkania skarżącej, wyrażający się w powstawaniu ciągów wstecznych. Co kluczowe – w każdym z dokumentów wskazywany jest problem nawiewników okiennych, które nie zapewniają doprowadzania odpowiedniej ilości powietrza z zewnątrz do mieszkania. Nie inaczej jest w przypadku najobszerniejszej opinii, z 17 stycznia 2023 r., wykonanej na zlecenie skarżącej (k. 3 akt adm. organu I inst.). Uprawniony mistrz kominiarski, po opisie problemów występujących w wentylacji mieszkania skarżącej, wskazał wśród zaleceń konieczność zamontowania dodatkowego nawiewnika w kuchni/salonie. Podobne zalecenie (korzystania z funkcji mikrowentylacji w stolarce okiennej znajduje się również w drugim dokumencie przedłożonym przez skarżącą – protokole kontroli przewodów z 21 października 2022 r. (k. 2 akt adm.). Analogiczne zalecenie – montażu urządzeń zapewniających dopływ odpowiedniej ilości powietrza, zgodnie z polską normą, znalazło się w przedłożonym przez zarządcę protokole kontroli okresowej przewodów kominowych z 16 listopada 2022 r. (k. 21 akt adm.).
Dlaczego pomimo to w ocenie Sądu zachodziła konieczność uchylenia decyzji wydanych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego? Wynika to z istotnych braków w materiale dowodowym, przy tak określonym przedmiocie postępowania administracyjnego.
Jeszcze raz trzeba wskazać, że zgodnie z przyjętym przez organ I instancji określeniem – przedmiotem postępowania była sprawa stanu technicznego ww. budynku – w zakresie dotyczącym stanu wentylacji.
Wymogi dotyczące wentylacji pomieszczeń znajdujących się w budynku stanowią element normatywnie zdeterminowanego stanu technicznego budynku, o czym przesądza treść § 147-150 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, ze zm.). Bezspornie, do zadań (podstawowych obowiązków) organów nadzoru budowalnego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy utrzymywaniu obiektów budowlanych (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b) P.b.). Przestrzeganie wymogów technicznych dotyczących wentylacji i klimatyzacji określonych w ww. przepisach, również w okresie użytkowania obiektu budowlanego, stanowi niewątpliwie zagadnienie istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ludzi. Co więcej – przedmiot postępowania prowadzonego w rozpoznawanej sprawie nawiązuje bezpośrednio do regulacji Prawa budowlanego dotyczących obowiązków właściciela (zarządcy) w zakresie utrzymania obiektu budowlanego (art. 61 i n. P.b.). Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c) P.b., obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego m.in. instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych). W trakcie kontroli, o której mowa w ust. 1, należy dokonać sprawdzenia wykonania zaleceń z poprzedniej kontroli (art. 62 ust. 1a P.b.). Ponadto, osoba przeprowadzająca kontrolę okresową ma obowiązek zawiadomić organ nadzoru budowlanego, w terminie 7 dni od dnia zakończenia kontroli (art. 62b ust. 2 P.b.).
Prawidłowość realizacji przez właściciela lub zarządcę obiektu powyższych obowiązków podlega weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego, przy czym ustawodawca wyposażył te organy również w kompetencje uprawniające do podejmowania w tym zakresie władczych rozstrzygnięć.
Po pierwsze, zgodnie z art. 62 ust. 3 P.b. organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu odnosi się do przestrzegania wszystkich przepisów technicznych, a nieprzestrzeganie w trakcie użytkowania obiektu wymogów dotyczących prawidłowego działania wentylacji może powodować stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.
Po drugie, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Czynności podjęte w sprawie przez organy nadzoru budowlanego koncentrowały się na ustaleniu problemów występujących w mieszkaniu skarżącej. Jednakże, przy tak określonym przedmiocie postępowania, jak wskazano w decyzji organu I instancji, rolą organów była weryfikacja stanu technicznego całego budynku w aspekcie prawidłowości działania wentylacji. Organ I instancji ma rację, że przyjęcie bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, stwarza domniemanie wykonania obiektu w sposób odpowiadający treści pozwolenia na budowę i obowiązującym przepisom oraz uprawnia do legalnego użytkowania obiektu (art. 54 P.b.). Jednakże stan techniczny obiektu budowlanego podlega obowiązkowi okresowej weryfikacji, z czym wiążą się określone zadania, jak również kompetencje, w tym do podejmowania działań władczych, przez organy nadzoru budowlanego, czego dowodzą przytoczone wyżej regulacje.
Jak już wyżej wskazano, w aktach administracyjnych znajduje się protokół kontroli okresowej przewodów kominowych budynku, przeprowadzonej w listopadzie 2022 r. (k. 21). W protokole rzuca się wręcz w oczy nader istotny element – sporządzający protokół mistrz kominiarski wymienił mieszkania nieudostępnione w czasie trwania przeglądu – mieszkań tych jest 21. Biorąc pod uwagę ogólną liczbę mieszkań w budynku (57; informacja z ewidencji gruntów i budynków, k. 8 akt adm.), oznacza to, że obowiązkowej, corocznej kontroli przewodów kominowych nie przeprowadzono w ponad 1/3 mieszkań w budynku. Nie sposób uznać w tej sytuacji, że kontrola roczna została przeprowadzona prawidłowo. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika w żaden sposób, aby braki te zostały usunięte. Skoro organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalnego, musiały zwrócić uwagę na ten istotny mankament. Pominięcie tej kwestii stanowi istotne uchybienie – postępowanie prowadzone w tak określonym przedmiocie, jak wskazał organ I instancji, jest przecież najbardziej właściwym momentem na weryfikację prawidłowości realizacji obowiązków zarządcy w zakresie przeglądów okresowych budynku. Co więcej, gdyby kontrola była przeprowadzona w pełni, zostałoby jednoznacznie zweryfikowane zalecenie zawarte w opinii kominiarskiej z 17 stycznia 2023 r., dotyczące przeprowadzenia inwentaryzacji podłączeń do kanałów kominowych w pionie. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że podłączenie okapu do przewodów wentylacyjnych w mieszkaniu skarżącej jest prawidłowe, ale przy kontroli okresowej powinny być odnotowane ewentualne wadliwości, dotyczące prawidłowego podłączenia urządzeń wentylacyjnych do odpowiednich przewodów kominowych, występujące w innych mieszkaniach.
Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, obligującej organy do pełnego, wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnych do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Wobec powyższych braków w materiale dowodowym nie sposób uznać, że kontrola stanu technicznego budynku mieszkalnego w zakresie obejmującym wentylację została przeprowadzona prawidłowo, skoro w ramach obligatoryjnej kontroli rocznej pominięto 1/3 mieszkań w budynku, a okoliczność tą pominęły organy nadzoru budowlanego w toku postępowania o tak określonym przedmiocie.
Z tych przyczyn należało uchylić zarówno decyzję Lubelskiego WINB z 12 czerwca 2023 r., jak i decyzję PINB w Biłgoraju z 13 kwietnia 2023 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a.
Po uprawomocnieniu się wyroku obowiązkiem organu nadzoru budowlanego
I instancji będzie uzupełnienie materiału dowodowego, tak aby usunąć wytknięte wyżej braki i uzyskać podstawy do sformułowania prawidłowych ocen co do stanu technicznego budynku w zakresie obejmującym wentylację. Należy zwrócić uwagę, że aktualnie powinna już była zostać przeprowadzona nowa obowiązkowa kontrola roczna przewodów kominowych w budynku (termin przeprowadzenia kontroli upływał w listopadzie 2023 – vide: protokół z listopada 2022 r., k. 21 akt adm.). Dokument ten (ew. jego kopia) powinien zostać włączony do materiału dowodowego i przeanalizowany. Jeżeli kontrola po raz kolejny nie została przeprowadzona prawidłowo, ponownie pojawił się problem znacznej ilości mieszkań pominiętych w trakcie kontroli przewodów kominowych – organ powinien wykorzystać narzędzia prawne wymuszające na zarządcy przeprowadzenie kontroli we właściwym zakresie. Może też skorzystać z tych kompetencji kontrolnych, które przyznał mu ustawodawca (art. 81a, art. 81c P.b.). W zależności od ustaleń, do jakich doprowadzi analiza dokumentacji kontrolnej (czy wszechstronnie obrazuje stan techniczny w zakresie dotyczącym wentylacji) – do rozważenia przez organ pozostanie kwestia konieczności przeprowadzenia weryfikacji podłączeń urządzeń wentylacyjnych w poszczególnych mieszkaniach, przynajmniej w tym pionie, do którego podłączone są urządzenia wentylacyjne w mieszkaniu skarżącej, aby wykluczyć ewentualny negatywny wpływ wadliwych podłączeń na funkcjonowanie danego kanału wentylacyjnego. Jeśli materiał dowodowy zostanie uzupełniony i żadne inne przyczyny nieprawidłowości nie zostaną wykryte – będzie można uznać, że przedstawiona wyżej hipoteza organów nadzoru budowlanego (zbyt mała ilość powietrza doprowadzanego z zewnątrz do mieszkania poprzez wentylację okienną w stosunku do ilości powietrze usuwanego z wykorzystaniem wentylacji mechanicznej – okapu) jest prawidłowa, gdyż została w pełni zweryfikowana.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Zwrot kosztów objął uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 500 zł, uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości stawki minimalnej, tj. 480 zł.