Uzasadnienie
Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent) decyzją z [...] września 1978 r. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość stanowiącą własność J. N. i Z. N., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,6157 ha. Cel wywłaszczenia określono jako budowę osiedla mieszkaniowego [...].
Wnioskiem z [...] grudnia 2014 r. K. N., W. N. i J. N. (dalej: wnioskodawcy), jako spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości (postanowienie Sądu Rejonowego w L. z [...] września 1997 r., sygn. akt II Ns [...]) zwrócili się do Prezydenta o zwrot części nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [...], dawna działka nr [...] o pow. 0,2029 ha, położonej w L., przy ul. [...].
Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda (dalej: Wojewoda) wyłączył Prezydenta od prowadzenia tej sprawy i w jego miejsce wyznaczył Starostę L. (dalej także: Starosta).
Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Starosta orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,2087 ha i umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu nieruchomości stanowiącej część aktualnej działki nr [...]. Wskazał, że nieruchomość zostanie zwrócona w stanie w jakim będzie się znajdować w dniu jej zwrotu. Ponadto zobowiązał wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanej kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł na rzecz Gminy [...] (dalej: Gmina) w terminie 14 dni od daty, kiedy decyzja ta podlegać będzie wykonaniu, a także zabezpieczył wierzytelność Gminy poprzez ustanowienie hipoteki na zwracanej nieruchomości oraz poinformował, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowić będzie podstawę do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej.
Po rozpoznaniu odwołania Gminy, Wojewoda decyzją z [...] maja 2016 r. uchylił decyzję Starosty w części obejmującej pkt I oraz od pkt II do pkt IX i w tym zakresie odmówił zwrotu projektowanej działki nr [...]. Zdaniem Wojewody, skoro żądana do zwrotu przez wnioskodawców nieruchomość została wywłaszczona pod osiedle mieszkaniowe, a zieleń osiedlowa stanowi infrastrukturę osiedla, to nastąpiła modyfikacja celu wywłaszczenia w ramach planowania osiedla mieszkaniowego – zamiast boiska do piłki nożnej utworzono teren zielony. Dlatego też możliwa była modyfikacja celu wywłaszczenia w ramach planowania poszczególnych elementów infrastruktury fragmentu osiedla mieszkaniowego.
Skargę na decyzję Wojewody złożyli wnioskodawcy. Uwzględniając tę skargę WSA w Lublinie wyrokiem z 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 637/16, uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że na terenie wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano opisanego celu wywłaszczenia, skonkretyzowanego w oparciu o istniejące w dacie wywłaszczenia dokumenty planistyczne.
Od powyższego wyroku Wojewoda i Prezydent wnieśli skargi kasacyjne, które Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 24 maja 2019 r., sygn. akt. I OSK 1330/17. W uzasadnieniu wyroku NSA podzielił w całości stanowisko wyrażone przez WSA w Lublinie.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] stycznia 2016 r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda podkreślił, że mając na względzie prawnie wiążące stanowisko wyrażone w powołanych wyżej wyrokach NSA i WSA w Lublinie, uznać należało, że na nieruchomości żądanej do zwrotu nie zrealizowano celu wywłaszczenia, jakim była budowa boiska do piłki nożnej. Brak jest również podstaw do przyjęcia, jak twierdzi w odwołaniu Gmina, że znajdująca się na tym gruncie zieleń, pozwala na potraktowanie tego terenu jako elementu infrastruktury osiedla mieszkaniowego i stanowi o realizacji celu wywłaszczenia.
Skargę na decyzję Wojewody złożyła Gmina, wnosząc o jej uchylenie. Strona skarżąca zarzuciła organowi drugiej instancji naruszenie: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., wskutek błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznania, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi Gmina podkreśliła, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wnioskowana do zwrotu nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". W ocenie Gminy cel ten został zrealizowany. Osiedle mieszkaniowe zostało wybudowane, a sporna nieruchomość znajduje się w jego obrębie, w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej. Przeprowadzone przez Starostę oględziny terenu potwierdziły, że nieruchomość jest zagospodarowana pod elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego – osiedlowy zieleniec. Teren porośnięty jest trawą, zajęty jest pod nasadzenia krzewów i drzew, a z zieleni tej mogą korzystać wszyscy mieszkańcy osiedla mieszkaniowego. Znajdująca się na nieruchomości infrastruktura wpisuje się w cel wywłaszczenia – budowę osiedla mieszkaniowego.
Zdaniem Gminy, nawet gdyby przyjąć, że zagospodarowana zieleń pozostaje w stanie zaniedbanym, to nie może to uzasadniać uznania nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 u.g.n., gdyż nie sposób uznać, iż każdy niezabudowany fragment działki położonej na terenie osiedla mieszkaniowego i porośnięty trawą należałoby wykluczyć z infrastruktury osiedla.
Dlatego też, jak wskazała Gmina, należy uznać, że sporna nieruchomość przeznaczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego i nadal pomimo modyfikacji pierwotnych planów jej zagospodarowania w ramach osiedla spełnia tę funkcję. Skoro zaś cel wywłaszczenia pozostał identyczny z aktualnym sposobem zagospodarowania nieruchomości, to nie można twierdzić, że nieruchomość ta w jakimkolwiek fragmencie stała się zbędna na cel wywłaszczenia bądź że doszło do zmiany celu uzasadniającej jej zwrot.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.
Stosownie do art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie.
W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że związanie oceną prawną sformułowaną w wyroku sądu, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że sąd ani organy nie mogą formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania się temu wyrokowi w pełnym zakresie. W konsekwencji na sądzie administracyjnym spoczywa w takim przypadku obowiązek reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do oceny prawnej czy też wskazań w zakresie dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku (zob. przykładowo jedynie wyrok NSA z 20 maja 2020 r., sygn. akt II I GSK 1550/19 wraz z powołanym orzecznictwem).
W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając wyrokiem z 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 637/16, poprzednio wydaną decyzję Wojewody z [...] maja 2016 r., stwierdził wiążąco, że w rozpoznawanej sprawie na działce objętej wnioskiem o zwrot, nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa dzielnicowego parku wypoczynku i rekreacji [...] z zespołem boisk i płytą stadionu.
WSA w Lublinie wskazał przy tym w sposób jednoznaczny, że "nie można podzielić stanowiska Wojewody, iż [nieruchomość] została zagospodarowana w całości pod elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Podkreślić trzeba, że przyjęcie takiego stanowiska byłoby sprzeczne z dyrektywą ścisłego wykładania celu wywłaszczenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest bowiem stanowisko, że doprecyzowanie celu wywłaszczenia, określonego ogólnie w decyzji wywłaszczeniowej, możliwe jest w oparciu o archiwalne materiały planistyczne. Ponownie wskazać należy, iż ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze przeznaczonym pod usługi sportowe – pod budowę boiska piłki nożnej".
Zdaniem WSA, "nie każda infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle związane z tym osiedlem i jego funkcjami. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem - ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń. Infrastruktura musi być bowiem również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie przy okazji".
Z tego też względu, jak podkreślił WSA, "skoro nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób zgodny z określonym w opisanych dokumentach planistycznych, nie jest dopuszczalnym uznanie, jak to uczynił organ odwoławczy, że istniejąca na gruncie "infrastruktura osiedla mieszkaniowego" stanowi w istocie realizację celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu zasadne są zarzuty strony skarżącej, że istniejące na gruncie elementy infrastruktury powstały w sposób dowolny i przypadkowy, w oderwaniu od pierwotnego celu wywłaszczenia".
Wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalając wyrokiem z 24 maja 2019 r., sygn. akt. I OSK 1330/17, skargę kasacyjną Gminy od powyższego wyroku podzielił w całości stanowisko WSA w Lublinie. Odnosząc się do zarzutów Gminy zawartych w skardze kasacyjnej, które – co należy podkreślić – były tożsame z argumentacją podniesioną w obecnie rozpoznawanej skardze, NSA podkreślił, iż "należy przyznać rację Sądowi I instancji, że w rozpoznawanej sprawie cel ów został precyzyjnie określony w decyzji z dnia [...] kwietnia 1978 r. zatwierdzającej plan realizacyjny Osiedla Mieszkaniowego [...] oraz w planie ogólnym zagospodarowania terenu Osiedla [...] z 1977 r. Z dokumentów tych wynika jednoznacznie, że w ramach planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego [...] miał powstać dzielnicowy park wypoczynku i rekreacji [...] z zespołem boisk i płyta stadionu.
Natomiast z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 23 września 2015 r. wnioskowany do zwrotu teren w części jest porośnięty gęstą niekoszoną trawą i chwastami, a w pozostałej części teren działki jest porośnięty kilkuletnimi drzewami liściastymi wokół których rośnie koszona trawa. Nie może zatem budzić wątpliwości, że na działce objętej zwrotem nie zostało urządzone boisko piłki nożnej, a teren nie był niezbędny do budowy osiedla".
W ocenie NSA, "postępowanie dowodowe, które w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało w sposób wnikliwy i szczegółowy, pozwoliło ustalić, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, cel wywłaszczenia (usługi rekreacyjno-sportowe) nie został zrealizowany. Słusznie ocenił Sąd Wojewódzki, że obszerny materiał dowodowy nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia tezy, że na nieruchomości tej powstały inwestycje o których mowa w decyzji z dnia [...] kwietnia 1978 r. zatwierdzającej plan realizacyjny Osiedla Mieszkaniowego [...] oraz planie ogólnym zagospodarowania terenu Osiedla [...] z 1977 r. Nadto podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie każda infrastruktura, czy tereny zielone, będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia, muszą one być bowiem urządzone w sposób zamierzony, a nie w sposób dowolny czy przypadkowy, na co niewątpliwie wskazuje stan zagospodarowania nieruchomości".
Z tego względu, zdaniem NSA, "brak zakwestionowania ustaleń faktycznych w sprawie nie pozwolił na odmienną ich ocenę w świetle unormowań materialnoprawnych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Zaś próba zwalczenia [przez skarżącą kasacyjnie Gminę] ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd Wojewódzki za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego nie może być skuteczna".
Powyższe prawnie wiążące stanowisko sądów administracyjnych obu instancji przesądza, że na gruncie rozpoznawanej sprawy bezzasadne są zarzuty skargi, których argumentacja jest w istocie tożsama z argumentacją przywołaną w skardze kasacyjnej Gminy od wyroku WSA w Lublinie z 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 637/16. Prawidłowo zatem stwierdził Wojewoda, iż w związku z brakiem realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, należało orzec o jej zwrocie na rzecz spadkobierców byłych współwłaścicieli, na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n.
Z uwagi na wyczerpujące wywody zawarte w powyższych wyrokach NSA i WSA w Lublinie, zawierające wiążącą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie, podkreślić należy jedynie, że podniesione obecnie zarzuty przez Gminę stanowią – w świetle art. 153 p.p.s.a. – nieuprawnioną polemikę z tym stanowiskiem. W związku z tym na obecnym etapie postępowania w niniejszej sprawie nie można skutecznie podważyć tego, że celem szczegółowym wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa dzielnicowego parku wypoczynku i rekreacji z zespołem boisk i płytą stadionu, twierdząc, że cel ten był określony jedynie ogólnie jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Skoro w cytowanych wyżej wyrokach rozstrzygnięto wiążąco, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób zgodny z celem wywłaszczenia, nie jest zatem dopuszczalnym uznanie, jak tego chce Gmina, że zagospodarowanie tej nieruchomości jako terenu zielonego (zieleńca osiedlowego) "stanowi w istocie realizację celu wywłaszczenia".
Z tego względu twierdzenia Gminy wskazujące na rolę i funkcję, jaką w ramach osiedla mieszkaniowego pełnią tereny zielone są oderwane od realiów rozpoznanej sprawy. Z tego samego powodu stanowisko wyrażone w powołanych w skardze wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może mieć wpływu na wynik sprawy.
W konsekwencji za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Wojewodę art. 136 i art. 137 u.g.n., wskutek błędnego uznania, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.
Niezasadne były również pozostałe zarzuty skargi, albowiem organ odwoławczy prawidłowo ustalił wszystkie istotne okoliczności sprawy, dochowując w tym zakresie wymogów zawartych w art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.