Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość o powierzchni 0,1358 ha przy ul. [...] w L., wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. z dnia [...] kwietnia 1959 r. znak: [...]. [...]/59, uregulowaną w księdze "[...] [...]" – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. z dnia [...] kwietnia 1959 r. znak: [...], podjętym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], o powierzchni 0,1358 ha, uregulowaną w księdze hipotecznej [...] i księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącą własność spadkobierców [...] M. M. s. [...]. Tym samym orzeczeniem na rzecz spadkobierców [...] M. M. s. [...] ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania spadkobierców M. M. tj. T. M. i R. M., Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] czerwca 1959 r. znak: [...] zatwierdziła powyższe orzeczenie w części dotyczącej wywłaszczenia, zaś w części dotyczącej odszkodowania postanowiła orzec po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego.
Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 1960 r. znak: [...] r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia orzekła o zatwierdzeniu orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady N. Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. z dnia [...] kwietnia 1959 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania.
W piśmie z dnia [...] grudnia 1963 r Prezydium Wojewódzkiej Rady N. Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. stwierdziło, że z odszkodowania ustalonego na rzecz spadkobierców M. M. kwota w wysokości [...] zł została przekazana przez Powszechny Dom Towarowy do Wydziału Finansowego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej tytułem zaległego podatku od nieruchomości. Pozostała część ustalonego odszkodowania, tj. kwota [...]zł, została natomiast złożona do depozytu Sądu Powiatowego II Wydziału Cywilnego w L. (sygn. akt sprawy II Ns [...]).
W momencie wywłaszczenia stan prawny nieruchomości ustalono na podstawie zaświadczenia Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Powiatowego w L. z dnia [...] stycznia 1959 r, z którego wynikało, że właścicielem placu budowlanego o obszarze 13 arów i 58 m2, położonego przy ul. [...] w L., jest [...] albo M. M., syn [...], a także na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla m. W. z dnia [...] kwietnia 1952 r. sygn. akt [...], stwierdzającego, że spadek po zmarłym M. M. s. A. i F. z domu J. nabyli: R. M. w udziale [...] części i T. M. w udziale [...] części.
Decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady N. Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. z dnia [...] kwietnia 1959 r. oraz zatwierdzających to orzeczenie decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1959 r. i z dnia [...] czerwca 1960 r. Decyzja z dnia [...] października 2014 r. została następnie utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., od której skargę oddalono wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1559/15. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 683/16 uchylił jednak ww. wyrok Sądu pierwszej instancji oraz zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją tego organu z dnia [...] października 2014 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] stwierdził, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. z dnia [...] kwietnia 1959 r. oraz decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1959 r., wydane zostały z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia.
Jednocześnie Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. z dnia [...] kwietnia 1959 r. oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] czerwca 1960 r. w części dotyczącej odszkodowania. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne i prawomocne.
We wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. M. M. wystąpił o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1959 r. od spadkobierców [...] M. M..
W motywach wniosku wnioskodawca powołał się na okoliczność stwierdzenia nieważności aktów wywłaszczeniowych w części dotyczącej odszkodowania.
Z kolei na potwierdzenie posiadania legitymacji do wystąpienia z przedmiotowym roszczeniem powołał następujące orzeczenia:
- 1) postanowienie Sądu Powiatowego dla m. W. z dnia [...] kwietnia 1952 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po zmarłym M. M. s. A. i F. z domu J. nabyli: R. M. w udziale [...] części i T. M. z domu P., córka B. i N., w udziale [...] części,
- 2) postanowienie Sądu dla W. Śródmieścia we W., Wydziału VIII Cywilnego z dnia [...] września 2013 r. Sygn. akt VIII Ns [...], zgodnie z którym spadek po T. M., zmarłej w dniu [...] listopada 1985 r., na podstawie ustawy nabył R. M.,
- 3) postanowienie Sądu Rejonowego dla W. - Śródmieścia, Wydziału I Cywilnego z dnia [...] maja 1986 r. Sygn. akt I Ns [...], zgodnie z którym spadek po R. M., zmarłym dnia [...] marca 1986 r., na podstawie ustawy nabył M. M..
Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania z wniosku M. M., Prezydent Miasta L. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. powołał w sprawie biegłego w osobie rzeczoznawcy majątkowego J. L., który w dniu [...] września 2019 r. sporządził operat szacunkowy określający wartość wywłaszczonej nieruchomości na kwotę [...]zł.
W związku z wątpliwościami co do stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości, wynikającymi z rozbieżności pomiędzy nazwiskiem wywłaszczonego ("[...]. M. M. s. [...]") oraz osoby po której wnioskodawca M. M. wywodzi swoje następstwo prawne ("[...] s. [...]"), Prezydent Miasta L. w piśmie z dnia [...] października 2019 r. zwrócił się do Ministra Rozwoju o przesłanie dokumentów potwierdzających następstwo prawne wnioskodawcy odszkodowania po byłym właścicielu wywłaszczonej nieruchomości - [...] M. M..
W odpowiedzi Minister Rozwoju w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. wskazał dokumenty, z których wywiódł następstwo prawne wnioskodawcy M. M. po dawnym właścicielu wywłaszczonej nieruchomości. Wyjaśnił, że [...]. M. M. s. [...] wskazany w księdze hipotecznej [...] jako właściciel nieruchomości o powierzchni 13 arów i 58 m2, położonej przy ul. [...] (aktualnie ul. [...]) [...] w L., jest osobą tożsamą z M. M. s. [...], po którym następstwo prawne wywodzi wnioskodawca M. M.. Minister Rozwoju wskazał również, że stronami postępowania wywłaszczeniowego, zarówno postępowania pierwszej instancji zakończonego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. z dnia [...] kwietnia 1959 r., jak i postępowania odwoławczego zakończonego decyzjami Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] czerwca 1959 r. i z dnia [...] czerwca 1959 r., byli T. M. i R. M., których następstwo prawne po dawnym właścicielu nie było kwestionowane i wykazane zostało na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla m. W. z dnia [...] kwietnia 1952 r. sygn. akt Ns [...].
Obszerne wyjaśnienia potwierdzające następstwo prawne wnioskodawcy po byłym właścicielu wywłaszczonej nieruchomości złożył również pełnomocnik wnioskodawcy w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r., wskazując - jako przyczyny rozbieżności w pisowni nazwiska poprzednika prawnego wnioskodawcy ("[...]" i "[...]"), jak również w pisowni imienia ojca tej osoby ("[...]" i "[...]") - zdarzenia historyczne, jakie miały miejsce na terenie Polski i Europy w latach 1939 - 1945. Na wniosek M. M. dopuszczono ponadto dowód z jego przesłuchania w charakterze strony, które w dniu [...] stycznia 2020 r. w ramach pomocy prawnej przeprowadził pracownik Urzędu Miasta W.. Do protokołu z tej czynności wnioskodawca oświadczył, że nie posiada żadnych dodatkowych dokumentów dotyczących zmiany pisowni nazwiska jego dziadka z "[...]" na "[...]" oraz spolszczenia imienia jego pradziadka z "[...]" na "[...]". Podkreślił, że działania te służyły najprawdopodobniej uchronieniu M. M. i jego rodziny przed prześladowaniami ze strony okupanta niemieckiego.
Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Prezydent Miasta L. odmówił ustalenia na rzecz M. M. żądanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji M. M. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu wnioskodawca zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej jako "u.g.n."), poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że roszczenia odszkodowawcze przysługują wyłącznie podmiotowi wywłaszczonemu i nie przechodzą na następców singularnych ani uniwersalnych, a także art. 922 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w skład spadku nie wchodzą roszczenia o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a nabywca spadku nie wstępuje w prawa i obowiązki spadkodawcy.
Ponadto odwołujący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 30 § 4 k.p.a. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy w sytuacji, gdy wnioskodawca wstąpił w miejsce strony postępowania na skutek śmierci strony, art.7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie ustalenia następstwa prawnego M. M. po wywłaszczonych właścicielach nieruchomości, a także art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz odstąpieniu od utrwalonej praktyki rozstrzygani spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Prowadząc postępowanie odwoławcze Wojewoda ustalił na podstawie akt przekazanych mu przez organ pierwszej instancji, że w księdze KW nr [...] (dawny wykaz hip. [...]) na nieruchomości o powierzchni 0,1358 ha, położonej przy ul. [...] w L., stanowiącej uprzednio własność [...]. M. M., zapisane są hipoteki kaucyjne na rzecz Banku [...] w W. oraz, że kwota odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł., po potrąceniu kwoty [...] zł z tytułu zaległego podatku od nieruchomości, została w dniu [...] listopada 1960 r. złożona do depozytu Sądu Powiatowego II Wydziału Cywilnego w L. (sygn. sprawy II Ns [...]).
W związku z powyższym organ odwoławczy w piśmie z dnia [...] września 2020 r. wystąpił do Sądu Rejonowego [...] w L. I Wydział Cywilny o przesłanie informacji, czy w archiwum tego Sądu zachowały się akta sprawy II Ns [...] oraz, jakie były dalsze losy złożonego pod tą sygnaturą depozytu. Ponadto zwrócił się o przesłanie, w przypadku ich posiadania, potwierdzonych kopii akt ww. sprawy.
W piśmie z dnia [...] września 2020 r. Sąd Rejonowy [...] w L. poinformował, że zgodnie z postanowieniem z dnia [...] maja 1961 r. sygn. akt II Ns [...] zezwolono T. M. i R. M. na wypłacenie z depozytu sądowego kwoty [...]zł., z której potrącono na rzecz Skarbu Państwa kwotę [...]zł tytułem nieuiszczonych opłat sądowych.
Z kolei w piśmie z dnia [...] września 2020 r. organ drugiej instancji wystąpił do Departamentu Prawnego Banku [...] w W. o udzielenie informacji, czy toczyło się postępowanie w przedmiocie zaspokojenia wierzytelności hipotecznych, o których była mowa w piśmie z dnia [...] listopada 1963 r., oraz jakim skutkiem się zakończyło, a także przesłanie, w przypadku ich posiadania, potwierdzonych kopii dokumentów potwierdzających powyższe informacje.
W piśmie z dnia [...] października 2020 r. Bank [...] wskazał, że w jego Archiwum Zakładowym nie odnaleziono żadnej dokumentacji dotyczącej powyższej sprawy - wszystkie akta i dokumenty zostały przekazane do Archiwum Akt Nowych.
W tym stanie rzeczy Wojewoda uznał odwołanie M. M. za zasadne i powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie) uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2020 r. oraz przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, jak zakończyła się sprawa hipoteki kaucyjnej ustanowionej na wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Banku [...] w W., zapisanej w księdze KW Nr [...] (dawny wykaz hip. [...]). Nadto nie ustalił, co stało się z kwotą odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wys. [...] zł., która po potrąceniu kwoty [...]zł z tytułu zaległego podatku od nieruchomości, została złożona do depozytu Sądu Powiatowego II Wydziału Cywilnego w L. w sprawie o sygnaturze II Ns [...]. Z powyższych względów organ odwoławczy uznał, że zasługują na uwzględnienie zarzuty odwołania w części dotyczącej naruszenia przepisów postępowania.
Wojewoda zaznaczył, że podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia okoliczności mających wpływ na prawidłowość wydanego orzeczenia, jednakże postępowanie takie nie może zastąpić w żadnym przypadku postępowania przed organem pierwszej instancji, który jest zobowiązany do zgromadzenia całości materiału dowodowego, który jest niezbędny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w tym przypadku ustalenia lub odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Wobec powyższego organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o informacje, czy toczyło się w BGK w Warszawie dalsze postępowanie w przedmiocie zaspokojenia wierzytelności hipotecznych, o których była mowa w piśmie z [...] listopada 1963 r. oraz z jakim skutkiem się zakończyło, a także o informacje, czy zachowały się w archiwum Sądu akta sprawy II Ns [...], o których była mowa w piśmie z [...] grudnia 1963 r. oraz jakie były dalsze losy powyższego depozytu.
Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest wykładnia przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zakresie tego, czy ma on zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie wyżej wymienionej ustawy, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania oraz, czy odszkodowanie należne jest tylko podmiotowi wywłaszczonemu, czy też prawo to przechodzi na następców prawnych.
Sprzeciw od opisanej wyżej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. M., reprezentowany przez radcę prawnego [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a., polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wskazany przez organ odwoławczy zakres spraw pozostałych do wyjaśnienia nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i mogą one stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł w pierwszej kolejności o uwzględnienie sprzeciwu w całości i zmianę zaskarżonej decyzji przez organ w trybie art. 64c § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a"), zaś w przypadku stwierdzenia braku podstaw do zastosowania ww. przepisu i przekazania sprzeciwu wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor podniósł, że w okolicznościach niniejszej sprawy w pełni możliwe było wydanie przez organ drugiej instancji decyzji o charakterze merytorycznym, rozstrzygającej o żądaniu ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, bez potrzeby przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a wymieniony zakres spraw, pozostały do wyjaśnienia, pozostaje bez jakiegokolwiek związku z rozpoznaniem wniosku o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie. Wojewoda dysponował bowiem kompletnym materiałem dowodowym pozwalającym na orzeczenie w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Dla wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty całkowicie irrelewantne są natomiast podnoszone przez Wojewodę kwestie zaspokojenia wierzytelności hipotecznych czy złożenia uprzednio ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego. Ustalenie, czy wierzytelności te zostały zaspokojone, a także co się stało z depozytem sądowym, nie stoją na przeszkodzie wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie.
Istnienie wierzytelności hipotecznych lub ich brak nie stanowi bowiem, w świetle obowiązujących przepisów, żadnej przesłanki, warunkującej ustalenie odszkodowania. Z kolei fakt złożenia sumy odszkodowania do depozytu sądowego oraz jego wypłaty, w sytuacji, gdy ustalenie odszkodowania nastąpiło na podstawie orzeczenia, którego nieważność została prawomocnie stwierdzona, nie sprzeciwia się wydaniu kolejnej decyzji ustalającej odszkodowanie. Wprost przeciwnie, w zaistniałych okolicznościach, zastosowanie znajduje przepis art. 132 ust. 3a u.g.n.
Skarżący stwierdził ponadto, że choć nie zostało to wyrażone wprost przez organ odwoławczy, wydaje się, że organ ten podzielił pogląd wyrażony w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta L., przyjmujący możliwość przyznania odszkodowania spadkobiercy wywłaszczonego, i w sposób dorozumiany takie właśnie stanowisko zajął. Gdyby bowiem Wojewoda zaaprobował wykładnię dokonaną przez organ pierwszej instancji i w konsekwencji przyjął za tym organem, że odszkodowanie można ustalić wyłącznie na rzecz wywłaszczonego, zaś na rzecz jego spadkobiercy już nie, to powinien był zaskarżoną decyzję uchylić, a postępowanie w niniejszej sprawie umorzyć. Zaniechanie jednoznacznego przesądzenia zagadnienia o dopuszczalności ustalenia odszkodowania na rzecz spadkobiercy osoby wywłaszczonej, zdaniem skarżącego, czyni jednak zaskarżoną decyzję nieracjonalną, gdyż organ odwoławczy de facto nie zajął stanowiska w zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii oraz, wbrew ustawowemu obowiązkowi, a także wbrew naczelnej zasadzie postępowania administracyjnego - zasadzie dwuinstancyjności, nie rozpatrzył zasadniczych zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś - jak w przypadku skarg – rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Nie budzi jednak przy tym wątpliwości, że ocena ta musi być każdorazowo dokonywana w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest wprawdzie uwarunkowane przesłankami procesowymi, jednak nie sposób nie zauważyć, że wykazanie ich zaistnienia następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Stąd też uznać należy, ze w ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia wspomniany art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie.
Rozumienie i zastosowanie wspomnianego art. 64e nie może bowiem być oderwane od okoliczności określonej sprawy, w tym zwłaszcza norm procesowych i materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2606/20, LEX nr 3119466; z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 512/21, LEX nr 3159748; z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1401/19, LEX nr 2678424).
Rozpoznając sprzeciw M. M. według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest on niezasadny. W sprawie zachodziły bowiem podstawy to podjęcia przez Wojewodę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej względem kontrolowanej w postępowaniu odwoławczym decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2020 r. o odmowie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość.
W okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której zastosowanie powyższego przepisu przez organ odwoławczy uwarunkowane było w pierwszym rzędzie przyjęciem odmiennej, niż organ pierwszej instancji, wykładni przepisu prawa materialnego w postaci art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Stąd też ocena prawidłowości podjętej przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do tej kwestii materialnoprawnej. W tym względzie przypomnieć trzeba, że zgodnie z ww. przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. U podstaw uchylonej zaskarżoną decyzją decyzji odmownej organu pierwszej instancji z dnia 19 marca 2020 r. legło natomiast przekonanie, że odszkodowanie, o którym mowa w przytoczonej regulacji, jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu, a prawo to nie przechodzi na jego następców prawnych.
Jak słusznie zauważono w treści sprzeciwu, pomimo, że Wojewoda nie wyraził tego wprost, podjęte przez niego rozstrzygnięcie kasacyjne jest równoznacznej z odstąpieniem od przyjętej w decyzji pierwszoinstancyjnej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Owe dorozumiane stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii uznać natomiast należy za prawidłowe i choć niewyrażenie go wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., to jednak uchybienie to nie daje podstaw do uwzględnienia sprzeciwu, albowiem nie przełożyło się ono na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd w tym zakresie podziela stanowisko skarżącego, w które wpisuje się rozstrzygnięcie organu odwoławczy, iż przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do stanów przeszłych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, jak i pogląd, że osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie nie jest wyłącznie podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia, albowiem na zasadach ogólnych, na mocy sukcesji uniwersalnej, uprawnionym do zgłoszenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie jest także następca prawny osobny wywłaszczonej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną. Taki krąg podmiotów legitymowanych jest generalnie charakterystyczny dla żądań (roszczeń) powstających w związku z wywłaszczeniem nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 793/17, LEX 244142).
Stanowisko to potwierdza art. 136 ust. 3 ustawy, który w odniesieniu do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia - expressis verbis przesądza, że z takim żądaniem może wystąpić nie tylko poprzedni właściciel, lecz również spadkobierca (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 793/17, dostępny w CBOSA). Za powyższym stanowiskiem przemawiają nadto rozważania przedstawione w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20 (LEX nr 3122840), aczkolwiek należy zaznaczyć, że uchwała ta bezpośrednio odnosi się jedynie do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. odszkodowania za straty wynikające z działań związanych z czasowym zajęciem nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 tej ustawy.
Nadto należy zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, swoją dyspozycją obejmuje również sytuację, w której doszło do prawomocnego stwierdzenia nieważności dotychczasowej decyzji o ustaleniu odszkodowania. Stwierdzenie nieważności decyzji ma bowiem charakter deklaratoryjny i przynosi skutek ex tunc, tj. od momentu wydania decyzji, wywołując tym samym taki stan, jak gdyby decyzja nigdy nie została wydana. W niniejszej sprawie pozostaje natomiast poza sporem, że prawomocną i ostateczną decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 3 kwietnia 2019 r. stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] kwietnia 2059 r. w części ustalającej odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną od spadkobierców [...] M. M., jak i otrzymującej w mocy tę część ww. aktu wywłaszczeniowego decyzji Komisji Odwoławczego do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1960 r.
W okolicznościach niniejszej sprawy powyższe kwestie materialnoprawne miały zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, albowiem ewentualne przyjęcie za prawidłową wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dokonanej przez organ pierwszej instancji, z góry przesądzałoby o braku podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. - niezależnie od stwierdzonych braków w postępowaniu wyjaśniającym organu pierwszej instancji. Uznanie, że skarżącemu, który domaga się ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jako jej dawny właściciel, lecz jako jego spadkobierca, nie przysługuje roszczenie odszkodowawcze na podstawie ww. artykułu w związku ze stwierdzeniem nieważności wcześniejszych orzeczeń ustalających odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, czyniłoby bowiem całkowicie bezcelowym uchylenie decyzji organu pierwszej instancji celem uzupełnienia przez ten organ materiału dowodowego w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy, mającym znaczenie nie tyle dla oceny uprawnienia skarżącego do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem, co dla prawidłowego ustalenia wysokości ewentualnego odszkodowania.
Uznając jednak, że w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego skarżący – wywodząc swoje następstwo prawne po byłych właścicielach przedmiotowej nieruchomości jako ich jedyny spadkobierca – jest co do zasady uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość, w konsekwencji ocenić należy, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy braki w postępowaniu wyjaśniającym uzasadniały zastosowanie przez ten organ art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola Sadu w tym zakresie prowadzi natomiast do wniosku, ze jedynie część z dostrzeżonych przez organ odwoławczy braków obejmuje "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygniecie", w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., co jednak dla potwierdzenia zasadności zastosowania tej normy jest wystarczające.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie ze wskazanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W świetle przytoczonego unormowania podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej zachodzą więc wówczas, gdy spełnione są dwie przesłanki, a mianowicie stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, oraz uznanie przez ten organ, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Sąd podziela stanowisko Wojewody, iż w niniejszej sprawie konieczna do wyjaśnienia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia dalszych losów hipotek kaucyjnych na rzecz Banku [...] w [...], ustanowionych na wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 0,1358 ha przy ul. [...] w L., zapisanych w księdze KW nr [...] (dawny wykaz hip. [...]), o których to hipotekach wspomniano w piśmie Banku [...] z dnia [...] listopada 1963 r. (k. 94 akt adm.
I inst.). W szczególności niezbędne pozostaje ustalenie, czy toczyło się dalsze postępowanie w przedmiocie zaspokojenia owych wierzytelności hipotecznych. Ustalenie tej kwestii warunkuje bowiem prawidłową ocenę wartości dowodowej sporządzonego sprawie operatu szacunkowego, a w konsekwencji warunkuje też prawidłowe ustalenie wysokości należnego odszkodowania. Potwierdza to treść art. 130 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, a także treść § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), który stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości, jeżeli wpływają ona na zamianę tej wartości. Przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadająca wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego.
W świetle przytoczonych przepisów ustalenie, czy nieruchomość objęta wnioskiem o odszkodowanie jest nadal obciążona ograniczonym prawem rzeczowym w postaci hipotek kaucyjnych, ma zatem znaczenie przy ustalaniu wysokości odszkodowania za tę nieruchomość, albowiem może mieć wpływ na jej wartość. Wojewoda słusznie zatem stwierdził, że brak ustaleń organu pierwszej instancji w powyższym zakresie świadczy o naruszeniu przez ten organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu uzasadniającym zastosowanie w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
Już tylko z powyższego względu podjęcie w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej było zasadne, co wyklucza możliwość uwzględnienia sprzeciwu. Niemniej jednak stwierdzić należy, że Sąd nie podziela przekonania organu odwoławczego, jakoby zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. dodatkowo było uzasadnione również brakiem ustaleń co do dalszych losów odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ustalonego mocą powołanych wcześniej aktów wywłaszczeniowych, których nieważność w części dotyczącej odszkodowania została ostatecznie i prawomocnie stwierdzona, a złożonego w dniu [...] listopada 1960 r. – po potrąceniu zaległego podatku od nieruchomości – do depozytu Sądu Powiatowego II Wydział Cywilny w L. pod sygnaturą akt II Ns [...]. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko skarżącego, że w razie ustalenia, że powyższe odszkodowanie zostało z depozytu sądowego wypłacone byłym właścicielom przedmiotowej nieruchomości, to wobec stwierdzenia nieważności orzeczeń, na mocy których zostało ono przyznane, podlegać ono będzie zwrotowi przez ich spadkobiercę.
Kwestia ta winna jednak stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, ewentualnie realizacja obowiązku zwrotu ww. odszkodowania w zwaloryzowanej kwocie może też nastąpić na drodze cywilnoprawnej (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pkt 6. uwag do art. 130, opubl. LEX/el. 2021). Ustalenie dalszych losów ww. odszkodowania złożonego do depozytu sądowego w żaden sposób warunkuje zatem możliwości ustalenia odszkodowania w postepowaniu w niniejszej sprawie
W tym stanie rzeczy Sąd, podzielając co do zasady stanowisko organu odwoławczego o wystąpieniu w niniejszej sprawie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.