Uzasadnienie
Decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej także: Gmina), utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] marca 2017 r., znak [...] [...], w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości K. P., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0790 ha, która zgodnie z decyzją Wójta [...] z [...] sierpnia 2009 r., znak [...], została przejęta pod drogą publiczną i stała się własnością Gminy.
W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że podstawę do ustalenia odszkodowania, za przejętą na rzecz Gminy nieruchomość, stanowi sporządzony [...] października 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. K. operat szacunkowy (dalej także: "operat szacunkowy"). Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że operat ten jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim założenia wyceny nieruchomości o rynek regionalny, podejściem porównawczym, metodą porównywania parami są prawidłowe. Z uwagi na brak wystarczającej ilości transakcji nieruchomości podobnych na rynku lokalnym, biegły uznał za konieczne objecie analizą rynku regionalnego, obejmującego województwo [...]. Dla nieruchomości przyjętych do zbioru porównawczego biegły ustalił, że na badanym rynku zasadniczy wpływ na wysokość ceny jednostkowej mają takie cechy jak: lokalizacja ogólna nieruchomości (60%) oraz położone szczegółowe, otoczenie i sąsiedztwo (40%).
Do porównania wybrał 3 nieruchomości, dla których znane były cechy oraz ceny rynkowe uzyskane w obrocie. Różnice cech pomiędzy wycenianą nieruchomością, a przyjętymi do porównań działkami skorygowano za pomocą współczynników kwotowych wynikających z AC i udziału procentowego poszczególnej cechy w ustalonej wadze, z zastosowaniem zasady interpolacji. Ostatecznie cena za 1 m2 gruntu wyniosła [...] zł/ m2, zaś wartość rynkowa nieruchomości – [...] zł. W ocenie organu, przyjęty przez biegłego sposób wyceny był prawidłowy, a nadto stanowił realizację wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który w wyroku z 25 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 168/16, zobowiązał organy do określenia w pierwszej kolejności wartości rynkowej nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych właściwych dla nieruchomości drogowych i dopiero gdyby okazało się to niemożliwe, do określenia wartości tej nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, czyli cen właściwych dla nieruchomości o innym przeznaczeniu niż drogowe. Przy tym, jak wskazał Sąd, sporządzając wycenę należy wziąć pod uwagę nieruchomości drogowe z terenu powiatu bądź województwa, a nie tylko z terenu Gminy.
W skardze do Sądu na tę decyzję Gmina wniosła o uchylenie tej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "k.p.a."), wskutek niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w tym wadliwej oceny operatu szacunkowego;
- - art. 151 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej także: "u.g.n."), poprzez odrzucenie transakcji sprzedaży nieruchomości pod drogi publiczne zawartych między osobami fizycznymi (osobami prawnymi) a Skarbem Państwa (Gminą);
- - art. 155 ust. 1 pkt 7 u.g.n., poprzez niewykorzystanie przy szacowaniu nieruchomości wszelkich niezbędnych i dostępnych danych o nieruchomościach podobnych, które pozostawały w dyspozycji organu pierwszej instancji;
- - art. 4 pkt 16 i 156 ust. 1 u.g.n w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej także; "rozporządzenie"), poprzez pominięcie, że operat szacunkowy opiera się na niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych, powodując tym samym zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej oraz w konsekwencji zawyżenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności za całkowicie uzasadnione należy uznać zarzuty skarżącej w zakresie naruszenia art. 151 ust. 1 i art. 155 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czego organy dopuściły się na skutek zaakceptowania wadliwego odrzucenia przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. K. transakcji sprzedaży nieruchomości pod drogi publiczne zawartych między osobami fizycznymi (osobami prawnymi) a Skarbem Państwa (Gminą) i zaniechanie wykorzystania wszelkich dostępnych danych o nieruchomościach podobnych, które pozostawały w dyspozycji organu pierwszej instancji.
Zasadnie skarżąca Gmina podniosła, że rzeczoznawca majątkowy dokonał wadliwej wykładni art. 151 ust. 1 u.g.n. i w konsekwencji niezasadnie odrzucił transakcje sprzedaży nieruchomości pod drogi publiczne, na rynku lokalnym, które zawarte były między osobami fizycznymi (osobami prawnymi), a gminami lub Skarbem Państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko prezentowane w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych, że w pojęciu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych mieszczą się kwoty odszkodowań za te nieruchomości (por. np. wyroki NSA z 16 września 2016 r., I OSK 2938/14 i z 3 lutego 2011 r., I OSK 497/10). Zasadnie przy tym przyjmuje się, że regulacja szczególna, dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową, musi prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Wymaga podkreślenia, że skarżąca Gmina konsekwentnie podnosiła ten zarzut, jednakże rzeczoznawca arbitralnie go odrzucił, zaś organ rozważając ten zarzut w zasadzie ograniczył się do stwierdzenia, że przytoczone przez Gminę na poparcie tego zarzutu wyroki sądów dotyczą nieaktualnego stanu prawnego lub wydane zostały w innych okolicznościach faktycznych spraw, na co słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca, uznając, że zarzut ten nie został w istocie przez organy rozważony.
Podobnie i arbitralnie rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zarzutu skarżącej Gminy, że w analizie rynku regionalnego transakcji jakkolwiek wymienia się nieruchomości "drogowe" wydzielone z terenów zabudowy zagrodowej, jednak brak jest ich wyczerpującego opisu w taki sposób, aby strona mogła dokonać obiektywnego porównania z nieruchomością wycenianą, a w konsekwencji nie wiadomo, czy rzeczoznawca dokonał prawidłowego wyboru nieruchomości podobnych do porównania z nieruchomością wycenianą. Zarzut ten jest całkowicie zasadny. Podstawowym wymogiem, jaki znajduje zastosowanie w odniesieniu do operatu, jako szczególnego środka dowodowego służącego ustaleniu wartości nieruchomości, jest zawarcie w nim wyczerpującego uzasadnienia, wskazującego na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość działek, datę transakcji, przeznaczenie nieruchomości) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących i okoliczności, które zadecydowały o rozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia wycenianej nieruchomości (zob. wyrok NSA z 22 grudnia 2009 r., I OSK 373/09).
Dane takie są niezbędne, gdyż zarówno organy administracji jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 k.p.a., wartość dowodową operatu szacunkowego. Tymczasem w rozstrzyganej sprawie rzeczoznawca majątkowy odstąpił od podania wszystkich istotnych cech analizowanych nieruchomości drogowych, dokonując wyłączenia z znacznego ich zbioru (strony 10-13 operatu szacunkowego) tych, które jego zdaniem z tego zestawienia są najbardziej podobne i "mieszczą się w przedziale cenowym powyżej 40 i poniżej 100zł/m2". Następnie z tej właśnie grupy nieruchomości "została dobrana próbka porównawcza". Oznacza to, że strona skarżąca pozbawiona została możliwości weryfikacji prawidłowości wyboru nieruchomości podobnych do porównania z nieruchomością wycenianą, bowiem dane zbioru nieruchomości nie zawierały informacji o wszystkich istotnych cechach nieruchomości (w tym o wielkości działek), a więc nie było możliwe ustalenie, czy wyłonienie przez rzeczoznawcę z całego zbioru do porównania tylko tych działek, które "mieszczą się w przedziale cenowym powyżej 40 i poniżej 100zł/m2" było merytorycznie uzasadnione.
Jest oczywiste, że operat szacunkowy podlega ocenie organów administracji prowadzących postępowanie - jak każdy inny dowód w sprawie. Mając na uwadze zasadnicze wady operatu szacunkowego z [...] października 2016 r., o czym mowa wyżej, uznać należy, że ocena dokonana przez organy obu instancji w niniejszym postepowaniu narusza także przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszeniem § 36 ust. 4 rozporządzenia, a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią przedstawione wyżej uwagi i wnioski. Niewątpliwie w toku ponownego postępowania konieczne będzie uzupełnienie materiału dowodowego o kolejny operat szacunkowy, który organy poddadzą następnie rzetelnej ocenie, w szczególności pod kątem prawidłowości doboru przy wycenie nieruchomości podobnych.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.