Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 18 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 176/23

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z 23 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Urszulin (dalej: "organ I instancji") z 26 października 2022 r., w sprawie zmiany decyzji Kolegium z 29 października 2019 r. nr SKO.II.41/812/PS/2019 ustalającej M. L. (dalej: "skarżąca" lub "strona") wysokość odpłatności za pobyt jej matki, H. S. w domu Pomocy Społecznej w R. (dalej jako: "DPS") we wskazanych kwotach.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Decyzją z 8 sierpnia 2019 r. organ I instancji ustalił wobec strony odpłatność za pobyt jej matki, H. S. w DPS w wysokości 984,08 zł miesięcznie od 1 września 2019 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, Kolegium decyzją z 28 października 2019 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej wysokości opłaty i ustaliło jej wysokości na kwotę 735,76 zł miesięcznie, w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy. Decyzja ta stała się prawomocna.

Następnie, decyzją z 10 maja 2022 r. organ pierwszej instancji zmienił ww. decyzję Kolegium z 28 października 2019 r. w ten sposób, że ustalił odpłatność strony za pobyt jej matki w DPS na kwotę 704,60 zł miesięcznie od 1 maja 2022 r.

Kolegium decyzją z 31 sierpnia 2022 r. uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem Kolegium wadliwie w sprawie ustalono datę zmiany wysokości opłaty (1 maja 2022 r.), ponieważ przepisy dotyczące kryterium dochodowego zmieniały się od 1 stycznia 2022 r. W tej sytuacji zmiana wysokości opłaty winna obejmować okres od początku 2022 r.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji na podstawie art. 163 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzją z 26 października 2022 r. zmienił decyzję Kolegium z 29 października 2019 r. w zakresie wysokości opłaty za pobyt H. S. w DPS i orzekł, że strona zobowiązana jest do wnoszenia opłaty w wysokości:

1. - 1448,23 zł w okresie od 01.01.2022 r. do dnia 31.01.2022 r.,
2. - 975,45 zł w okresie od 01.02.2022 r. do dnia 28.02.2022 r.,
3. - 2597,72 zł w okresie od 01.03.2022 r. do dnia 31.03.2022 r.,
4. - 1045,36 zł w okresie od 01.04.2022 r. do dnia 30.04.2022 r.,
5. - 1016,64 zł w okresie od 01.05.2022 r. do dnia 31.05.2022 r.,
6. - 1325,10 zł w okresie od 01.06.2022 r. do dnia 30.06.2022 r.,
7. - 2291,51 zł w okresie od 01.07.2022 r. do dnia 31.07.2022 r.,
8. - 1240,56 zł w okresie od 01.08.2022 r. do dnia 31.08.2022 r.,
9. - 1436,24 zł od dnia 01.09.2022 r..

Uzasadniając decyzję organ przytoczył treść art. 163 k.p.a. oraz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz przedstawił zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Organ wyjaśnił, że w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego zgromadził materiał dowodowy stwierdzający wysokość dochodów rodziny strony w poszczególnych miesiącach począwszy od 1 stycznia 2022 r. do września 2022 r. w oparciu o który dokonał stosownych obliczeń.

Od decyzji strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie:

1. 1) art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 163 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na wydaniu przez organ niższego stopnia, decyzji modyfikującej decyzję Kolegium, będącego organem wyższego stopnia, na skutek czego wprowadzono do obrotu prawnego decyzję wydaną przez organ niższego stopnia, która uchyla decyzję organu wyższego stopnia, bez istniejącej ku temu podstawy prawnej, czy faktycznej;
2. 2) art. 107 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez dokonanie przez organ ustalenia sytuacji dochodowej skarżącej, w wykonaniu wytycznych Kolegium, jedynie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, bez przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, który pozostaje obligatoryjną czynnością dowodową, jaką organ zobowiązany pozostaje podjąć wobec osób zobligowanych do pokrycia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, na skutek czego organ w sposób wadliwy dokonał rekonstrukcji sytuacji dochodowej skarżącej na potrzeby wydania zaskarżonej decyzji;
3. 3) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędną ocenę sytuacji finansowej skarżącej, a w szczególności ustalenie jej dochodów na zawyżonym poziomie, z rażącym pominięciem faktu, że stosunek pracy w związku z jej przejściem na emeryturę ustał, a ponadto miarodajnym dochodem pozwalającym na rekonstrukcję rzeczywistej sytuacji dochodowej skarżącej nie jest uzyskana w styczniu 2022 r. nagroda jubileuszowa, która pozostaje wyłącznie okazjonalnie uzyskanym dochodem;
4. 4) art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 10 ust. 1 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ odrębnego postępowania w przedmiocie oceny sytuacji dochodowej współzobowiązanej z tytułu pokrycia kosztów pobytu H. S. w DPS A. S. (siostry skarżącej), przy jednoczesnym braku zapewniania formalnego uczestnictwa w ramach tegoż postępowania skarżącej pomimo, iż ma ona interes prawny w rzeczonym postępowaniu, z uwagi na okoliczność, iż ustalenie dochodu A. S. i jej rodziny wywiera oczywisty wpływ na zakres obciążenia wspólnym zobowiązaniem spoczywającym także na skarżącej, na skutek czego powinna ona mieć możliwość udziału w rzeczonym postępowaniu;
5. 5) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym nie znajduje się odniesienie do wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie, a w szczególności kwestii podstawy prawnej dla wydania przez organ niższego stopnia, decyzji modyfikujące decyzję Kolegium, będącego organem wyższego stopnia, jak również zasadności rekonstrukcji sytuacji dochodowej strony bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w tym zakresie, w dodatku przy uwzględnieniu okazjonalnego, jednorazowego dochodu jakim pozostaje nagroda jubileuszowa.

W oparciu o powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez niezobowiązywanie skarżącej do ponoszenia kosztów pobytu matki w DPS, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Kolegium przywołana na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W jej uzasadnieniu wyjaśniło, że postępowanie dotyczy zmiany decyzji ustalającej opłatę strony za pobyt jej matki w DPS, co następuje w przypadku odmowy przez osoby zobowiązane zawarcia umowy dotyczącej odpłatności. Zatem również do zmiany decyzji ustalającej opłatę właściwy jest Wójt, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak sugeruje strona w odwołaniu.

Ostateczną decyzję administracyjną ustalającą odpłatność za świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej (np. pobyt w domu pomocy społecznej) zmienia się lub uchyla w przypadku wystąpienia w konkretnej sprawie okoliczności wymienionych w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Podstawę wydania decyzji, na zasadzie art. 106 ust. 5 ustawy, stanowią dwie grupy przesłanek, których istnienie powoduje bądź obligatoryjną bądź fakultatywną zmianę lub uchylenie decyzji. Do przesłanek obligatoryjnych ustawodawca zaliczył zmianę przepisów prawa, zmianę sytuacji dochodowej lub osobistej strony oraz pobranie nienależnego świadczenia. W przypadku wystąpienia co najmniej jednej z przesłanek zaliczonych do tej kategorii organ zobowiązany jest do uruchomienia postępowania oraz weryfikacji wydanej decyzji. Zmiana decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy dotycząca wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może mieć skutek wsteczny, tj. wywołać skutek z datą wcześniejszą, aniżeli data wydania decyzji zmieniającej.

W ocenie Kolegium, w sprawie nie ulega wątpliwości, że wystąpiła zmiana przepisów prawa powodująca zmianę kwot kryteriów dochodowych obowiązujących od 1 stycznia 2022 r., co miało wpływ na wysokość wnoszonej opłaty przez stronę za pobyt jej matki w DPS. Wobec powyższego, organ był zobligowany do uruchomienia postępowania skutkującego weryfikacją ostatecznej decyzji administracyjnej, w której ustalono odpłatność strony za pobyt jej matki w placówce.

Prowadząc to postępowania organ I instancji wywiązał się z zaleceń Kolegium, zgromadził materiał dowodowy obrazujący sytuację dochodową rodziny strony i na jego podstawie wyliczył precyzyjnie opłatę za pobyt matki w DPS w poszczególnych miesiącach począwszy od 1 stycznia 2022 r. Strona była wzywana do dostarczenia dokumentów dotyczących jej sytuacji dochodowej. W wezwaniu z 8 września 2022 r. została pouczona, że w przypadku niezastosowania się do wezwania organ oprze się na zgromadzonych dowodach w sprawie. Po bezskutecznym upływie 14 dniowego terminu organ zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz zakładów pracy męża oraz zakładu pracy skarżącej o informację na temat dochodów uzyskanych przez członków rodziny strony począwszy od 1 stycznia 2022 r.

Kolegium zaakceptowało szczegółowe wyliczenia organu I instancji zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczące opłaty należnej od strony za pobyt matki w DPS i nie mając zastrzeżeń do sposobu jej wyliczenia. Opłata, jaką ponosi zstępny za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej jest wypadkową m.in. średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca DPS, opłaty wnoszonej przez mieszkańca, aktualnego dochodu osoby zobowiązanej oraz aktualnej wysokości kryterium dochodowego.

Nadto dodało, że wbrew twierdzeniom strony, w toku postępowania był przeprowadzony wywiad środowiskowy w dniu 19 kwietnia 2022 r., na podstawie którego ustalono, że strona prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe a dochody rodziny przekraczają kryterium dochodowe. Ponadto strona była wzywana do przedłożenia dokumentów potwierdzających sytuację dochodową rodziny. Na wezwanie organu nie zareagowała.

Kolegium wyjaśniło również, że z przedłożonego materiału dowodowego wynika, że w stosunku do A. S., drugiej córki H. S., organ prowadził odrębne postępowanie, w toku którego ustalił, że dochód trzyosobowej rodziny A. S. jest niższy od 300% kryterium dochodowego na osobę (1800 zł), w związku z czym nie zobowiązał A. S. do partycypowania w opłacie za pobyt matki w DPS.

Konkludując, Kolegium uznało, ze organ prawidłowo ocenił sytuację finansową strony uwzględniając w poszczególnych miesiącach dochody strony, jak i dochody jej męża oraz zasadnie uznał, że są podstawy do zmiany wysokości przedmiotowej opłaty

Decyzja Kolegium została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Zaskarżonej w drodze niniejszej skargi decyzji, zarzuciła naruszenie:

1. 1) art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, w zw. z art. 163 k.p.a. poprzez wydania przez organ niższego stopnia, decyzji modyfikującej decyzję Kolegium, będącego organem wyższego stopnia;
2. 2) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędną ocenę sytuacji finansowej strony, a w szczególności ustalenie dochodów na nieadekwatnym do rzeczywistego, zawyżonym poziomie, z pominięciem faktu, przejścia na emeryturę i obniżenia dochodów oraz uwzględnienie nagrody jubileuszowej, która pozostaje wyłącznie okazjonalnie uzyskanym dochodem;
3. 3) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż H. S. znaczną część swojego majątku darowała Gminie U., a czynione obecnie nakłady na utrzymanie matki przekracza sumę otrzymanego od matki wzbogacenia;
4. 4) art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 10 ust. 1 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ odrębnego postępowania w przedmiocie oceny sytuacji dochodowej współzobowiązanej z tytułu pokrycia kosztów pobytu H. S. w domu pomocy społecznej - A. S. (siostry skarżącej), przy jednoczesnym braku zapewniania stronie formalnego uczestnictwa w ramach tegoż postępowania;
5. 5) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia w którym nie znajduje się odniesienie do wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie;
6. 6) art. 139 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie przez Kolegium, decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, której treść zawiera większe stawki (za niektóre okresy w trzykrotnie większej wysokości) w stosunku do stawek zawartych w pierwotnej decyzji organu, będącej przedmiotem kontroli w administracyjnym toku instancji.

Z tych przyczyn wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzających ją decyzji w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez niezobowiązywanie jej do ponoszenia kosztów pobytu H. S. w DPS, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zwrot kosztów postępowania i rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej jako: "u.p.s.") oraz przywoływane przez organy przepisy wykonawcze.

W myśl art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3.

Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy: obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium; b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania co do wysokości oraz osoby zobowiązanej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 574/21), co następuje w formie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. bądź decyzji określonej w art. 61 ust. 2d i 2e w związku z art. 59 ust. 1 u.p.s.

W sprawie bezspornym jest, że H. S. nie ponosiła pełnej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, w związku z czym do wnoszenia opłaty w części nie pokrytej przez mieszkańca domu opieki, zobowiązani byli jej zstępni, w tym także skarżąca M. L..

Bezspornym również jest, że skarżąca ponosiła opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Wysokość jej zobowiązania w tym przedmiocie została ustalona ostateczną i prawomocną decyzją Kolegium z 29 października 2019 r. na kwotę 735,76 zł miesięcznie od 1 września 2019 r.

Jak wynika z akt sprawy w wyniku podjętych przez organ czynności zmierzających do aktualizacji sytuacji dochodowej H. S. organ ustalił, że ta uległa zmianie w związku z czyn ustalił jej odpłatność za pobyt w DPS w wysokości 1.229,14 zł do 31 stycznia 2022 r., a następnie 1.314,28 zł miesięcznie w okresie od 1 lutego 2022 r. do 31 marca 22 r., oraz 1.382,42 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2022 r.

Jednocześnie organ przyjął, że z dniem 1 stycznia 2022 r. nastąpiła zmiana przepisów dotyczących kryteriów dochodowych, w związku z czym wszczął przedmiotowe postępowania w toku którego ustalił sytuację dochodową samej skarżącej. W tego rodzaju przypadku zastosowanie znajduje art. 106 ust. 5 u.p.s., który stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust.

1. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

W oparciu o uzyskane dane organ ustalił dochód skarżącej począwszy od stycznia 2022 r. Powyższe ustalenie organ oparł o konkretne wyliczenia polegające na tym, że najpierw organ ustalił średniomiesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w konkretnym okresie, następnie pomniejszył ją o wpłatę pensjonariuszki równą 70% jej dochodu, w ten sposób ustalając pozostałą do zapłaty kwotę. Następnie ustalił 300% kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie, a pozostałą w ten sposób nadwyżkę (wynik dodatni) uznał jako odpłatność, którą ponosić powinna skarżąca. W zależności zatem od posiadanego w konkretnym okresie dochodu, ustalona w ten sposób opłata była wyliczona jako różnica ponad kwotę 300% kryterium dochodowego osoby w rodzinie i była różna w różnych okresach.

W przedmiotowej sprawie bezspornym zatem jest, że zaistniały podstawy do zmiany dotychczasowej decyzji określającej na rzecz skarżącej opłatę za pobyt jej matki w DPS.

Podkreślić jednak należy, że organ prowadząc postępowanie w trybie zmiany decyzji ostatecznej (art. 106 ust. 5 u.p.s. w z w. z art. 163 k.p.a.) zobligowany jest przy ustalaniu nowej wysokości opłaty do uwzględnienia wszystkich dyrektyw ustawowych wyszczególnionych w u.p.s. Weryfikacja zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie pozwala zaś na stwierdzenie, że organy ten obowiązek spełniły.

Rozpocząć należy od wskazania, że ustalenie dochodu strony na gruncie art. 61 ust. 2d u.p.s. pozostaje obowiązkiem organu przy uwzględnieniu kwoty dochodu na osobę oraz przy uwzględnieniu "dochodów i możliwości". Nie jest to zatem działanie wyłącznie matematyczne mające na celu ustalenie dochodu na osobę (samotnie gospodarującą lub w rodzinie), następnie ustalenie czy dochód ten jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę, a przy wymierzaniu skonkretyzowanej odpłatności uwzględnienie by dochód pozostały po wniesieniu opłaty nie był niższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę. Konieczne pozostaje bowiem, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2d u.p.s., uwzględnienie ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. jak i wynikających z art. 103 ust. 2 u.p.s., tj. poza wysokością dochodów także "możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Taka analiza nie została natomiast poczyniona przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie, chociaż strona wieloktotnie wskazywała na posiadane obciążenia i zmniejszenie dochodów związane z przejściem jej na emeryturę.

Jak wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku z 11 marca 2021 r., IV SA/Po 1783/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - odmowa podpisania umowy dotyczącej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wyczerpuje hipotezę art. 61 ust. 2d ustawy, a przepis ten obliguje przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej do uwzględnienia ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, ale też w art. 103 ust. 2, a więc nie tylko warunku dochodowego, określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy, ale również możliwości strony (podobnie w wyroku WSA w Lublinie z 26 stycznia 2021 r., II SA/Lu 722/20 oraz wyroku WSA w Gliwicach z 21 października 2021 r., II SA/Gl 810/21). Skoro ustawodawca w art. 61 ust. 2d u.p.s., odwołuje się do art. 103 ust. 2 ustawy, uznać należy, że intencją ustawodawcy było, aby organ przy ustalaniu opłaty uwzględniał nie tylko kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, ale również dochody i możliwości osoby zobowiązanej, o czym wyraźnie stanowi art. 103 ust. 2.

W piśmiennictwie wskazuje się, że interpretację pojęcia "możliwości", o którym mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ustawodawca pozostawia organowi, należy mieć tu na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty, mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Lex el.). W rezultacie to do organu należy ocena "możliwości" poczyniona zgodnie z przepisami k.p.a.

Bezspornym przy tym jest, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 61 ust. 2e u.p.s., który dotyczy nie tylko odmowy podpisania umowy lecz również nie wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co uprawnia organ w takiej sytuacji do ustalenia wysokości opłaty bez uwzględnienia ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s.

Jak bowiem wynika z akta sprawy, w dniu 19 kwietnia 2022 r. został przeprowadzony ze skarżącą wywiad środowiskowy (k. 212 i wcześniejsze), a co za tym idzie sytuację skarżącej należało oceniać w oparciu o dyspozycję art. 61 ust. 2d u.p.s. Stosownie do treści tego przepisu – w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 61 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 (w odniesieniu do skarżącej lit. b – w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium) i art. 103 ust. 2 (ustala wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości).

W rezultacie ustalona różnica pomiędzy "dochodem na osobę w rodzinie" skarżącej a ustalonym kryterium dochodowym, w aktualnej w danym okresie wysokości, nie jest automatycznie kwotą ostateczną ustalaną za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, a takie właśnie ustalenie poczyniły organy w zaskarżonych decyzjach, a jedynie górną granicą tej odpłatności, do której należy zastosować dalsze ograniczenia określone w art. 61 ust. 2d, tj. wynikające z odesłania do art. 103 ust. 2 u.p.s. Organy nie dokonały w realiach niniejszej sprawy dalszej analizy ograniczeń ustawowych wynikających z ust. 2d. Słusznie zatem podnosiła skarżąca, iż organy nie wyjaśniły dogłębnie jej sytuacji materialnej.

Ponadto, zdaniem Sądu organy dokonały wadliwego, gdyż niepełnego ustalenia sytuacji dochodowej i możliwości płatniczych wszystkich osób zobowiązanych do uiszczania opłaty za pobyt H. S. w DPS.

W tym zakresie należy wskazać, że Sąd podziela dominujące zdecydowanie w orzecznictwie i literaturze stanowisko, w świetle którego organ administracji nie może na gruncie art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w sposób arbitralny dokonywać wyboru spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty z danego kręgu osób i tylko co do tej osoby prowadzić postępowanie. W związku z tym organy prowadząc postępowanie w trybie przywołanego przepisu, powinny jako strony tego postępowania ustalić wszystkie osoby mieszczące się w kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. i wydać jedną decyzję w stosunku do wszystkich tych osób, mając na względzie ograniczenia z art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. (por. przykładowo: wyrok NSA z 23 lipca 2021 r., I OSK 3039/19; wyrok WSA w Białymstoku z 12 kwietnia 2022 r., II SA/Bk 61/22; wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 sierpnia 2020 r., II SA/Bd 994/19; wyrok WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2020 r., II SA/Gl 1527/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 lipca 2021 r., II SA/Go 615/21; wyrok WSA w Krakowie z 5 sierpnia 2021 r., III SA/Kr 277/21; wyrok WSA w Olsztynie z 13 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 305/20; wyrok WSA w Rzeszowie z 4 marca 2020 r., II SA/Rz 435/19 oraz wyroki tutejszego sądu z 26 stycznia 2021 r., II SA/Lu 722/20 i 9 czerwca 2022 r. II SA/Lu 165/22).

Biorąc pod uwagę powyższe ugruntowane stanowisko orzecznictwa, prawidłowym rozwiązaniem było to, aby organy prowadziły jedno postępowanie wobec skarżącej oraz pozostałych dzieci H. S., tj. córki A. S..

Mianowicie jak już wskazano, różnicę pomiędzy kosztem utrzymania beneficjenta a wniesioną przez niego opłatą powinni pokryć członkowie jego rodziny, wymienieni w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., gdyż na nich ciąży obowiązek alimentacyjny polegający na dostarczaniu środków utrzymania (art. 128, art. 129, art. 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Granicę obowiązku wnoszenia opłat przez zobowiązanych do alimentacji wyznaczają przepisy art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) u.p.s., określające kryterium dochodowe. Pozostałą kwotę, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby uiszcza gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

W takiej sytuacji gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (art. 104 ust. 3 u.p.s.). Gmina może dochodzić zwrotu tylko opłat uiszczonych zastępczo, czyli opłat ustalonych uprzednio decyzją wiążącą osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. (vide: uchwała NSA z 11 czerwca 2018r., sygn. I OPS 7/17). W uzasadnieniu do tej uchwały NSA zwracał uwagę, że adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, a więc osoby zobowiązanej do ponoszenia tej opłaty może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 następuje ustalenie zarówno osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty jak i ustalenie wysokości opłaty za pobyt w konkretnym domu pomocy społecznej, a także ustalenie jaka kwota opłaty (jaka część opłaty) przypada na poszczególne osoby zobowiązane do jej wnoszenia.

Powyższe przekonuje o konieczności rozstrzygania jedną decyzją w całości o opłacie należnej na pokrycie kosztów utrzymania mieszkańca DPS, jest to bowiem jedna opłata. Wszystkie podmioty zobowiązane do jej ponoszenia są stronami w sprawie jej ustalenia, bowiem ich obowiązku ono dotyczy.

Oczywistym bowiem jest, że w przypadku zwolnienia z opłaty beneficjenta lub chociażby jednego ze zstępnych albo odstąpienia od nałożenia na nich opłaty, może to wiązać się ze wzrostem obciążenia dla pozostałych zobowiązanych, jeżeli mają wystarczająco wysokie dochody. Dlatego każdy ze zstępnych powinien mieć zapewniony udział w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty w celu realizacji prawa do weryfikacji ustaleń poczynionych w odniesieniu do pozostałych zobowiązanych do wnoszenia opłaty.

W rozpoznawanej sprawie bezpodstawnie pominięto udział pozostałych zobowiązanych do ponoszenia opłaty, uniemożliwiając skarżącej jednocześnie uczestnictwo w postępowaniach dotyczących wszystkich zobowiązanych. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ I instancji prowadził odrębne postępowania wobec skarżącej oraz wobej jej siostry A. S., na podstawie którego to ustalił, że ta z uwagi na kryterium dochodowe, nie jest zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt matki w DPS.

Działanie takie jest sprzeczne z normą art. 7 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej stać na straży praworządności i dochodzić prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością, w celu ochrony interesu publicznego i słusznego interesu obywateli. Wyrywkowe ustalenie opłaty w odniesieniu do każdego zobowiązanego odrębnie i niedopuszczenie do takiego postępowania pozostałych zobowiązanych z mocy ustawy, uniemożliwia rzetelne rozważenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Koszt utrzymania beneficjenta w DPS wymaga ustalenia jednej opłaty, która powinna zostać rozstrzygnięta całościowo jedną decyzją, co pozwoliłoby na zbadanie wszystkich elementów warunkujących wysokość należnej opłaty, w tym nałożonej na poszczególnych zobowiązanych. Organ powinien uwzględniać dochody i możliwości majątkowe wszystkich zobowiązanych oraz obowiązujący średni miesięczny koszt utrzymania w DPS.

Wówczas skarżąca mogłaby kwestionować ustalenia co do sytuacji finansowej czy bytowej pozostałych zobowiązanych, co mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż członek rodziny może dysponować wiedzą, która może zaważyć na ocenie zdolności finansowej innego zobowiązanego z mocy prawa. Ograniczenie niniejszego postępowania tylko do sytuacji finansowo-bytowej skarżącej uniemożliwia Sądowi ocenę, czy rzeczywiście sytuacja bytowa pozostałych zobowiązanych uzasadniała nałożenie na skarżącą opłaty w ustalonym wymiarze. Ustalenia w stosunku do pozostałych zobowiązanych mogą niewątpliwie mieć znaczenie dla rozłożenia ciężaru opłaty, którą zstępni powinni co do zasady ponosić równomiernie. Każdy bowiem z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia tych opłat, a jedynie różnicować je może wykazana przez każdego ze zstępnych sytuacja dochodowa lub majątkowa (por. wyrok WSA w Olsztynie z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 796/18 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 30 maja 2017r., poz. II SA/Bk 259/17 i powołane w nim orzecznictwo).

Kwestia ta nie jest zatem pozostawiona uznaniu i dobrej woli zstępnego. Organ nie może arbitralnie dokonać wyboru osoby spośród zstępnych, którą jego zdaniem stać na uiszczenie wymaganej części opłaty, bez należytego rozważenia możliwości finansowych pozostały zstępnych. Brak obowiązku odpłatności może dotyczyć tylko osoby, która wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego.

Za całkowicie nietrafne Sąd uznał natomiast zarzuty dotyczące naruszenia:

1. - art. 106 ust. 5 u.p.s. w zw. z art. 163 k.p.a. poprzez wydanie przez organ I instancji, jako organ niższego stopnia, decyzji zmieniającej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, będącego organem wyższego stopnia wobec niego;
2. - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż H. S. znaczną cześć swojego majątku darowała Gminie U., a czynione obecnie nakłady na utrzymanie matki przekraczają sumę otrzymanego od matki wzbogacenia;
3. - art. 139 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie przez Kolegium, decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, której treść zawiera większe stawki w stosunku do stawek zawartych w pierwotnej decyzji.

Odnośnie pierwszego zarzutu wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji ostatecznej z zastosowaniem art. 163 k.p.a. zmianie mogą podlegać zarówno decyzje organu pierwszej instancji jeśli są ostateczne jak i decyzje organu wyższego stopnia w przypadku gdy decyzje te mają charakter rozstrzygający (przyznają prawa lub nakładają obowiązki). Przyjęcie stanowiska strony w istocie uniemożliwiałoby dokonanie zmiany decyzji rozstrzygających wydanych przez organ wyższego stopnia (co miało miejsce w sprawie), gdyż organem upoważnionym do zmiany decyzji zawsze jest organ pierwszej instancji właściwy w sprawie.

Kwestia darowania swojego majątku przez H. S. Gminie U. nie ma żadnego prawnego znaczenia dla sprawy. Przepisy nie nawiązują do tego typu sytuacji. Ubocznie należy jedynie podnieść, że gmina pokrywa przecież cześć kosztów postępowania, których nie jest w stanie pokryć pensjonariuszka oraz osoby zobowiązane.

Natomiast w zakresie naruszenia art. 139 k.p.a. podnieść należy, że przepis ten nie dotyczy zmiany decyzji ostatecznych, które mogą być zmieniane zarówno na korzyść jak i na niekorzyść strony, lecz wyłącznie postępowania odwoławczego. W przepisie tym mowa jest bowiem o organie odwoławczym, a nie o organie właściwym do zmiany decyzji. Innymi słowy określony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius może zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych, co nie miało miejsca w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał, gdyż skarżąca była ustawowo zwolniona z obowiązku uiszczania opłat sądowych i takowych nie poniosła.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną, a także wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu – mianowicie zobowiązany będzie ponownie rozpatrzyć sprawę z udziałem wszystkich stron postępowania i przy uwzględnieniu w odniesieniu do skarżącej (oraz być może pozostałych stron postępowania) wszelkich ograniczeń ustawowych wynikających z treści art. 61 ust. 2d i 103 ust. 2 u.p.s. lub ich pominięcie w sytuacji określonej w art. 61 ust. 2e u.p.a.