Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z dnia 30 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej także jako: Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Trzeszczany (dalej także jako: Wójt) z dnia 8 lipca 2022 r. w przedmiocie ustalenia M. P. (dalej także jako: skarżący) opłaty za pobyt jego ojca – S. P. w domu pomocy społecznej.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Zgodnie z decyzją Wójta z dnia 26 stycznia 2022 r. S. P. został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej (dalej także jako: DPS) na czas nieokreślony, gdzie został skierowany na podstawie decyzji Wójta z dnia 21 stycznia 2022 r.
Organ podjął czynności zmierzające do ustalenia opłaty za pobyt S. P. w DPS w odniesieniu do samego mieszkańca i jego dwóch synów – S. P. i skarżącego – M. P. Decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. Wójt ustalił, że osobami zobowiązanymi do ponoszenia odpłatności za pobyt S. P. w DPS są: S. P. – mieszkaniec domu, S.P. – syn, M. P. – syn. Odpłatność S. P.ustalono w wysokości 70% jego dochodów m. in. w ten sposób, że za okres od 1 lutego 2022 r. do 28 lutego 2022 r. powinien uiścić opłatę w wysokości 1 151,50 zł, a od dnia 1 marca 2022 r. jest zobowiązany uiszczać należność w kwocie 1 272 zł miesięcznie.
Wskazaną na wstępie decyzją Wójt ustalił opłatę M. P. za pobyt jego ojca w DPS w wysokości 1151,50 zł za okres od dnia 1 lutego 2022 r. do 28 lutego 2022 r., a od dnia 1 marca 2022 r. – 1 438,50 zł miesięcznie. W dniu 8 lipca 2022 r. Wójt wydał w stosunku do S. P.decyzję o analogicznej treści.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, że S. P. ma dwóch synów – M. i S. oraz że jest rozwiedziony. Skarżący nie zgodził się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a także nie wyraża zgody na świadczenie pomocy finansowej na rzecz ojca. Koszt utrzymana w DPS w okresie od dnia 1 marca 2021 roku do dnia 28 lutego 2022 roku został ustalony na kwotę 3 483 zł miesięcznie, natomiast od dnia 1 marca 2022 roku jest równy 4 149 zł miesięcznie. Skoro skarżący nie zgodził się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, to wysokość opłaty ustalono proporcjonalnie do ilości osób zobowiązanych do jej wnoszenia.
Po rozpatrzeniu odwołania, Kolegium decyzją z dnia 30 listopada 2022 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium podzieliło zasadniczo ustalenia organu I instancji. Organ II instancji wskazał na to, że skarżący nie zgodził się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W związku z powyższym opłatę za pobyt ojca skarżącego w DPS obliczono na podstawie art. 61 ust. 2e i 2f ustawy o pomocy społecznej. Koszt utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w okresie od dnia 1 marca 2021 roku do dnia 28 lutego 2022 roku został ustalony Obwieszczeniem nr 1 Starosty T. i wyniósł 3 483 zł miesięcznie, natomiast od dnia 1 marca 2022 roku ww. koszt wynosi 4 149 zł miesięcznie (na podstawie obwieszczenia Starosty T. z dnia 22 lutego 2022 roku). Kolegium wyjaśniło, że obok skarżącego, zobowiązany do uiszczania opłaty za pobyt mieszkańca w DPS jest drugi z ustalonych zstępnych tj. S. P. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oraz zwolnienie z obowiązku ponoszenia tej opłaty to dwie różne sprawy administracyjne, rozstrzygane odrębnymi decyzjami.
M. P. w skardze na powyższą decyzję wskazał na:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem następujących przepisów:
← art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, co skutkowało niesłusznym ustaleniem skarżącemu M. P. zobowiązania do wnoszenia odpłatności za pobyt jego ojca S. P. w Domu Pomocy Społecznej, w sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia czy S. P. przysługują roszczenia do innych osób bądź ograniczone prawa rzeczowe (w szczególności służebności osobiste), z których możliwe byłoby w pierwszej kolejności ponoszenie odpłatności za jego pobyt w Domu Pomocy Społecznej.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji Wójta.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz ma dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu.
Zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej jako: u.p.s.) obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka (pkt 1); małżonek, zstępni przed wstępnymi (pkt 2); gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (pkt 3) - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Jak stanowi art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. mieszkaniec domu wnosi opłatę za pobyt, jednak nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. Jeżeli kwota ta nie jest wystarczająca na pokrycie kosztu pobytu mieszkańca, odpłatnością obciążane są osoby zobowiązane w dalszej kolejności.
Należy zatem stwierdzić, że jeżeli mieszkaniec nie jest w stanie samodzielnie ponosić w całości kosztów swojego pobytu w domu pomocy społecznej, ciężar ten jest ponoszony na jego współmałżonka oraz zstępnych przed wstępnymi, a w ostatniej kolejności na gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 2 u.p.s.). Należy także zauważyć, że na podstawie art. 61 ust. 2a u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2.
Ustalenie wysokości opłaty może nastąpić albo w formie umowy (art. 103 u.p.s.), albo decyzji. Należy wskazać, że w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., zawarcia umowy, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. (art. 61 ust. 2d u.p.s.). Jeżeli jednak osoby te nie wyrażą zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty ustala się w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (art. 61 ust. 2e u.p.s.). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 2f u.p.s. wysokość opłaty, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że mieszkaniec – S. P. nie pozostaje aktualnie w związku małżeńskim. W toku postępowania ustalono, iż ma dwóch synów – S. P. i M. P. W sprawie nie budziło wątpliwości, że skarżący nie zgodził się na zawarcie umowy, o której stanowi art. 103 u.p.s., ani na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co prowadzi do ustalenia opłaty za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej zgodnie z art. 61 ust. 2e u.p.s. Na wysokość opłaty ponoszonej przez skarżącego wpływ mają możliwości finansowe mieszkańca DPS, czyli jego ojca, a także ilość osób zobowiązanych (w tym przypadku – zstępnych).
W sprawie należało rzetelnie ustalić krąg osób zobowiązanych do uiszczania opłaty za pobyt mieszkańca w DPS i wyczerpująco zweryfikować sytuację dochodową oraz możliwości płatnicze wszystkich osób zobowiązanych do uiszczania omawianej opłaty.
Analiza akt sprawy i treści skargi prowadzi do wniosku, że w sprawie nie ustalono w sposób wyczerpujący czy pobyt mieszkańca może zostać pokryty z posiadanych przez niego środków finansowych (z jego majątku).
W szczególności w toku postępowania administracyjnego nie ustalono treści księgi wieczystej, którą Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi dla nieruchomości stanowiącej aktualnie własność J. K., a która jest obciążona służebnością osobistą – polegającą na prawie bezpłatnego i dożywotniego zamieszkiwania w całym budynku mieszkalnym – na rzecz S. P. W sprawie może okazać się także zasadne ustalenie treści umowy sprzedaży powyższej nieruchomości, a także poczynienie ustaleń w stosunku do ewentualnych innych składników jego majątku.
W toku postępowania podniesiono, iż S. P. miał kilkoro przysposobionych dzieci (oświadczenie S. P. – k. 46 akt admin.). Okoliczność ta również nie została zweryfikowana przez organy. Irrelewantne jest to, że kwestia ta nie została zasygnalizowana przez skarżącego, lecz przez jego brata, który nie jest stroną postępowania.
Organ administracji nie może na gruncie art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w sposób arbitralny dokonywać wyboru spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty z danego kręgu osób i tylko co do tej osoby prowadzić postępowanie. W związku z tym organy prowadząc postępowanie w trybie przywołanego przepisu, powinny jako strony tego postępowania ustalić wszystkie osoby mieszczące się w kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. i wydać decyzję w stosunku do wszystkich tych osób.
Ubocznie warto odnotować, że prowadząc postępowanie w trybie art. 61 u.p.s. należało jako strony tego postępowania ustalić wszystkie osoby mieszczące się w kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. i wydać jedną decyzję w stosunku do wszystkich tych osób (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 maja 2022 r., sygn. II SA/Lu 165/22 i powołane tam orzecznictwo). Należy wskazać na ugruntowane stanowisko judykatury, że prawidłowym rozwiązaniem w takich sprawach jest prowadzenie przez organy jednego postępowania wobec wszystkich zobowiązanych.
W tym miejscu należy zakwestionować stanowisko organu II instancji, iż ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i zwolnienie z obowiązku ponoszenia tej opłaty to dwie różne sprawy administracyjne. Powoływane przez organ orzeczenia zapadły na tle odmiennego stanu prawnego. Aktualna treść art. 64 u.p.s. obejmuje swoją hipotezą zarówno osoby "wnoszące opłatę", jak i "obowiązane do wnoszenia opłaty" (por. m. in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 60/22, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 68/23). Kwestia ta jednak nie ma doniosłego znaczenia z punktu widzenia niniejszej sprawy, gdyż skarżący nie zgodził się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, zatem ustalenie opłaty, jaką będzie ponosił za pobyt ojca w DPS ma charakter wyłącznie arytmetyczny – w myśl art. 61 ust. 2e u.p.s. i z tego względu nie jest możliwe zastosowanie zwolnienia przewidzianego w art. 64 u.p.s. w tym postępowaniu. Nie wyklucza to jednak możliwości późniejszego wszczęcia na wniosek skarżącego odrębnego postępowania w trybie art. 64 u.p.s.
Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że Kolegium, rozpatrując niniejszą sprawę, naruszyło dyspozycje art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako: k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Przy braku wskazanych powyżej ustaleń nie jest możliwe wydanie prawidłowej decyzji w przedmiotowej sprawie.
Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. odmówił dopuszczenia dowodów zawnioskowanych w skardze. Przeprowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym powinno służyć wyłącznie ocenie, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie dowodu w postępowaniu sądowym ma zatem charakter uzupełniający i może być stosowane wyjątkowo. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W omawianym przepisie ustawodawca posłużył się sformułowaniem "sąd może", co oznacza, że Sąd nie miał obowiązku przeprowadzenia dowodu, a może to uczynić tylko wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 7600/21).
Z wyżej przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni ocenę prawną przedstawioną powyżej. W szczególności obowiązkiem organu będzie zweryfikowanie kręgu zobowiązanych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. i możliwości finansowych mieszkańca. W tym celu organy mają możliwość wykorzystania dostępnych środków dowodowych – m. in. dowody z dokumentów, wywiad środowiskowy, przesłuchanie świadków.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800). Wskazana kwota obejmuje zwrot kosztów wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej (480 zł) oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.