Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]. znak: [...] i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołań J. M. oraz J. M. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...]. znak: [...] nakazującej J. M. dokonanie rozbiórki części obiektu budowlanego o wymiarach w rzucie poziomym 1,32 m x 8,07 m stanowiącego dobudowę do wykonanej rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej przy ulicy Ł. W toku postępowania ustalono, że J. M. od strony północno – wschodniej wspomnianego budynku mieszkalnego dobudował część obiektu z tarasem o wymiarach w rzucie poziomym 3,95 m x 8, 07 m. Zasadnicza część dobudowanego obiektu o wymiarach 2,63 m x 8,07 m posiada klatkę schodową oraz łazienkę, natomiast pozostałą część rzutu poziomego przyziemia stanowi usytuowany od strony podwórza taras o wymiarach 1,32 m x 8, 07 m. Objekt ten ma konstrukcję murowaną, posadowiony jest na ścianach fundamentowych w sposób trwale związany z gruntem.
Dobudowa przyziemia była realizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. znak: [...] udzielonej przez Kierownika Urzędu Rejonowego. Powyższa decyzja na skutek odwołania złożonego przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości J. M., została uchylona przez Wojewodę z dnia [...] znak: [...]. Zasadniczą część obiektu wykonano w 1998 r., natomiast taras w okresie sierpień 2000 r. – wrzesień 2001 r. W czasie realizacji dobudowy inwestor odstąpił od udzielonego mu pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Polegały one na zmianie wymiarów rzutu poziomego, częściowej zmianie układu funkcjonalnego oraz zmianie elewacji. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał dobudowę części obiektu o wymiarach w rzucie poziomym 9,8 m x 2, 64 m, a w rzeczywistości wykonano obiekt o wymiarach 8, 07 x 3, 95 m. Zwiększenie szerokości nastąpiło w wyniku wykonania tarasu. Zmiana układu funkcjonalnego tej części obiektu polegała na wykonaniu klatki schodowej i łazienki zamiast klatki schodowej, pomieszczenia gospodarczego i sieni do pozostałej części budynku.
Zmieniono także wymiary otworów okiennych i wprowadzono dodatkowe otwory okienne. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 20 września 2001 r. oraz kontroli z dnia 17 października 2002 r. stwierdzono, iż rozbudowa była prowadzona z rażącym naruszeniem prawa. Inwestor w miesiącach czerwiec – lipiec 2002 r. wykonał dodatkową część obiektu o wymiarach w rzucie poziomym 8,07 m x 1,32 m powstałej na skutek zabudowy tarasu. Rozebrano podłużną ścianę zewnętrzną zasadniczej części obiektu dobudowanego i wykonano nową powodując jego zabudowę. W wyniku zabudowy tarasu powstało nowe pomieszczenie w postaci wiatrołapu oraz powiększono powierzchnię klatki schodowej. Powyższe roboty budowlane wykonano bez pozwolenia na budowę.
Zdaniem organów nadzoru budowlanego fakt ten przesądza o nakazanie rozbiórki dobudowanej części obiektu. Zgodnie bowiem z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zmianami) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i 30 tej ustawy. Przepisy te nie mają jednak zastosowania w sprawie, skoro wykonana część obiektu budowlanego stanowiącego rozbudowę obiektu mieszkalnego nie jest w nich wymieniona jako zwolniona z konieczności uzyskania zezwolenia na budowę. Nie ulega zatem wątpliwości, iż omawiana część obiektu budowlanego była wykonywana w warunkach samowoli budowlanej, co zgodnie z art. 48 ustawy prawo budowlane skutkowało nakazaniem jej rozbiórki.
Nie znaleziono natomiast podstaw do nakazania rozbiórki całej dokonanej rozbudowy omawianego budynku mieszkalnego czego domagał się J. M.i. W ocenie organów nadzoru budowlanego nie można mówić w tym przypadku o samowoli budowlanej skoro J. M. dysponował na jej wykonanie pozwoleniem na budowę. Dopiero z dniem doręczenia mu decyzji Wojewody z dnia [...]. znak: [...] uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego z dnia 2 września 1998 r. co nastąpiło w dniu 4 grudnia 1998 r., wykonywane po tej dacie roboty budowlane były samowolą budowlaną. Podkreślono, iż wprawdzie wniesienie odwołania przez J. M. sprawiło, iż decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie była decyzja ostateczną, to jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta przekazując odwołanie do Wojewody nie powiadomił o tym skutecznie inwestora i stron postępowania.
Nie można zatem skutkami niedopatrzenia organów administracji obciążać samego inwestora. Uznano zatem, iż wykonana w roku 1998 część przyziemia zasadniczej części obiektu stanowiącego dobudowę do budynku mieszkalnego zrealizowana została zgodnie z prawem. Natomiast z naruszeniem przepisów prawa budowlanego wykonano roboty budowlane po dniu doręczenia inwestorowi decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, co też znalazło odbicie w decyzji.
Z rozstrzygnięciem Wojewody nie zgodzili się J. i J. M.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pierwszy z nich domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśnił, iż w dniu 2 listopada 2000 r. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta, iż na jego posesji ul. Ł.prowadzona jest samowola budowlana polegająca na rozbudowie domu. Dopiero decyzją z dnia [...] r. usankcjonowano samowolę, bez przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, przy okazji rozpatrywania innej samowoli – 8.07 x 1,32 m. W jego ocenie błędnie uznano, iżrozbudowa domu była wykonywana w okresie pomiędzy złożonym przez niego zawiadomieniem, a datą wydania wspomnianej decyzji, co pozwoliło na jej zalegalizowanie. W rzeczywistości zdaniem skarżącego inwestycja była rozpoczęta jeszcze przed 1995 r. i kontynuowana w listopadzie 2000 r. i 2001 r. Wskazał też na nieprawidłowości jakich miał się dopuścić powiatowy inspektor nadzoru budowlanego w prowadzeniu postępowania administracyjnego, który potwierdzał nieprawdę w swojej decyzji.
Na dowód, iż rozbudowa ganku była prowadzona jeszcze przed 1995 r. skarżący wskazywał na akta Sądu Rejonowego (sygn [...]) z których wynika, iż inwestor zobowiązał się do odbudowania ganku wcześniej zniszczonego w wyniku samowolnie przeprowadzonej rozbudowy Wnioskował też o przeprowadzenie dowodu z notatki służbowej z dnia 27 sierpnia 1996 r., której pkt 5 jest poświęcony tej właśnie przebudowie ganku. Skarżący dowodził, iż postanowienie o wstrzymaniu budowy z dnia 23 września 1998 r. świadczy o tym, iż fundament, ściany, schody na poddasze i stolarka zostały wykonane przed ta datą. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę miałaby się uprawomocnić 16 września 1998 r., to nie mogły one powstać w czasie podawanym przez nadzór budowlany.
J. M. swoją skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ograniczył do podania, iż jest ona bezmyślna, a wskazane przez niego dowody zostały potraktowane "per noga‘’ i "in plus‘’. Uznał, iż jest to paranoja urzędów i on tego tak nie pozostawi. Dodatkowo w piśmie z dnia 27 marca 2004 r. wyjaśnił, iż całą winę za sprawę ponosi J. M.i., który nie tylko nie zawiadomił go o złożonym odwołaniu od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej wszystkim współwłaścicielom remont współwłasności orzeczonej wyrokiem Sądu Rejonowego, ale także nie wnioskował o wstrzymanie robót do czasu ostatecznej decyzji. Te same uwagi skarżący formułował także wobec organów nadzoru budowlanego. Podkreślił, iż wykonał wszystko co było nakazane i dotyczyło wyłącznie jego mieszkania. Nie godzi się zatem z nakazaną rozbiórką.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. W konsekwencji takiego założenia sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami). Oznacza to, iż sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.
Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest obowiązek zapewnienia czynnego udziału w nim wszystkim stronom postępowania. Reguła ta wyrażona w art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego gwarantuje stronie udział w każdym stadium postępowania, a także stwarza możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań jeszcze przed wydaniem decyzji. Z akt sprawy wynika, iż w postępowaniu nie brali udziału spadkobiercy współwłaścicieli nieruchomości I. S. – H. S. i T. S.oraz E. M. – H. M., A.Ł. i A. Ł.. Nie zostali oni zawiadomieni o wszczęciu postępowania, nie byli informowani o terminach oględzin nieruchomości i nie brali w nich udziału, a także nie doręczono im decyzji organów I I II instancji. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką jego wznowienia uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN 200/01 OSNAPiUS 2003.
Przyjęta w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguła kontroli decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z przepisami prawa czyni niezasadnym wniosek skarżącego J. M. o przeprowadzenie wnioskowanych przez niego dowodów. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem ustaleń faktycznych jako podstawy rozstrzygnięcia administracyjnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2002 r. sygn. akt III RN 150 /2001).
Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu także z innych powodów. Orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jako najbardziej dotkliwa restytucja dotychczasowego stanu prawnego musi być poprzedzona dokładnym i starannym wyjaśnieniem okoliczności sprawy, a sam zakres rozbiórki powinien być sformułowany w sposób jednoznaczny nie pozostawiający wątpliwości co do jego treści i wykluczający możliwość jego dowolnej interpretacji. Warunków tych nie spełnia zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z których nie wiadomo nawet, co właściwie jest przedmiotem rozbiórki. Wynika z nich, iż jest nim część obiektu budowlanego o wymiarach w rzucie poziomym 1, 32 m x 8, 07 m stanowiącego dobudowę do wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego. Z uzasadnienia decyzji wynika jednak, iż dobudowa o takich wymiarach została wykonana dwukrotnie, po raz pierwszy w okresie sierpień 2000 – wrzesień 2001, a następnie w miesiącach czerwiec – lipiec 2002, przy czym podkreśla się, iż w wyniku tej ostatniej dobudowy powstała dodatkowa część obiektu na skutek zabudowy tarasu. Nie wiadomo zatem czy chodzi o rozbiórkę tarasu, jego zabudowy, czy też o inną jeszcze dobudowę o wymiarach zgodnych z wymiarami tarasu.
Nie wyjaśniono także wszystkich okoliczności realizowanej rozbudowy na co zwracał uwagę skarżący J. M.. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane rozpoczęcie robót budowlanych można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika, iż J. M. decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] Nr [...] otrzymał 3 września 1998 r. co potwierdził własnoręcznym podpisem. Jednak J. M. decyzję powyższą otrzymał dopiero 8 września 1998 r. (data zwrotnego potwierdzenia odbioru). Wniosek o wznowienie postępowania został przez niego złożony 22 września 1998 r., a wobec zachowania terminu prawidłowo potraktowano go jako odwołanie od powyższej decyzji. Została ona uchylona przez Wojewodę najpierw decyzją z dnia [...]. znak.[...], a następnie ponownie decyzją z dnia [...]. znak: [...]. Skarga J. M. na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2001 r. (sygn. akt II SA/Lu 906/00).
Decyzja o pozwoleniu na budowę nie była zatem decyzją ostateczną. Teza jakoby zgodne z prawem było prowadzenie robót do dnia 4 grudnia 1998 r., a więc do daty doręczenia J. M. decyzji z dnia [...]. jest zatem oczywiście wadliwa. Powyższe ustalenia pozwalają natomiast na stwierdzenie, iż roboty budowlane przy rozbudowie budynku były prowadzone na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoczynając w tej sytuacji budowę inwestor podejmował ryzyko związane z możliwością uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu odwoławczym, co czyniło roboty budowlane wykonanymi w warunkach samowoli budowlanej. Odmiennej oceny nie można upatrywać w forsowanym przez J. M. poglądzie, według którego zakres robót budowlanych był zgodne z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 26 września 1995 r. sygn. akt [...] upoważniającego J. M. do dokonania czynności zwykłego zarządu polegających na wykonaniu określonych prac remontowych oraz decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].
Nr [...] dotyczącą nakazania wykonania określonych robót remontowych na podstawie art. 66 pkt.1 prawa budowlanego mających na celu usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym budynku. Kwestia ta była przedmiotem rozważań przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 15 listopada 2001 r. (sygn. akt [...]) uznał, iż zarówno wspomniane upoważnienie jak i nakaz wykonania robót remontowych nie obejmują rozbudowy budynku mieszkalnego.
Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta należało uchylić. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art.152, natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 powołanej ustawy.