Uzasadnienie
M. R. (dalej jako "strona", "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 17 stycznia 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że wnioskiem złożonym w dniu 12 lipca 2021 r. skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy Dzwola o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem - E. R..
Decyzją z dnia 9 września 2021 r. Wójt Gminy Dzwola, odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że do wniosku dołączono między innymi kopię wypisu z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z dnia 23 sierpnia 2001 r. uznającego E. R. za stale niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym oraz niezdolnego do samodzielnej egzystencji, kopię decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy w Dzwoli z dnia 9 grudnia 2020 r. przyznającej stronie specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. Wskazano, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż E. R. zamieszkuje w jednym domu wraz z synem i jego 4-osobową rodziną oraz z córką M. R. i małżonką. Syn z rodziną prowadzą oddzielnie gospodarstwo domowe i zajmują jedną kondygnację domu, natomiast strona - osoba sprawująca opiekę oraz małżonka zajmują osobną część domu i wspólnie prowadzą gospodarstwo domowe.
E. R. jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Skarżąca w związku z rezygnacją z zatrudnienia w celu opieki nad ojcem od 1 listopada 2020 r. jest uprawniona i otrzymuje specjalny zasiłek opiekuńczy. Organ pierwszej instancji wskazał, że nie otrzymał zgody strony na wcześniejsze uchylenie prawomocnej decyzji z dnia 9 grudnia 2020 r. przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy w trakcie prowadzonego postępowania. Z oświadczeń dołączonych do wywiadu wynika, że inne osoby zobowiązane do alimentacji E. R., zarówno syn jak i żona nie posiadają orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności. Syn nie może opiekować się ojcem za względu na zobowiązania wynikające z konieczności utrzymania swojej 4-osobowej rodziny, natomiast żona jest emerytką, ma 78 lat i nie jest wstanie opiekować się mężem ze względu na przewlekłe schorzenia.
W ocenie organu pierwszej instancji, w sprawie występują negatywne przesłanki skutkujące odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - wymienione w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej: "u.ś.r."), w tym określona w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b, bowiem strona ma przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy oraz przesłanka określona w art. 17 ust.5 pkt 2 lit.a ww. ustawy, albowiem żona osoby wymagającej opieki nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ze względu na moment powstania niepełnosprawności ojca, którego niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25 roku życia.
W wyniku rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust.1 i ust.1b u.ś.r. oraz zwrócił uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust.1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie jest dopuszczalne. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nieprawidłowo interpretuje skutki ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym i dla prawidłowego, to jest zgodnego z wzorcem konstytucyjnym, stosowania normy prawnej zawartej w przepisie uznanym, w pewnym tylko zakresie, za niekonstytucyjny nie jest wymagana ingerencja ustawodawcy, co w praktyce potwierdziło orzecznictwo sądów administracyjnych.
Badanie, czy ustalony stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., odbywa się przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b tej ustawy został uznany za niekonstytucyjny na mocy powyższego wyroku, to jest z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności.
Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kolegium podkreśliło, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyłączona jest możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie należącej do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z inną osobą i wyłączenie to jest niezależne od tego czy współmałżonek, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest w stanie opiekować się drugim współmałżonkiem, wymagającym stałej opieki. Z akt sprawy wynika, że żona niepełnosprawnego E. R. nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że w tych okolicznościach warunek posiadania stosownego orzeczenia, wskazany w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie został spełniony.
Również w świetle przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek alimentacyjny małżonka, w stosunku do współmałżonka, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. Organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze okoliczności faktyczne sprawy, w tym sytuację rodzinną niepełnosprawnego, w opiece nad E. R. może uczestniczyć jego żona oraz córka, a dzielenie obowiązków opiekuńczych wskazuje, że skarżąca nie musi rezygnować z pracy.
W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji organu pierwszej instancji orzeczenie i orzeczenie co do istoty przez przyznanie przedmiotowego świadczenia, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto strona wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W skardze skarżąca zarzuciła rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1 a u.ś.r., poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez żonę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
W ocenie skarżącej wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. dokonana przez organ II instancji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. Wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329); dalej jako: "p.p.s.a."
W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn.. akt K 38/13.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Kwestie związane z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej reguluje art. 17 u.ś.r., który w art. 17 ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zacytowane przepisy określają przesłanki pozytywne, których wystąpienie warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, art. 17 ust. 1a wyznacza zaś kolejność uprawnionych. Tym samym ustawodawca nie pozostawił organom dowolności w przyznawaniu tego świadczenia, dowolnością tą nie dysponują także osoby z kręgu rodziny, które nie mogą wskazać, komu ich zdaniem należy przyznać świadczenie. Członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności, nie nabywa - z racji sprawowania opieki - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 429/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Niezależnie od powyższego, w ustawie o świadczeniach rodzinnych określono także przesłanki wyłączające możność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. M.in. w art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki:
- a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.
Artykuł 17 ust. 5 u.ś.r. wprowadza więc przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie skutkuje wyłączeniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W przedmiotowej sprawie wymagający opieki ojciec skarżącej – E. R. pozostaje w związku małżeńskim, w związku z czym zastosowanie w sprawie znajduje dyspozycja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec jednoznacznego i wyraźnego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. oraz celu, jaki realizować ma przedmiotowa norma, za prawidłową należy uznać wykładnię literalną, której wyniki pokrywają się z rezultatami wykładni systemowej i celowościowej. Z literalnego brzmienia przedmiotowego unormowania wynika zaś, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało.
W ocenie Sądu do odmiennych rezultatów nie może prowadzić odwołanie się do reguł wykładni funkcjonalnej, czy też prokonsytutycyjnej, albowiem inna interpretacja przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. byłaby wykładnią contra legem, tj. wykładnią sprzeczną z wyraźnym brzmieniem przepisu ustawy. Co istotne w taki sposób wskazany przepis jest również interpretowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20 i przywoływane tam orzecznictwo oraz wyrok z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 627/21). Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy.
Sąd rozpoznający przedmiotowa sprawę podziela w całości wskazane stanowisko.
W związku z tym, że wymagający opieki ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje skarżącej.
Ze względu na powyższe stwierdzić należy, że rozstrzygając w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło przepisów prawa materialnego, dokonało bowiem prawidłowej wykładni art. 17 ust.1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. oraz właściwie zastosowało przepisy w odniesieniu do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych.
Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.