Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Wojewody [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) odmówiono E. B. i A. B. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego ze zbiornikiem ścieków zlokalizowanego w Ł. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że według uchwały Nr [...] Rady Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. dla terenu położonego w Ł. pomiędzy granicami administracyjnymi miasta od strony północno - zachodniej, ul. [...] i terenem [...] (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 7 kwietnia 2011 r., Nr [...], poz. 1053), teren, na którym zlokalizowano projektowany budynek mieszkalny, oznaczony jest symbolem R3 i przeznaczony jest pod uprawy rolne. Na tym terenie, zgodnie z ustaleniami planu, dopuszcza się budowę jedynie w granicach istniejącej zabudowy siedliskowej, natomiast – zdaniem organu – projektowany budynek zlokalizowano poza siedliskiem.
Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody L. z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...]
Według organu odwoławczego, istotna w sprawie jest ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Organ wyjaśnił, że działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem R3, przeznaczonym na tereny rolne. Przepis § 70 pkt 2 planu zakazuje na terenie o symbolu R lokalizowania zabudowy poza granicami istniejących siedlisk (tereny o symbolu od R1 do R15), natomiast zgodnie z § 69 pkt 2 planu, na terenach oznaczonych symbolami R dopuszcza się jedynie realizację i utrzymanie infrastruktury takiej jak: infrastruktura techniczna, dojścia i dojazdy.
Ponadto, w myśl § 69 pkt 4 planu, na terenach oznaczonych symbolami terenu od R1 do R15, w granicach istniejącej zabudowy siedliskowej, dopuszcza się budowy, rozbudowy i dobudowy nowych budynków, przy czym wysokość nowych obiektów nie może przekraczać wysokości budynków istniejących.
W ocenie Wojewody, z przytoczonych wyżej ustaleń planu wynika, że na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje zakaz lokalizowania zabudowy poza granicami istniejących siedlisk rolnych. Natomiast w granicach już istniejących siedlisk dopuszczalna jest budowa, rozbudowa i dobudowa nowych budynków. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kluczowa jest zatem ocena, czy przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana na terenie istniejącego siedliska.
Organ zauważył, że w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) brak jest definicji działki siedliskowej. Wskazał następnie, że zamieszczona w Słowniku współczesnego języka polskiego (Wyd. Wilga 1996, str. 1015) definicja siedliska oznacza miejsce stałego pobytu, zamieszkania, osiedlenia, dom, siedzibę, ognisko. Powołał się też na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia z 13 czerwca 1984 r. (III CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8), w której sąd stwierdził, że siedlisko stanowi tylko bazę i zaplecze gospodarstwa, a korzystanie z nich polega na jego użytkowaniu. Samo jego przeznaczenie w zasadzie nie przynosi pożytków, nie dostarcza też towarowej produkcji rolnej.
W świetle powyższego – zdaniem organu – uzasadnione jest przekonanie, że siedliskiem jest także działka, na której znajduje się wyłącznie budynek mieszkalny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 stycznia 2011 r. (sygn. [...]).
Wojewoda podkreślił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. również nie ma definicji siedliska. Definicja zabudowy zagrodowej została natomiast zawarta w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), który stanowi, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Przytoczył następnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r. (II OSK 609/11), według którego zespół obiektów budowlanych nie ma charakteru zabudowy zagrodowej przez brak budynku mieszkalnego. Organ winien zatem ocenić, czy tego rodzaju zabudowę faktycznie można uznać za zabudowę zagrodową, a więc dom wiejski i zabudowania gospodarskie. Przy tym organ winien rozważyć przede wszystkim, czy zabudowa ta jest związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym.
Organ wyjaśnił, że takie stanowisko, przesądzające o niezbędności istnienia budynku mieszkalnego dla uznania zabudowy za zagrodową, jest w orzecznictwie dominujące (właściciele gruntu i znajdujących się na nim obiektów budowlanych powinni być "osiedleni" na działce). Brak takiego budynku nie pozwala uznać, że inwestycja dotyczy rozbudowy siedliska, lecz tworzenia siedliska, a takiego działania zakazuje plan miejscowy. W tej sytuacji zasadne jest stanowisko, że w wyniku projektowanych działań zostałoby utworzone nowe siedlisko, co jest niedopuszczalne na terenie oznaczonym symbolem R, przeznaczonym tylko pod uprawy rolne.
Dodatkowo organ podkreślił, że w myśl rysunku będącego załącznikiem do planu miejscowego, nieprzekraczalna linia zabudowy znajduje się w odległości 70 m od krawędzi jezdni, w obrębie działki nr [...], natomiast projektowany budynek mieszkalny został zlokalizowany w odległości 225 m od nieprzekraczalnej linii zabudowy i w odległości 106 m od najbliższego budynku na własnej działce inwestorów. Ponadto na przestrzeni kilkuset metrów na wschód i zachód od inwestowanej nieruchomości brak jest jakichkolwiek obiektów kubaturowych ingerujących tak głęboko w teren o przeznaczeniu rolnym. Tymczasem, jak stanowią przepisy ogólne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwała ma na celu określenie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i określenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny funkcjonalne o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Udzielenie pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego w projektowanej lokalizacji stanowiłoby naruszenie zasad dotyczących kształtowania ładu przestrzennego.
Organ odwoławczy wskazał, że na działce nr [...] realizowany jest budynek inwentarski (na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla budynku gospodarczego z częścią inwentarską, a więc pod rządami innych przepisów). Jednak budowa tego budynku i kolejnych dwóch mniejszych budynków gospodarczych i letniego domu mieszkalnego nie spowodowała utworzenia siedliska na tej działce, a uchwalony w 2011 r. plan miejscowy w sposób jednoznaczny określił przeznaczenie terenów i ustalił sposób ich zagospodarowania. W analizowanej sprawie brak jest możliwości budowy budynku mieszkalnego w granicach siedliska w sytuacji, gdy takie siedlisko na działce nie istnieje.
Wojewoda podkreślił, że inwestorzy nie przedstawili również organowi nadzoru budowlanego aktu, na podstawie którego zrealizował na działce budynek letniskowy. Pracownik Starostwa Powiatowego w Ł. pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] poinformował, że w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest decyzji uprawniającej A. B. do realizacji budynku letniskowego na działce nr [...], jak również decyzji czy zgłoszeń zamiaru budowy budynków oznaczonych w projekcie jako nr [...] i [...] (określonych przez organ nadzoru budowlanego jako budynki stanowiące zaplecze budowy budynku gospodarczego, nie zaś – jak wskazał skarżący – budynki inwentarskie).
W takim stanie rzeczy – zdaniem organu - tym bardziej trudno przyjąć za prawidłowe stanowisko skarżącej, że budynki stanowiące zaplecze budowy i budynek letniskowy, w stosunku do którego inwestor nie legitymuje się stosownymi dokumentami potwierdzającymi legalność ich wzniesienia, przesądzają o istnieniu siedliska na przedmiotowej działce.
Niezależnie od powyższego, Wojewoda dodał, że projekt budowlany dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę posiada liczne uchybienia. Wbrew opisowi do projektu zagospodarowania działek nr [...] i nr [...] (wg którego działki są niezabudowane), na działce nr [...] znajduje się letni budynek mieszkalny, dwa budynki określone jako gospodarcze, a stanowiące zaplecze budowy i budynek gospodarczy z częścią inwentarską (ten ostatni częściowo również na działce nr [...]).
Ponadto organ drugiej instancji wskazał, że dojazd do inwestowanej działki został zaprojektowany przez działkę nr [...], której właścicielką według wypisu z ewidencji gruntów aktualnego na dzień [...] lutego 2015 r. jest B. L. M.. Inwestorzy nie przedłożyli dokumentu, z którego wynikałaby służebność przejazdu. Według organu, to na inwestorach ciąży obowiązek przedłożenia wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę kompletnych dokumentów, w tym informacji o dokumencie, z którego wynika możliwość połączenia działki z drogą publiczną.
Zdaniem organu, inwestorzy nie przedłożyli również oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii i wody wymaganych przepisami art. 34 ust.3 pkt 3 lit. a/ ustawy - Prawo budowlane. Wojewoda podniósł, że jakkolwiek § 30 planu miejscowego dopuszcza możliwość czerpania wody ze studni wybudowanej na terenie działki dla budynków, dla których niemożliwe jest w okresie budowy podłączenie do sieci wodociągowej, to należy zauważyć, że plan miejscowy ustala zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej. W aktach sprawy brak jest oświadczenia zarządcy sieci o niemożności podłączenia projektowanego obiektu do sieci wodociągowej, a niezależnie od powyższego, w projekcie zagospodarowania nie zaznaczono studni, z której miałaby być dostarczana woda do budynku. Na projekcie zagospodarowania działki wrysowano jedynie fragment sieci wodociągowej o średnicy 40 między budynkami oznaczonymi jako nr [...] i nr [...].
Jednak, jak podkreślił organ, w zaistniałej sytuacji niecelowym było wzywanie inwestora do wyeliminowania tych braków z uwagi na zasadnicze uchybienie projektu dotyczące lokalizacji budynku.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. B. i A. B., zarzucając:
- 1) naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego określonych art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. ze zm., dalej zwanej: "k.p.a.") poprzez jednoznaczne określenie w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r., że budowa budynku mieszkalnego dotycząca działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości Ł. stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej, a następnie wydanie decyzji o odmowie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji z uwagi na rzekomy brak spełnienia przesłanek zabudowy zagrodowej, a w konsekwencji umyślne wyrządzenie E. i A. B. szkody, co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż uniemożliwia skarżącym realizację inwestycji;
- 2) naruszenie art. 19 k.p.a. w związku z 138 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postepowania polegające na braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz braku rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, pomimo że w zaskarżonej decyzji Wojewoda L. stwierdził, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez Starostę [...] w sposób nieprawidłowy, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wydanej z naruszeniem obowiązujących przepisów, podczas gdy prawidłowa interpretacja art. 138 k.p.a. wyraźnie wskazuje, iż w takim przypadku organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, ale zobowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć;
- 3) naruszenie art. 138 k.p.a. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 21 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej z prawem, ograniczającej skarżącym rozporządzanie prawem własności nieruchomości i korzystanie z niej w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, co ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż uniemożliwia skarżącym pobieranie pożytków i innych dochodów z nieruchomości, podczas gdy ochrona prawa własności jest zagwarantowana i szczególnie chroniona na mocy Ustawy Zasadniczej;
- 4) naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowane w związku z art. 138 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i zbiornika na ścieki sanitarne, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] położonych w Ł. przy ul. [...], podczas gdy z uwagi na spełnienie wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 przywołanej ustawy, Starosta Ł. nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;
- 5) naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego sprawdzenia rozwiązań projektowych oraz zaniechanie wezwania skarżących do usunięcia rzekomych naruszeń, co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż uniemożliwia skarżącym usunięcie ewentualnych uchybień dokumentacji przedłożonej celem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji może utrudnić wydanie decyzji ostatecznej;
- 6) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 4 ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 138 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Ł., przewidującego na terenie działek nr [...] i [...] w granicach istniejącej zabudowy siedliskowej budowę, rozbudowę i dobudowę nowych budynków;
- 7) naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej realizacji wnioskowanej inwestycji, podczas gdy grunt pod planowaną zabudowę jest klasy V i VI, a najbliższe otoczenie to nieużytki rolne, co potwierdza zasadność lokalizacji projektowanej inwestycji na działkach nr [...] i [...];
- 8) naruszenie § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez wadliwą interpretację definicji zabudowy zagrodowej, a także działki siedliskowej, polegającą na założeniu, że w skład zabudowy zagrodowej lub działki siedliskowej musi wchodzić budynek mieszkalny, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych pojęć wskazuje, iż doktryna nie przewiduje zamkniętego katalogu budynków, których istnienie przesądza o kwalifikacji danego terenu jako działki zagrodowej lub siedliska, co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż doprowadziło do bezzasadnej odmowy uznania nieruchomości skarżących zabudowanej sezonowym budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarskimi tworzącymi funkcjonalną całość, przystosowaną do specyfiki prowadzonej działalności rolniczej, jako siedliska i działki zagrodowej;
- 9) naruszenie § 149 Zasad Techniki Prawodawczej (ZTP) zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100 poz. 908) w związku z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów zabrania organowi w przypadku braku definicji legalnej działki siedliskowej i działki zagrodowej interpretowania tych pojęć na podstawie przypadkowych kryteriów, nie wynikających z aktów prawnych regulujących przedmiot niniejszego postępowania;
- 10) naruszenie § 3 pkt 3 rozporządzenia o warunkach technicznych, § 149 Zasad techniki prawodawczej (ZTP) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 4 Prawa budowlanego poprzez wadliwą interpretację definicji zabudowy zagrodowej zakładającej, że sezonowy budynek mieszkalny dostosowany do sezonowego charakteru i specyfiki działalności rolniczej prowadzonej przez skarżących w postaci hodowli koni nie spełnia wymagań budynku mieszkalnego;
- 11) naruszenie art. 142 k.p.a. w związku z art. 138 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i brak rozpatrzenia przez organ drugiej instancji zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia przedłożonego wniosku o pozwolenie na budowę;
- 12) naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ drugiej instancji oraz niezobligowanie organu pierwszej instancji do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tj. dokonania ustaleń w zakresie wymagań gospodarstwa rolnego, dostępu nieruchomości do drogi publicznej, zaopatrzenia w media, czy zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
- 13) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ drugiej instancji dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów w postaci nieustosunkowania się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, a także poprzez nieuwzględnienie wzajemnych sprzeczności pomiędzy nimi w celu wykazania wadliwego działania organu pierwszej instancji, zwłaszcza pisma Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. potwierdzającego, że budowa budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] w Ł. stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej;
- 14) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji akceptującej uchybienia procedurze administracyjnej przez organ pierwszej instancji;
- 15) naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie w toku postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co doprowadziło do naruszenia fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podnieśli, że Starosta [...] w sposób niekonsekwentny interpretował zapisy dotyczące możliwości zabudowy inwestowanych działek, co wynika z pisma organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2015 r. dotyczącego sprawy wyłączenia gruntu z użytkowania rolniczego i decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2015 r. Ponadto skarżący przytoczyli m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 marca 2011 r., (sygn. [...]) dotyczący kwalifikacji działki jako siedliskowej.
Skarżący wyjaśnili, że od 14 lat sposób zagospodarowania nieruchomości stanowi funkcjonalną całość dostosowaną do prowadzenia sezonowej działalności rolniczej w postaci hodowli koni, co obliguje organy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego. Stwierdzili, że na działkach nabywanych do 2006 r. (o łącznej powierzchni [...] ha) prowadzona jest działalność rolnicza i nie ma wątpliwości, że inwestorzy spełniają wszelkie przesłanki warunkujące uzyskanie statusu rolnika. Skarżący zarzucili również, że z uwagi na dostępność ksiąg wieczystych w formie elektronicznej organ miał możliwość sprawdzenia prawa przejazdu i przechodu przez działkę nr [...]. Zauważyli, że w obowiązującym planie miejscowym jest uwzględniona nowa droga dojazdowa, w tym do działek nr [...] i [...] od strony projektowanego budynku, tzw. droga ruchu rolniczego ze ścieżką rowerową. Zakwestionowali też stanowisko Wojewody dotyczące braku zapewnienia dostawy mediów.
W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz o uchylenie postanowienia Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nakładającego obowiązek zmiany lokalizacji projektowanego budynku i dostosowania jej do ustaleń planu miejscowego.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Organ nie zgodził się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze, że fakt istnienia na działce przyłącza elektrycznego zwalnia inwestorów od spełnienia wymogów art. 34 ust.3 pkt 3 lit. a/ Prawa budowlanego, tj. przedłożenia oświadczenia właściwej jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostawy energii. Zauważył też, że wbrew twierdzeniu skarżącej, w projekcie zagospodarowania działek nr [...] i nr [...] nie została uwidoczniona studnia głębinowa, o której mowa w skardze, lecz jedynie trzy budynki gospodarcze o symbolu "g" i jeden budynek letniskowy o symbolu "mj".
Ponadto – zdaniem organu – kwestia zaopatrzenia projektowanego budynku w wodę przedstawiona w projekcie jest niespójna. Mianowicie w opisie do projektu zagospodarowania działki stwierdzono, że woda będzie dostarczona ze studni wierconej istniejącej na działce inwestora, natomiast w projekcie instalacji centralnego ogrzewania oraz instalacji wodno-kanalizacjnej podano, że woda będzie dostarczana z sieci wodociągowej. W sytuacji, kiedy na działce nie została zaznaczona studnia (wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze do Sądu), nie można ocenić, który wariant przedstawiony przez inwestorów jest prawdziwy i jakie miałoby być źródło wody doprowadzonej do budynku. Natomiast jest faktem, że inwestor nie przedłożył zapewnienia dostawy mediów, tj. zapewnienia dostawy prądu dla nowoprojektowanego budynku. W tej sytuacji bez znaczenia dla sprawy jest istnienie na działce przyłącza energetycznego.
Organ dodał, że z uwagi na to, że nieruchomość, której dotyczył projekt budowlany w niniejszej sprawie, nie jest działką siedliskową (nie ma tam zabudowy zagrodowej), to ustalone przez Wojewodę, a niedostrzeżone przez organ pierwszej instancji, uchybienia projektu budowlanego nie mogły przesądzać o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej z uwagi chociażby na konieczność zobowiązania inwestorów do wyeliminowania nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Dlatego uznano, że decyzja organu pierwszej jest zgodna z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji, gdy na nieruchomości, na której planowana jest realizacja inwestycji budowlanej, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu. Wynika to wprost z dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.
W niniejszej sprawie wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego ze zbiornikiem ścieków, dotyczy działek nr [...] i [...] zlokalizowanych w Ł. przy ul. [...]. Obie te działki położone są na terenie, na którym obowiązuje uchwała Nr [...] Rady Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. dla terenu położonego w Ł. pomiędzy granicami administracyjnymi miasta od strony północno - zachodniej, ul. [...] i terenem [...] (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 7 kwietnia 2011 r., Nr 49, poz. 1053).
Według planu miejscowego, działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem R3 - tereny rolne. W myśl § 70 pkt 2 planu, na tym terenie zakazuje się lokalizowania zabudowy poza granicami istniejących siedlisk, natomiast stosownie do treści § 69 pkt 4 planu, w granicach istniejącej zabudowy siedliskowej dopuszcza się budowy, rozbudowy i dobudowy nowych budynków, przy czym wysokość nowych obiektów nie może przekraczać wysokości budynków istniejących.
Z powyższego wynika zatem, że warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...] jest istnienie na tych działkach siedliska.
Organy obu instancji w niniejszej sprawie uznały, że warunek ten nie został spełniony, co stanowiło - w przypadku organu pierwszej instancji jedyną, a w przypadku organu odwoławczego – kluczową przesłankę odmowy zatwierdzenia projektu budynku mieszkalnego ze zbiornikiem ścieków i udzielenia inwestorom – E. i A. B. pozwolenia na realizację tej inwestycji.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela tę ocenę.
Na działce nr [...] znajduje się niewielki letni budynek mieszkalny, dwa budynki gospodarcze stanowiące zaplecze budowy i budynek gospodarczy z częścią inwentarską (ten ostatni usytuowany jest częściowo na działce nr [...]).
W świetle ustaleń miejscowego planu należało rozstrzygnąć, czy zabudowa ta stanowi siedlisko.
W systemie prawa funkcjonuje pojęcie "siedliska" i "działki siedliskowej", dla których ustawodawca przewidział odrębne, bardziej liberalne reguły sytuowania obiektów budowlanych (ustalenie, że projektowany obiekt wchodzi bądź nie wchodzi w skład zabudowy siedliskowej determinuje zakres czynności prowadzonych w ramach postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy bądź udzielenia pozwolenia na budowę). W żadnej z ustaw regulujących administracyjną stronę procesu inwestycyjno-budowlanego, w tym w ustawie – Prawo budowlane, a także w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2011 r., nie zdefiniowano jednak pojęcia "siedliska" czy "działki siedliskowej".
W orzecznictwie panuje zgoda co do tego, że działka siedliskowa to działka, na której rolnik mieszka i pracuje, innymi słowy, jest to baza (zaplecze) gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa składa się z budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerza itp.), budowli gospodarczych oraz podwórza (tak m. in. uchwała Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, nr 1, poz. 8, wyrok NSA z 24 października 2012 r., II OSK 1173/11, Lex nr 1234234, wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 209 r., II SA/Lu 777/08, Lex nr 569105, wyrok WSA w Gdańsku z 27 stycznia 2010 r., II SA/Gd 455/09, Lex nr 600120).
Konsekwentnie w orzecznictwie przyjmuje się, że podstawowym elementem siedliska jest budynek mieszkalny. Oznacza to, że warunkiem uznania danej działki za siedlisko jest istnienie na niej choćby jednego budynku, o ile jest to budynek mieszkalny. Bez budynku mieszkalnego nie mogą bowiem funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budynki i budowle rolnicze (tak m. in. wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r., II OSK 609/11, Lex nr 1285036).
Dokonując wykładni pojęcia "siedlisko" w okolicznościach niniejszej sprawy, należy mieć również na uwadze cel wprowadzenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przepisu § 70 pkt 2 planu, ograniczającego możliwość zabudowy na terenie oznaczonym symbolami od R1 do R15 do granic istniejących siedlisk.
Teren, na którym położone są działki skarżących, to teren rolniczy, przeznaczony głównie na cele produkcji rolnej i leśnej. Stąd przepisy § 69 – 72 wprowadzają szereg ograniczeń związanych z działalnością inwestycyjno-budowlaną na tym obszarze, a na jego części wręcz zakazują lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy (tereny o symbolach R16-R21). Normy prawne określające warunki realizacji inwestycji budowlanych na terenach rolniczych muszą być zatem interpretowane ściśle, jako wprowadzające wyjątki od zasady przeznaczania terenów na cele produkcji rolnej i leśnej. Celem podmiotu wprowadzającego ograniczenia działalności budowlanej tylko do istniejących siedlisk jest bowiem zapobieganie powstawaniu na terenach rolnych rozporoszonej zabudowy jednorodzinnej.
W związku z powyższym organy administracji zasadnie uznały, że uwzględnienie wniosku skarżących o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego ze zbiornikiem ścieków zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...], naruszałoby dyspozycję § 70 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.
Organy nie naruszyły w tym zakresie ani wymienionych w zarzutach skargi przepisów postepowania administracyjnego, ani przepisu art. 35 ust. 3 i 4 ustawy – Prawo budowlane.
Wbrew stanowisku skarżących, organ nie dopuścił się też naruszenia § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wadliwą interpretację definicji zabudowy zagrodowej zakładającą, że sezonowy budynek mieszkalny dostosowany do sezonowego charakteru i specyfiki działalności rolniczej prowadzonej przez skarżących w postaci hodowli koni nie spełnia wymagań budynku mieszkalnego.
Już z załącznika do ustawy – Prawo budowlane wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny i dom letniskowy to dwa różne rodzaje obiektów budowlanych. Pierwszy z nich zakwalifikowany został do kategorii I, drugi zaś – do kategorii III obiektów budowlanych. O konieczności rozróżniania tych dwóch kategorii obiektów świadczy również aktualne brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2a Prawa budowlanego, z których pierwszy dotyczy "wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych", drugi zaś "wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku". Istnienie zatem na działkach skarżących budynku letniskowego wykorzystywanego sezonowo nie jest równoznaczne z istnieniem tam budynku mieszkalnego, co nie pozwala uznać tych działek za siedlisko.
Nie można natomiast podzielić stanowiska organu drugiej instancji, że planowana przez skarżących inwestycja narusza przepisy planu miejscowego wyznaczające nieprzekraczalną linię zabudowy, która – zdaniem organu – znajduje się w odległości 70 m od krawędzi jezdni, w obrębie działki nr [...]. Na działkach nr [...] i [...] nie obowiązuje bowiem żadna linia zabudowy. Linie uwidocznione na fragmencie części graficznej planu, które dotyczą terenu o symbolu RMU12 organ odwoławczy uznał omyłkowo za linie obowiązujące dla terenu oznaczonego symbolem R3. Jednak w świetle wyżej podniesionej okoliczności braku na działce objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę siedliska, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy i jako takie nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji.
Tak samo rzecz się ma z pozostałymi brakami projektu budowlanego wskazanymi w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji.
Sąd podziela stanowisko skarżących, że nawet, jeżeliby uchybienia te wystąpiły, to organ pierwszej instancji powinien był wezwać inwestorów do ich usunięcia w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, czego nie uczynił.
Wskazanie tych uchybień dopiero w treści decyzji odwoławczej pozbawia inwestora możliwości ich usunięcia na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, a tym samym narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 16 k.p.a., a także dyspozycję art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.
Jednakże również to uchybienie nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż niezgodność planowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegająca na lokalizacji budynku mieszkalnego na terenie o symbolu R3 poza siedliskiem, obligowała organ odwoławczy do uznania odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego dla tej inwestycji oraz udzielenia skarżącym pozwolenia na jej realizację za zasadną.
Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).