Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2020 r., znak [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Państwowego Gospodarstwa L. Lasy Państwowe – Nadleśnictwa Ł. (dalej także jako "wnioskodawca"), uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie G., gm. A., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa będącej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa L. Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo L. Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. reprezentowany przez Nadleśniczego Nadleśnictwa Ł., zwrócił się do Starosty [...] o ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w obrębie G., gm. A., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, przez zezwolenie firmie [...] spółka z o.o. z siedzibą w Ł. na eksploatację i konserwację istniejącej światłowodowej linii kablowej tj. pasa leśnego o powierzchni [...] m2, długości [...] m i szerokości 0,15 m, zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...], obejmującego należności z tytułu zmniejszenia wartości w/w nieruchomości oraz należności z tytułu poniesionych szkód wobec wydanego rozstrzygnięcia zawierającego ograniczenie praw do nieruchomości. Zobowiązanie [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością do jednorazowej zapłaty na rzecz Skarbu Państwa - Państwowe Gospodarstwo L. Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości w stosunku, do której ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...] nastąpiło ograniczenie sposobu z jej korzystania, celem ustalenia wysokości odszkodowania według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu ograniczenia praw do nieruchomości tj. [...]. oraz według wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu.
Rozpatrując powyższe żądanie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. A. B. reprezentująca firmę [...] A. B., wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie G., gm. A., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, przez zezwolenie firmie na eksploatację i konserwację położonej podziemnej inwestycji liniowej - przyłączy światłowodowych tj. pasa leśnego o powierzchni [...] m2, długości [...] m i szerokości [...] m oraz ustalenie wysokości opłaty z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z w/w nieruchomość na zasadach określonych w art. 39a ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
Początkowo Starosta Ł. odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w zakresie ograniczenia sposób korzystania z w/w nieruchomości jednakże aprobująca takie rozstrzygnięcie decyzja Wojewody została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 654/16. Sąd wskazał, że organy dokonały nieprawidłowego odczytania normy zawartej w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, odnosząc ją jedynie do fazy realizacji inwestycji natomiast nie dostrzegły, że ustawodawca nałożył również na właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości obowiązek umożliwienia korzystania z nieruchomości m.in. przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu również w zakresie eksploatacji i konserwacji zainstalowanych urządzeń telekomunikacyjnych. Wniesione od powyższego wyroku skargi kasacyjne zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 966/17. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził interpretację, w myśl której przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. nie reguluje jedynie kwestii ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości do etapu poprzedzającego wykonanie inwestycji, ale wyraźnie reguluje także fazę po wykonaniu inwestycji, tj. eksploatację infrastruktury telekomunikacyjnej i jej konserwację.
Z uwagi na powyższe wyroki Starosta Ł. decyzją z dnia [...].11.2018 r., znak: [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w obrębie G., gm. A., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, przez zezwolenie firmie [...] spółka z o.o. z siedzibą w Ł. na eksploatację i konserwację istniejącej światłowodowej linii kablowej tj. pasa leśnego o powierzchni [...] m2, długości [...] m i szerokości [...] m, stanowiącej własność Skarbu Państwa będącej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa L. Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł.. W/w decyzja stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2018 r.
Odwołując się do przepisów art. 124 i 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ pierwszej instancji stwierdził, że aby możliwe było ustalenie wysokości odszkodowania, niezbędnym jest w pierwszej kolejności wystąpienie zdarzenia, w wyniku którego powstała szkoda, lub z którym wiąże się zmniejszenie wartości nieruchomości, a także nieprzywrócenie tej nieruchomości do stanu poprzedniego, co z kolei prowadzi do wniosku, że może ono nastąpić dopiero po zakończeniu określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości robót, gdyż dopiero wtedy wiadomo, jaka jest wartość poniesionych szkód i czy doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dokumentuje wyrządzonej szkody przez inwestora na nieruchomości objętej wnioskiem. Załączona do wniosku umowa dzierżawy Nr [...] z dnia [...] r. zawarta pomiędzy Państwowym Gospodarstwem L. Lasy Państwowe Nadleśniczym Nadleśnictwa Ł. a operatorem sieci [...] A. B. w § 6 uwzględnia opłaty związane z budową podziemnej inwestycji liniowej na przedmiotowym gruncie, a w załączniku nr [...] do umowy dzierżawy sporządzonym w dniu [...] r. po przeprowadzonej inwestycji strony stwierdziły "brak uszkodzeń udostępnionego terenu" oraz informację, że "Po zakończeniu robót Dzierżawca uporządkował teren doprowadzając go stanu pierwotnego". Światłowodowa linia kablowa została położona w związku z zawartą w/w umową z dnia [...], strony nie doszły do dalszego porozumienia odnośnie dalszego jej użytkowania i dlatego Starosta Ł. decyzją z dnia [...] r., znak: [...] udzielił zezwolenia firmie [...] spółka z o.o. z siedzibą w Ł. na jej eksploatację i konserwację.
Jak stwierdził organ odszkodowanie może zostać ustalone dopiero po wystąpieniu szkody związanej z eksploatacją lub konserwacją światłowodowej linii kablowej zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., znak; [...] Brak jest zatem obecnie podstaw do ustalenia odszkodowania, jednak nie wyklucza to oczywiście wystąpienia ponownie z takim wnioskiem po wystąpieniu szkód związanych z eksploatacją lub konserwacją światłowodowej linii.
Z tych też przyczyn, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., Starosta Ł. decyzją z dnia [...] maja 2019 r. umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jako bezprzedmiotowe.
Po rozpatrzeniu odwołania Państwowego Gospodarstwa L. Lasy Państwowe – Nadleśnictwa Ł. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W pierwszej kolejności organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że Starosta Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...], ograniczył korzystanie z części nieruchomości, położonej w obrębie G., gm. A. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha poprzez zezwolenie firmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na eksploatację i konserwacje istniejącej światłowodowej linii kablowej tj. pasa leśnego o powierzchni [...] ha, długości [...] m i szerokości [...] m, stanowiącej własność Skarbu Państwa będącej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa L. Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł.. Podstawę materialną powyższej decyzji stanowił art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wraz z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami zwanej dalej u.g.n. Jednocześnie w pkt. 2 ww. decyzji Starosta Ł. odmówił ustalenia wysokości opłaty z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości na zasadach określonych w art. 39a ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
We wniosku o ustalenie odszkodowania ww. skarżący podnosi, że odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości nie zostało mu do dni dzisiejszego przyznane i wypłacone. Zdaniem strony odwołującej wysokość kwoty odszkodowania z tego tytułu powinna uwzględniać stopień ingerencji w treść prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Ingerencja ta zaś obejmuje nie tylko teren, na którym wybudowane zostały urządzenia przesyłowe, ale również strefę ochronną - pas trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości oraz drogę konieczną do dojazdu do wskazanych linii energetycznych. Wnioskodawca z uwagi na usytuowanie na części nieruchomości urządzeń przesyłowych, doznaje szeregu ograniczeń, polegających między innymi na obowiązku udostępniania tejże nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacji linii, usuwania usterek i awarii, jak również modernizacji linii. Z tego powodu nie może ona dysponować tymi częściami nieruchomości swobodnie, zgodnie z ich gospodarczym przeznaczeniem. Istnienie wymienionych urządzeń znacząco obniża wartość i użyteczność nieruchomości leśnej, a tym samym możliwość rozwoju zasobów leśnych.
Jak stwierdził w tym kontekście żądanie odszkodowawcze opiera się na pominiętym przez organ I instancji, tak w podstawie prawnej decyzji, jak i jej uzasadnieniu, art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis ten stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Zgodnie z prezentowanym w aktualnym orzecznictwie stanowiskiem, które organ odwoławczy w pełni podziela, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący, podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu. Taka wykładnia omawianego przepisu pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP) i z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia.
Organ podkreślił, że w świetle art. 105 k.p.a. jako bezprzedmiotowe może być zakwalifikowane tylko takie postępowanie administracyjne, które się toczy, a zatem bezprzedmiotowość powstaje albo ujawnia się zawsze w toku postępowania. Zniesienie skutków następuje poprzez umorzenie postępowania na podstawie powyższego przepisu, a organ obowiązany jest umorzyć postępowanie niezwłocznie z chwilą ujawnienia się przyczyny bezprzedmiotowości postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania może być skutkiem zmian w okolicznościach faktycznych sprawy, które uniemożliwiają osiągnięcie celu postępowania.
Organ drugiej instancji stwierdził, że zarzuty odwołania zasługują na uwzględnienie przede wszystkim ze względu na to, że ze znajdującego się w materiale sprawy dokumentów jednoznacznie wynika, że [...] Sp. z o. o. jest sukcesorem dawnego przedsiębiorstwa [...] - A. B., w skład którego weszły urządzenia energetyczne. Opisany ciąg następstw i przekształceń pozwala stwierdzić, że obowiązek zaspokojenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości dokonanego decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] spoczywa na [...] Sp. z o.o., którego częścią składową stały się urządzenia przesyłowe posadowione na nieruchomości położonej w obrębie G., gm. A..
W toku prowadzonego postępowania przed organem I Instancji pełnomocnik Telekom Sp. z o.o. r.pr. J. B. udzielił pisemnych wyjaśnień, że zezwolenie ww. spółce na eksploatację i konserwację przyłącza światłowodowego - nie prowadzi do powstania szkody, gdyż wartość przedmiotowej nieruchomości nie uległa pogorszeniu. Z uwagi na fakt, ze przyłącze jest umieszczone pod powierzchnią nieruchomości to jego zdaniem w żadnej mierze nie wpływa to na prowadzoną gospodarkę leśną. W związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie o odszkodowanie należy uznać za bezzasadne. W nawiązaniu do powyższego stanowiska pełnomocnika inwestora przytoczył orzecznictwo sądowe, w którym że pojęcie "straty", powinno być interpretowane poprzez pryzmat art. 361 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny co oznacza, że chodzi między innymi o zmniejszenie aktywów poszkodowanego właściciela, a zmniejszenie wartości nieruchomości jest właśnie zmniejszeniem, jednego z aktywów to jest tego, którym jest ta nieruchomość. Tym samym strata rozumiana jako zmniejszenie aktywów może polegać także na pogorszeniu nieruchomości, w szczególności na zmniejszeniu jej wartości.
W świetle powyższego organ odwoławczy uzna, że dostarczone przez [...] Sp. z o.o. - następcę firmy [...] - A. B. dokumenty tj. umowa dzierżawy nr [...] potwierdzają jedynie częściowe zaspokojenie roszczeń odszkodowawczych związanych z ograniczeniem prawa własności nieruchomości, oznaczonej dawniej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha. Wypłacone przez inwestora odszkodowanie dotyczyło bowiem tylko zniszczeń jakie powstały na trasie budowy linii wysokiego napięcia m.in. uszkodzenie drzew, powierzchni czy zaśmiecanie gruntu, a ewentualna wypłata rekompensaty za powstała szkodę wywołaną trwałym ograniczeniem prawa własności nieruchomości będzie określona na mocy oddzielnego porozumienia zawartego między stronami. We wniosku wszczynającym postępowanie odwołujący - Nadleśniczy Nadleśnictwa Ł. obszernie opisuje okoliczności, które świadczą o pogorszeniu (zmniejszeniu wartości) nieruchomości na skutek wykonania decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. (posadowienie urządzeń przesyłowych, strefa ochronna - pas trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, droga konieczna zapewniająca dojazd do linii energetycznych).
W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał odwołanie za w pełni uzasadnione. Jak wskazał decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, ponieważ nie istnieje podmiot, któremu udzielono zezwolenia na przeprowadzenie prac związanych z eksploatacją i konserwacją istniejącej światłowodowej linii kablowej tj. pasa leśnego o pow. [...] ha, długości [...] m i szerokości [...] m przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i pominięcie w ocenie materiału dowodowego dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, jak również z naruszeniem mającego charakter procesowy przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie. Jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy - obejmujący postępowanie dowodowe mające na w celu ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] - ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Spełnione są więc obie przesłanki decyzji kasacyjnej przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Reasumując analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie organu instancji jest wadliwe. Ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny budzą wątpliwości organu odwoławczego. Organ I instancji nieprawidłowo zinterpretował mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa m.in. iż odszkodowanie może zostać ustalone dopiero po wystąpieniu szkody związanej z eksploatacją lub konserwacją linii światłowodowej na części przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym organ odwoławczy doszukał się nieprawidłowego zinterpretowania przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Udzielając wskazań co do dalszego postępowania organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpoznając ponownie sprawę Starosta Ł. zleci sporządzenie rzeczoznawcy majątkowego operatu szacunkowego, który będzie stanowił istotny dowód w przedmiotowej sprawie, ustalającej odszkodowanie za trwałe ograniczenie prawa własności części nieruchomości położonej w obrębie G., gm. A., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa będącej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa L. Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Ł. objętej decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wysokość ustalonego odszkodowania odpowiadać powinna przeznaczeniu części tejże nieruchomości na dzień jej ograniczenia (art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n.).
Decyzja Wojewody została zaskarżona sprzeciwem przez [...] spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł..
W sprzeciwie zarzucono decyzji:
- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że przyznanie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez wydanie decyzji zezwalającej na eksploatację oraz konserwowanie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej możliwe jest na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki, pozwalające na wydanie decyzji o odszkodowaniu, o których mowa w tym przepisie, tj.:
(i) nie doszło do pozbawienia praw do nieruchomości;
(ii) brak jest przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę prawną do przyznania odszkodowania w związku z wydaniem decyzji na podstawie art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju i usług sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie nie jest bezprzedmiotowe.
Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie w całości decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2020 r.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Sprzeciw nie jest uzasadniony.
Przedmiotem kontroli legalności w sprawie jest decyzja Wojewody, wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a.
W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Sprzeciw służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga w związku z tym oceny, czy w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasatoryjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą sądu jest zatem ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w tym przypadku miało pełne uzasadnienie w materiale sprawy.
Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja wydana została bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.
Przedmiotem sprawy pozostawała kontrola legalności rozstrzygnięcia uchylającego decyzję o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Ocena prawidłowości takiego rozstrzygnięcia sprowadza się zatem do oceny czy wszczęte postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości było faktycznie bezprzedmiotowe, czy też nie, wskutek czego organ pierwszej instancji bezpodstawnie uchylił się od należytego wyjaśnienia i załatwienia sprawy co do istoty.
Odnosząc tak postawione pytanie do zarzutów sprzeciwu stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie tej kwestii wymagało ustalenia, czy w sprawie doszło do pozbawienia (ograniczenia) praw do nieruchomości oraz czy istnieje przepis prawa materialnego, który stanowiłby podstawę prawną do przyznania odszkodowania w związku z wydaniem decyzji na podstawie art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju i usług sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wbrew zarzutom sprzeciwu na oba te pytania odpowiedzieć należy twierdząco.
Generalnie już z przepisów Konstytucji RP wynika, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie za odszkodowaniem.
Reguła ta znajduje potwierdzenie w treści art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 - dalej jako "u.g.n."), który stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.
Oczywiste przy tym pozostaje, że wywłaszczenie to nie tylko odjęcie prawa własności lub innego prawa rzeczowego, ale także jego ograniczenie. Wynika to wprost z art. 112 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości.
Ograniczenie w drodze decyzji administracyjnej własności nieruchomości jest zatem wywłaszczeniem, które następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej.
Już w tym momencie należy podkreślić, że odszkodowanie, o którym orzekają organy administracji w trybie art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. przysługuje za szkody wynikające z decyzji ograniczającej prawo własności lub inne prawo rzeczowe. Odszkodowanie takie wiąże się więc bezpośrednio ze skutkami decyzji wywłaszczeniowej ograniczającej prawo własności (inne prawo rzeczowe), a nie skutkami jakichkolwiek innych zdarzeń prawnych, w tym umów cywilnoprawnych zawieranych przez inwestora i właściciela nieruchomości.
Jak wskazano już wyżej wywłaszczenie nieruchomości może polegać także na ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego.
Nie budzi zatem wątpliwości, że charakter decyzji wywłaszczeniowych mają także decyzje administracyjne ograniczające sposób korzystania z nieruchomości, w tym w szczególności decyzje, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.
Dlatego też nie można się zgodzić z zarzutami sprzeciwu, że w sprawie nie doszło do pozbawienia praw do nieruchomości, czy też ściślej rzecz biorąc do ograniczenia prawa własności.
Jak trafnie bowiem wskazywały to organy obu instancji w sprawie wydana została decyzja ograniczająca prawo własności. Skutek taki wywołała bowiem decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], którą organ orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie G., gm. A., przez zezwolenie firmie [...] spółka z o.o. z siedzibą w Ł. na eksploatację i konserwację istniejącej światłowodowej linii kablowej, tj. pasa leśnego o powierzchni [...] m2, długości [...] m i szerokości [...] m, stanowiącej własność Skarbu Państwa będącej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa L. Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł.. Decyzję tą wydano na podstawie art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (k.7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Przedmiotowa decyzja administracyjna ma niewątpliwie charakter decyzji wywłaszczeniowej ograniczającej prawo własności. Decyzja ta ogranicza bowiem sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie innemu podmiotowi zezwolenia na eksploatację i konserwację istniejącej na nieruchomości światłowodowej linii kablowej. Dodatkowo na taki, ograniczający sposób korzystania z nieruchomości, charakter tej decyzji wskazuje fakt, że decyzję tą wydano na podstawie art. 124 u.g.n.
To zatem decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] jest decyzją ograniczającą prawo własności nieruchomości pozostającej w zarządzie wnioskodawcy i z decyzją tą, mającą charakter decyzji wywłaszczeniowej, wiąże się prawo wnioskodawcy do odszkodowania.
Prawo do odszkodowania wynika nie tylko z ogólnych norm Konstytucji RP i art. 128 ust. 1 u.g.n., ale przede wszystkim wprost z norm art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n.
Te przepisy stanowią też prawnomaterialną podstawę do przyznania odszkodowania w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2018 r., którą ograniczono prawo własności nieruchomości pozostającej w zarządzie wnioskodawcy.
W myśl art. 124 ust. 4 u.g.n., po wykonaniu inwestycji na inwestorze ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. Wówczas właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (art. 128 ust. 4 u.g.n.).
Na roszczenia odszkodowawcze z art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. składa się odszkodowanie za szkody spowodowane na nieruchomości, w tym obniżenie wartości nieruchomości oraz ewentualne odszkodowanie za nieprzywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego.
Wśród szkód tych można zatem wyróżnić szkody trojakiego rodzaju:
- szkody bezpośrednio spowodowane na nieruchomości;
- szkody wynikłe z nieprzywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego;
- szkody wiążące się ze zmniejszeniem się wartości nieruchomości.
Jeżeli chodzi o szkody bezpośrednio spowodowane na nieruchomości to trafnie zauważył organ pierwszej instancji, że w zawartej przez strony umowie dzierżawy przewidziano sposób szacowania szkody z tytułu "uszkodzenia mienia" (§ 6 umowy dzierżawy z dnia [...] lutego 2014 r. - k.25 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), przy czym ze sporządzonego w tym trybie protokołu zdawczo-odbiorczego wynika, że nie było żadnych uszkodzeń udostępnionego terenu (k.20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Powyższe wskazywałoby, że podczas wykonywania inwestycji nie doszło do wyrządzenia szkód bezpośrednio na nieruchomości w związku z czym trafne byłoby stanowisko organu pierwszej instancji, że z tego tytułu nie należało się wnioskodawcy odszkodowanie.
W analogiczny sposób ocenić należy także kwestię odszkodowania za nieprzywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego.
Jak słusznie zauważył to organ pierwszej instancji w przywoływanym wyżej protokole zdawczo-odbiorczym znajduje się stwierdzenie, że po zakończeniu robót dzierżawca uporządkował teren doprowadzając go do stanu pierwotnego.
W tym kontekście zauważyć należy, że wnioskodawca błędnie interpretuje pojęcie przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, o którym mowa w art. 124 ust. 4 u.g.n., nie może być interpretowane w myśl potocznego rozumienia tego nakazu. Istoty udzielenia zezwolenia na zajęcie nieruchomości nie stanowi wyłącznie uprawnienie do korzystania z nieruchomości przez czas potrzebny na posadowienie w jej obrębie urządzeń infrastruktury przesyłowej. Z decyzją taką immanentnie związane jest prawo do trwałego przeprowadzenia lub wybudowania i pozostawienia na nieruchomości urządzeń infrastruktury. Skoro urządzenia te, w ujęciu prawnym, w myśl art. 49 § 1 k.c. nie stanowią rzeczy będącej częścią składową gruntu, a wyłącznie przedsiębiorstwa przesyłowego, to również w ujęciu faktycznym nie mogą konstytuować zmiany stanu faktycznego nieruchomości istniejącego przed ich wybudowaniem. Ratio legis regulacji uzasadnia przekonanie, iż przywrócenie stanu poprzedniego oceniane jest z pominięciem wybudowanej infrastruktury technicznej (zob. O. P.-K., Roszczenie odszkodowawcze właściciela nieruchomości jako skutek wykonywania decyzji z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Internetowy Przegląd Prawniczy TBSP UJ 2016/3 ISSN 1689-9601 i przywoływane tam poglądy doktryny).
Powyższe prowadziłoby do zaakceptowania stanowiska organu pierwszej instancji co do braku podstaw do przyznania odszkodowania za szkody wynikłe z nieprzywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego.
Przede wszystkim należy też wskazać, że z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika, by szkody takie wynikły z decyzji wywłaszczeniowej Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], tj. by szkody te związane były z tym, że prawo własności nieruchomości ograniczone zostało przez udzielenie innej osobie zezwolenia na eksploatację i konserwację istniejącej na nieruchomości światłowodowej linii kablowej. Przeciwnie, w świetle twierdzeń wnioskodawcy, szkody takie wiązane były z faktem położenia na nieruchomości światłowodowej linii kablowej, co uniemożliwiało ich wynagrodzenia w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, o czym szerzej będzie w dalszej części uzasadnienia w kontekście szkody związanej ze zmniejszeniem wartości nieruchomości.
Oczywiście odszkodowanie należałoby się wnioskodawcy, gdyby powstały szkody związane z samą eksploatacją lub konserwacją światłowodowej linii kablowej, a więc z ograniczeniem własności nieruchomości dokonanym na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. Zaistnienia takich szkód nie wykazano.
Całkowicie odmiennie niż organ pierwszej instancji ocenić należy natomiast kwestie związane z odszkodowaniem należnym w związku ze zmniejszeniem się wartości nieruchomości.
Jak wskazano już wyżej na roszczenia odszkodowawcze z art. 128 ust. 4 u.g.n. składa się także odszkodowanie za szkody na nieruchomości w postaci zmniejszenia się wartości nieruchomości.
Wydana w sprawie decyzja ograniczająca prawo własności ogranicza sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie innemu podmiotowi zezwolenia na eksploatację i konserwację istniejącej na nieruchomości światłowodowej linii kablowej.
Jest to sytuacja nietypowa albowiem zazwyczaj decyzja taka jest decyzją zezwalającą na założenie i przeprowadzenie określonej instalacji.
Rozróżnienie to ma znaczenie podstawowe albowiem, jak już wyżej wskazywano, odszkodowanie, o którym orzekają organy administracji w trybie art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. przysługuje za szkody wynikające z decyzji ograniczającej prawo własności lub inne prawo rzeczowe. Odszkodowanie takie wiąże się więc bezpośrednio ze skutkami decyzji wywłaszczeniowej ograniczającej prawo własności (inne prawo rzeczowe), a nie skutkami jakichkolwiek innych zdarzeń prawnych.
W sprawie wnioskodawca może żądać wynagrodzenia szkody wynikłej ze zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], tj. w związku z tym, że prawo własności nieruchomości ograniczone zostało przez udzielenie innemu podmiotowi zezwolenia na eksploatację i konserwację istniejącej na nieruchomości światłowodowej linii kablowej.
W tym zakresie postępowanie nie było bezprzedmiotowe i nie powinno ulec umorzeniu.
Wnioskodawca w postępowaniu administracyjnym nie może natomiast skutecznie domagać się odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości wskutek ułożenia na nieruchomości światłowodowej linii kablowej albowiem do ułożenia takiej linii nie doszło w związku z wydaną w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. decyzją administracyjną, lecz – jak wskazuje zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - w związku z zawartą przez strony umową dzierżawy, a więc umową cywilnoprawną.
Niewątpliwie już sam fakt posadowienia na nieruchomości określonej instalacji może negatywnie wpłynąć na wartość nieruchomości.
Z drugiej strony, taki sam ujemny skutek, będzie także wywierać zezwolenie na eksploatację i konserwację takiej instalacji.
Jak już wyjaśniono decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r. ma niewątpliwie charakter decyzji wywłaszczeniowej ograniczającej prawo własności. Decyzja ta ogranicza bowiem sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie innemu podmiotowi zezwolenia na eksploatację i konserwację istniejącej na nieruchomości światłowodowej linii światłowodowej.
Z prawem do eksploatacji i konserwacji istniejącej na nieruchomości instalacji wiąże się prawo do wstępu na nieruchomość i wykonywania na niej prac eksploatacyjnych oraz konserwacyjnych, z czym w przypadku linii podziemnej łączy się także ingerencja w substancję rzeczy.
Niewątpliwie tego rodzaju okoliczności są okolicznościami, które mogą negatywnie wpływać na wartość nieruchomości.
Bez przeprowadzenie właściwego postępowania dowodowego, w szczególności zaś bez uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, że dokonane decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie innemu podmiotowi zezwolenia na eksploatację i konserwację istniejącej na nieruchomości światłowodowej linii kablowej, nie wpłynęło w żadnym stopniu na zmniejszenie wartości nieruchomości pozostającej w zarządzie wnioskodawcy.
W tym zakresie nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a.
Co do zasady bowiem wnioskodawca ma prawo żądać przyznania mu odszkodowania za szkody związane z decyzją wywłaszczeniową Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], tj. odszkodowania za szkody wynikłe z tego, że prawo własności nieruchomości ograniczone zostało przez udzielenie innej osobie zezwolenia na eksploatację i konserwację istniejącej na nieruchomości światłowodowej linii kablowej.
Organ pierwszej instancji wydając formalne rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania bezpodstawnie uchylił się w ten sposób od należytego wyjaśnienia i załatwienia sprawy co do jej istoty. Powyższe, w świetle dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., upoważniało zaś organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W zakończeniu należy jeszcze raz podkreślić, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wnioskodawca może żądać wynagrodzenia szkody wynikłej z wydania decyzji wywłaszczeniowej Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], tj. szkody związanej z tym, że prawo własności nieruchomości ograniczone zostało przez udzielenie innej osobie zezwolenia na eksploatację i konserwację istniejącej na nieruchomości światłowodowej linii kablowej.
Brak jest natomiast podstaw do tego, by w ramach tego postępowania administracyjnego uwzględniać odszkodowanie za szkody związane z położeniem na nieruchomości światłowodowej linii kablowej albowiem do ułożenia takiej linii nie doszło w związku z wydaną decyzją administracyjną, lecz w związku z zawartą przez strony umową cywilnoprawną.
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.