Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 2 listopada 2022 r. nr SKO.41/2311/OS/2022, po rozpatrzeniu odwołania T. K. (dalej także jako "skarżąca") od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr DZŚ.MG.442.230-1.2017 w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i zobowiązania do ich zwrotu, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnym:
Wnioskiem z 6 września 2013 r. T. K. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: D. K., K. K. i K. K. Po rozpatrzeniu wniosku Wójt Gminy Trzydnik Duży decyzją z dnia 14 października 2013 r. przyznał skarżącej na okres od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r., prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: D. K., K. K. i K. K. Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2016 r. Marszałek Województwa Lubelskiego stwierdził, że w sprawie T. K. od dnia 1 stycznia 2011 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z uwagi na prowadzenie działalności zarobkowej przez męża skarżącej – P. K., na terytorium Wielkiej Brytanii.
Z uwagi na powyższe, decyzją z dnia 28 grudnia 2016 r. Wójt Gminy Trzydnik Duży uchylił własną decyzję z dnia 14 października 2013 r. w sprawie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego przyznanych skarżącej.
Z kolei Wojewoda Lubelskim pismem z dnia 4 października 2019 r. wezwał skarżącą oraz P. K. do złożenia zaświadczenia lub własnoręcznie podpisanego oświadczenia o dochodach uzyskanych przez P. K. na terenie Wielkiej Brytanii w lutym 2011 r. oraz za lata 2011-2015, informując, że wskazany dochód powinien być wyrażony w walucie obcej w wartości netto, a w przypadku braku stosownych dokumentów poprosił o złożenie oświadczenia.
W odpowiedzi na wezwanie skarżąca złożyła pismo z dnia 24 października 2019 r., w którym oświadczyła, że nie ma wiedzy na temat dochodów byłego męża P. K. uzyskanych we wskazanym okresie. Dodała, że od momentu wyjazdu jej byłego męża zagranicę, tj. od stycznia 2011 r. nie ma z nim żadnego kontaktu. Od tego czasu nie łożył on na utrzymanie dzieci. Skarżąca podkreśliła, że wyrokiem z 27 września 2018 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy rozwiązał przez rozwód jej małżeństwo z P. K. Pismem z dnia 25 sierpnia 2020 r. Wojewoda Lubelski poinformował skarżącą o pozostawieniu jej wniosku z dnia 6 września 2013 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, bez rozpoznania. Wojewoda wyjaśnił, że niezastosowanie się w wyznaczonym terminie do wezwania do złożenia wymaganych dokumentów, skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 24a ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualny t.j. -Dz.U. z 2023 r. poz. 390, dalej jako "u.ś.r.").
Następnie decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r. Wojewoda Lubelski orzekł o uznaniu świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: D. K., K. K. i K. K., wypłaconych skarżącej przez Ośrodek Pomocy Społecznej w okresie od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. w kwocie 6.563 zł, za świadczenia nienależnie pobrane, jednocześnie zobowiązując skarżącą do zwrotu ww. kwoty wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie w wysokości 3.793,06 zł.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że w momencie składania wniosku o świadczenia skarżąca została prawidłowo pouczona przez organ, a więc była świadoma obowiązku poinformowania organu o fakcie wyjazdu ojca dzieci poza granice Rzeczypospolitej Polskiej oraz o dochodach osiągniętych przez niego za granicą. Wojewoda uznał, że skarżąca zataiła powyższe fakty i świadomie wprowadziła organ w błąd, co skutkowało wypłatą świadczeń na podstawie fałszywych zeznań.
W odwołaniu od decyzji Wojewody Lubelskiego, skarżąca zarzuciła naruszenie szeregu przepisów prawa unijnego oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych i Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że wypłacono jej świadczenia są nienależnie pobrane. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa polegające na przyjęciu, że nie podała faktu wyjazdu ojca dzieci poza granice Rzeczpospolitej Polskiej, podczas gdy ojciec dzieci porzucił rodzinę w 2011 r., nigdy nie płacił alimentów, nie interesował się rodziną, a ponadto to organ, do którego był składany wniosek powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne dotyczące sytuacji dochodowej rodziców dzieci, oraz udzielić stosownych pouczeń w sposób zrozumiały, czytelny i transparentny. Ponadto strona zarzuciła organowi nie uwzględnienie przedawnienia dochodzonych należności z uwagi na upływ czasu, od chwili gdy były wypłacone.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, powołaną na wstępie decyzją z dnia 2 listopada 2022 r. (zaskarżoną do Sądu), utrzymało decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium, powołując się na art. 3 pkt 2 i pkt 16 u.ś.r., wskazało, że małżonek skarżącej wchodził w skład rodziny a jego dochód wchodził w skład dochodu rodziny. W związku z tym, nie ma prawnego znaczenia okoliczność posiadania przez skarżącą od dnia 31 stycznia 2011 r. rozdzielności majątkowej z ówczesnym mężem, a także podnoszona przez nią okoliczność prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego.
Kolegium wskazało także, że skarżąca składając w dniu 6 września 2013 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego była pouczona w treści wniosku (pouczenie na s. 6 wniosku) o konieczności poinformowania organu o przebywaniu jej męża od stycznia 2011 r. za granicą, jednak tego nie uczyniła.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przedawnienia, organ stwierdził, że termin żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w niniejszej sprawie nie uległ przedawnieniu.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zarzuciła:
(1) naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 67, art. 68 ust 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/04 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zw. z art. 4, art. 23a ust. 9, art. 25 ust 1, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 5-8 u.ś.r. oraz w zw. z art. 23 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428, dalej jako: "ustawa zmieniająca") poprzez:
(a) ich błędną wykładnię skutkującą wydaniem orzeczenia o zwrocie od skarżącej nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie;
(b) przyjęcie, że wypłacone skarżącej świadczenia rodzinne zostały nienależnie pobrane, podczas gdy ww. świadczenia, ze względu na spełnienie przesłanek do ich przyznania, zostały ustalone decyzją administracyjną, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uznania pobranego świadczenia za nienależne i wydania decyzji zarządzającej zwrot od skarżącej kwoty w wysokości 6056 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie;
(2) naruszenie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 8 u.ś.r. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przesłanki uzasadniające zwrot nienależnie pobranych świadczeń, w niniejszym stanie faktycznym nie zostały spełnione;
(3) naruszenie art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 8 pkt 6, pkt 7, art. 14 ust. 1, ust. 2, art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 24 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności opisane w art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r, co w efekcie doprowadziło do wydania decyzji o zwrocie pobranego świadczenia pomimo wystąpienia w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w ww. przepisach;
(4) naruszenie art. 3 pkt 2 i pkt 16 u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że były małżonek skarżącej – P. K. wchodzi w skład rodziny, a jego dochód wchodzi w skład dochodu rodziny w rozumieniu u.ś.r., podczas gdy P. K. porzucił rodzinę w 2011 r. i nie utrzymuje z nią kontaktu;
(5) naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym:
(a) braku ustalenia rzeczywistej przyczyny braku przedłożenia przez skarżącą wymaganych dokumentów, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń w niniejszej sprawnie;
(b) błędne ustalenie, że skarżąca zataiła fakt wyjazdu P. K. za granicę, świadomie wprowadzając organ w błąd, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uznania pobranego świadczenia za nienależne i wydania decyzji zarządzającej zwrot od skarżącej kwoty w wysokości 1166 zł; (c) błędne przyjęcie, że skarżąca nie załączyła do odwołania wyroku Sądu Rejonowego (sygn. akt: [...]) ustanawiającego rozdzielność majątkową między małżonkami od dnia 31 stycznia 2011 r., podczas gdy jest on wymieniony w treści odwołania;
(6) naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 w zw. z art. 110 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozpoznanie sprawy;
W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zwrot na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy również wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wobec zgodnych wniosków stron co do trybu rozpoznania sprawy, Sąd na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie.
Skarga zasługuje na uwzględnienie właśnie z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu, a dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości.
Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest jedną z wad kwalifikowanych stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wada ta obejmuje naruszenie każdego rodzaju właściwości (miejscowej, rzeczowej, instancyjnej).
Przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 2 listopada 2022 r. została wydana w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 11 kwietnia 2022 r., orzekającej o uznaniu pobranych przez skarżącą w okresie od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. świadczeń rodzinnych, za świadczenia nienależnie pobrane, oraz o zobowiązaniu skarżącej do zwrotu tych świadczeń. Podstawą prawną decyzji Wojewody był m.in. art. 23a ust. 9 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 30 stosuje się odpowiednio.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera żadnej regulacji wskazującej organ wyższego stopnia w stosunku do Wojewody, właściwy do rozpoznania odwołania (art. 127 § 2 k.p.a.).
W pouczeniu zawartym w decyzji organu I instancji zawarto wskazanie, że służy od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie. Kolegium również uznało się za właściwe do rozpoznania odwołania.
Stanowisko organów mogło wynikać z treści art. 23 ust. 2 wspomnianej wyżej ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2017 r. Przepis ten stanowi, że w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze.
W ocenie Sądu, rozpoznawana sprawa nie jest jednak objęta hipotezą tego przepisu. Przedmiotem decyzji wydanej przez Wojewodę nie była bowiem sprawa rozpoznania wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Wniosek skarżącej z dnia 6 września 2013 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego został wszakże pozostawiony bez rozpoznania, o czym Wojewoda Lubelski poinformował skarżącą pismem z dnia 25 sierpnia 2020 r.
Przedmiotem decyzji Wojewody była kwestia uznania świadczeń rodzinnych wypłaconych skarżącej w okresie od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. za świadczenia nienależnie pobrane oraz zobowiązania skarżącej do zwrotu tych świadczeń. Nie jest to sprawa "z wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego", dlatego art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie miał zastosowania i nie mógł być źródłem ustalenia organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody.
Skoro przepis szczególny (art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej) nie miał zastosowania, organ wyższego stopnia, właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody z dnia 11 kwietnia 2022 r., należało ustalić w oparciu o przepis ogólny, tj. art. 17 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody, jest właściwy w sprawie minister.
Takie stanowisko w kwestii zastosowania art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej jest już ugruntowane w orzecznictwie (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OW 25/20; z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OW 115/20; z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OW 120/20; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1306/21 i I OSK 1354/21; wyroki WSA w Krakowie: z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1205/21 i z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/21; wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 557/22 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie było organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 11 kwietnia 2022 r. Działając prawidłowo, po otrzymaniu odwołania skarżącej od decyzji Wojewody, Kolegium powinno było zastosować art. 65 § 1 i 3 k.p.a. i przekazać odwołanie do właściwego w sprawie ministra (tj. Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej), jako organu właściwego w sprawie, zawiadamiając jednocześnie o tym skarżącą. Na obowiązek ten wskazuje też art. 19 k.p.a. (organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegać z urzędu swojej właściwości). Nie zmienia tego faktu błędne pouczenie zawarte w decyzji Wojewody co do organu wyższego stopnia. Wniesienie odwołania do organu niewłaściwego nie może powodować dla skarżącej negatywnych konsekwencji.
Konkludując, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2022 r., jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, obarczona jest wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wadą kwalifikowaną dającą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów procesu w łącznej kwocie 240 zł.
Zgodnie z treścią art. 239 § 1 pkt "a" p.p.s.a., sprawy z zakresu pomocy społecznej objęte są zwolnieniem z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Skarżąca była zatem zwolniona z obowiązku uiszczenia wpisu od skargi.
Natomiast w ramach zasądzonych na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego, Sąd – korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 206 p.p.s.a. – uwzględnił połowę minimalnej stawki wynagrodzenia za czynności radców prawnych, określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) i w konsekwencji na rzecz skarżącej zasądził połowę z kwoty 480 zł, stanowiącej minimalną stawkę wynagrodzenia w tego rodzaju sprawach.
W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że skoro art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a., obejmuje on swoim zakresem również miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt I FPS 3/13, dostępne w CBOSA). Sąd stosuje ten przepis z urzędu, a określając wysokość wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy, jak i nakład pracy pełnomocnika, przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym, jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny.
W ocenie Sądu, za odstąpieniem od zasądzenia na rzecz skarżącej pełnej stawki minimalnego wynagrodzenia dla jej pełnomocnika, przemawiały dwie okoliczności.
Po pierwsze, zarówno Sądowi z urzędu, jak i obydwu stronom sporu wiadomo, że rozpoznawana sprawa jest jedną z ośmiu tożsamych spraw, zainicjowanych skargami tej samej osoby, zarejestrowanymi pod sygn. II SA/Lu 34-41/23. Przedmiotem zaskarżenia w ww. sprawach są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie o uznaniu świadczeń wypłaconych skarżącej - za kolejne okresy od 2011 r. - za nienależnie pobrane. Seryjność spraw, wynikająca z analogii stanów faktycznych i prawnych, sprawiła, że pełnomocnik sporządził niemal identyczne skargi, zatem nie sposób uznać, że nakład pracy był taki sam, jak w przypadku wniesienia ośmiu skargi w różnych przedmiotowo sprawach.
Po drugie, jak wskazano na wstępie rozważań merytorycznych, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z przyczyn całkowicie innych niż podniesione treści skargi. Innymi słowy, treść skargi sporządzonej przez pełnomocnika nie przyczyniła się w żadnym stopniu do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji wyroku.