Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., znak: [...], Naczelnik Wydziału Budownictwa i Geodezji Starostwa Powiatowego w Ś., działając z upoważnienia Starosty [...] (dalej także: organ pierwszej instancji), orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, poprzez udzielenie [...] S.A. z siedzibą [...] (dalej także: Spółka) zezwolenia na zakładanie na działkach nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (obr. [...] - S., gmina T.) urządzenia niezbędnego do korzystania z istniejących na nieruchomości przewodów służących do dystrybucji energii elektrycznej, tj. linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV relacji [...] w postaci jednego stalowego słupa kratowego wraz z fundamentami, podtrzymującego te przewody, o wysokości do 35 m i całkowitej powierzchni nieprzekraczającej [...] ha, z jednoczesną możliwością korzystania z fragmentu tej nieruchomości o całkowitej powierzchni [...] ha na potrzeby montażu tych urządzeń według załącznika graficznego (przy czym dla działki nr [...] powierzchnia wynosi [...] m2, a dla działki nr [...] – [...] m2) (pkt I sentencji decyzji).
Organ rozstrzygnął również, że ograniczenie sposobu korzystania z części ww. działek polega na obowiązku udostępnienia Spółce części nieruchomości o pow. [...] celem trwałego posadowienia urządzenia elementów linii kablowej wysokiego napięcia. Zakres (miejsce założenia urządzenia i teren niezbędny dla tego założenia) ograniczenia sposobu korzystania z tych działek określa załącznik graficzny w skali 1:1000 stanowiący integralną część decyzji. Wskazany w załączniku graficznym obszar ograniczenia praw rzeczowych stanowić będzie podstawę wpisu do księgi wieczystej nr [...] (pkt II sentencji decyzji).
Starosta stwierdził przy tym, że na mocy tej decyzji Spółka jest uprawniona do wejścia na część nieruchomości, o której mowa wyżej, w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii sieci elektroenergetycznej oraz jest zobowiązana do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wybudowaniu linii elektroenergetycznej (pkt III i IV sentencji).
Jednocześnie organ wskazał, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego okaże się niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, Spółka zobowiązana jest do inwentaryzacji szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych w związku z niniejszym zezwoleniem w formie protokolarnego ich opisu, dokonanego z udziałem rzeczoznawcy majątkowego oraz przedłożenia Staroście protokołu w terminie dwóch miesięcy od zakończenia prac na nieruchomości z opinią rzeczoznawcy majątkowego określającą wartość poniesionych szkód i wysokość ewentualnego zmniejszenia wartości nieruchomości. W takim przypadku ustalenie odszkodowania za szkody i za zmniejszenie wartości nieruchomości nastąpi w odrębnym postępowaniu w drodze decyzji Starosty, wydanej po przedstawieniu przez Spółkę opinii rzeczoznawcy majątkowego (pkt V i VI sentencji).
Od decyzji tej odwołanie wnieśli P. S. i C. S. zarzucając naruszenie:
- - art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej także: u.g.n.) i art. 2 Konstytucji RP, wskutek nadmiernej ochrony interesu publicznego,
- - art. 21 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnej zasady ochrony własności.
Wojewoda (dalej także: Wojewoda), decyzją z [...] r., znak: [...], działając na podstawie na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.), uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wyjaśnił, że organ pierwszej instancji dopuścił się uchybień, które usunięcie nie jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego. Po pierwsze, organ pierwszej instancji nie dostrzegł, że przedłożona przez Spółkę mapa nie spełnia wymagań stawianych przez obowiązujące przepisy prawa. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości może być określony wyłącznie w mapie do celów prawnych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego, zaewidencjonowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Starostę, z której powinien wynikać precyzyjnie zakres orzeczonego ograniczenia o skonkretyzowanej powierzchni i przebieg inwestycji na nieruchomości. Skoro Spółka nie złożyła takiej mapy, Starosta winien wezwać ją do usunięcia tego braku w toku ponownego rozpoznania sprawy.
Po drugie, Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo przedłużał termin do uzupełnienia akt sprawy o dokument w postaci "mapy z ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości". Po trzecie, organ drugiej instancji zwrócił uwagę na nieprawidłowe sporządzenie protokołu z oględzin nieruchomości z [...] r. Podpisy wszystkich osób biorącym udział w oględzinach, jak dostrzegł Wojewoda, znajdują się w części protokołu, która dotyczy wskazania osób obecnych podczas oględzin i w jakim charakterze były przy tym obecne. Natomiast z art. 68 § 2 k.p.a. wynika, że podpisy te powinny znajdować się na końcu protokołu, po stwierdzeniu "na tym protokół zakończono i odczytano". Wskazane uchybienia, zdaniem Wojewody, uzasadniały wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż świadczą one o tym, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła Spółka, wnosząc o uchylenie tej decyzji w całości, z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Spółka zarzuciła, że organ odwoławczy nie dostrzegł, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy wynikało z art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa koronawirusowa). Złożenie podpisów przez osoby biorące udział w oględzinach w innym miejscu protokołu aniżeli było to wymagane, nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast mapa do celów prawnych, wbrew stanowisku Wojewody, nie stanowi obligatoryjnego załącznika wniosku o wydanie decyzji o ograniczeniu praw do nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprzeciw jest zasadny.
Stosownie do art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Podkreślenia wymaga, że co do zasady, kontrola dokonywana w takiej sprawie przez sąd administracyjny nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż byłoby to niedopuszczalne. Konsekwencją wydania decyzji kasatoryjnej jest skierowanie sprawy do organu pierwszej instancji w celu dokonania ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które wykraczają poza zakres postępowania, jakie może przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. co do zasady nie wyraża oceny prawnej w zakresie szerszym, niż odnoszącym się do przesłanek określonych w tym przepisie. Jest to regułą wynikającą z art. 134 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd nie bada w tym postępowaniu kwestii związanych z innymi zagadnieniami, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.
Podkreślić należy, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie powoduje konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż w tej mierze wyłączone jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy (zob. wyroki NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 902/17 oraz z 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19).
Stwierdzić więc należy, że kontrola sądowa decyzji wydanej na podstawie powołanego wyżej przepisu nie odbywa się w oderwaniu od art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co ma istotne znaczenie w sprawie. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.
W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15).
Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała potrzeba uchylenia przez Wojewodę decyzji organu pierwszej instancji w celu ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ.
Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, że podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie dawały wskazane przez Wojewodę uchybienia polegające na uchybieniu terminów załatwienia sprawy w pierwszej instancji oraz na nieprawidłowym sporządzeniu protokołu z oględzin nieruchomości z [...] r. Niewątpliwie pierwsze ze wskazanych uchybień, z uwagi na swój charakter, nie mogło mieć wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Kwestia ta, co najwyżej, mogłaby być oceniana przez organ odwoławczy w odrębnym postępowaniu wszczętym na skutek wniesienia ponaglenia, o jakim mowa w art. 37 k.p.a., a przez Sąd – wyłącznie w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Również drugie z tych uchybień, jak trafnie podniesiono w sprzeciwie, nie mogło mieć wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Nie sposób bowiem uznać, że fakt, iż podpisy osób biorącym udział w oględzinach nieruchomości nie znajdują się na końcu protokołu, po stwierdzeniu "na tym protokół zakończono i odczytano", lecz znajdują się w części protokołu, która dotyczy wskazania osób obecnych podczas oględzin i w jakim charakterze były przy tym obecne, mógłby mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy.
Zdaniem Sądu, podjęcia zaskarżonej decyzji nie uzasadniało też dostrzeżenie przez Wojewodę, że załączona przez Spółkę do wniosku o wydanie decyzji określonej w art. 124 ust. 1 u.g.n. mapa do celów projektowych nie spełnia wymogów stawianych mapie do celów prawnych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego, zaewidencjonowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Starostę.
Sądowi znany jest przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 213/16, zgodnie z którym mapa taka jest obligatoryjnym elementem wniosku o wydanie decyzji o ograniczeniu praw do nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Uzasadniając to stanowisko NSA wskazał, że wnioskodawca winien dostarczyć organowi informacji pozwalających wydać decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości zawierającą wszystkie elementy, które są obowiązkowe w świetle prawa, z zachowaniem niezbędnej precyzji rozstrzygnięcia. Takim właśnie celom musi służyć mapa, jaką należy załączyć do wniosku o wywłaszczenie, zgodnie z art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Mapa ta umożliwia dokonanie wywłaszczenia częściowego, czyli podjęcie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., w oparciu o odzwierciedlone w niej dane pozwalające ustalić nie tylko granice poszczególnych działek w terenie oraz lokalizację planowanego przedsięwzięcia, w związku z którym wywłaszczenie następuje, lecz także stopień i rodzaj niezbędnych ograniczeń, które mają być tą decyzją wprowadzone.
Z tego względu, zdaniem NSA, mapa ta musi "odnotowywać też stan prawny nieruchomości, w szczególności wskazywać prawa rzeczowe, jakie będę podlegać ograniczeniu, podmioty, którym te prawa przysługują, albo ewentualnie potwierdzać, iż stan ten pozostaje nieuregulowany".
Podkreślenia wymaga jednak, że pogląd ten nie znalazł poparcia w nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak trafnie podniesiono w sprzeciwie, NSA w wyroku z 31 maja 2017 r., sygn. I OSK 2618/16, wyraźnie wskazał, że "oczywiste jest, że zakres ograniczenia w decyzji administracyjnej prawa własności musi być ściśle określony. Powinna ona zatem wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Osiągnięto je poprzez określenie zakresu ograniczenia w formie graficznej w postaci mapy. Mapy tej nie musiał sporządzić geodeta, nie musiała ona też spełniać wymogów stawianych przez wskazane przez autora skargi kasacyjnej przepisy. Mapa ta bowiem pełni jedynie funkcje uzupełniającą do decyzji. Podstawą wpisu w księdze wieczystej jest wyłącznie decyzja. Załącznik do niej w niniejszej sprawie obrazuje jedynie określenie zakresu ograniczenia w formie graficznej".
Stanowisko wyrażone w tym wyroku zostało podzielone m.in. w wyrokach NSA z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 65/19 oraz z 7 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1809/18.
Analogiczne stanowisko wyrażone zostało w wyroku NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2444/17, w którym za niezasadny uznano podniesiony przez stronę zarzut "posłużenia się – jako podkładem mapowym – mapą dla celów projektowych, skoro jest to mapa o wyższym stopniu dokładności, niż mapa dla celów prawnych", co – zdaniem NSA – wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. nr 263, poz. 1572).
W związku z tym NSA stanowczo stwierdził, że "mapa dla celów projektowych, w omawianym przypadku, może być uznana za równorzędną z mapą dla celów prawnych. Zapewnia bowiem wszystkie te informacje, które wynikałyby z mapy dla celów prawnych. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że mapa nie jest obligatoryjnym elementem decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n., co trafnie zauważa Skarżący. Nie ma zatem podstaw, by stosować do niej takie rygory, jakie są konieczne w typowych postępowaniach administracyjnych, w których mapa jest załącznikiem obowiązkowym".
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko, które zyskało aprobatę w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. przykładowo wyroki WSA w Olsztynie: z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 341/17; z 20 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Ol 340/17; z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 182/18 i z 5 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 897/18 oraz wyrok WSA w Krakowie z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1269/18).
Z powyższego wynika zatem, że bezzasadnie Wojewoda stwierdził konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, celem zobowiązania Spółki do uzupełnienia złożonego w niniejszej sprawie wniosku o mapę do celów prawnych. Tym samym organ odwoławczy błędnie ocenił, że z uwagi na brak tego dokumentu należało przyjąć, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.).
Mając to na uwadze, stwierdzić należało, że organ odwoławczy niezasadnie uchylił się od załatwienia rozstrzyganej sprawy co do jej istoty. Niewątpliwie wskazane przez niego uchybienia nie uzasadniały wydania w tej sprawie decyzji kasatoryjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd był zatem zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 151a § 1 zdanie 1 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują zwrot wpisu od sprzeciwu ([...] zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości określonej w przepisach o opłatach za czynności radcy prawnego ([...] zł), powiększone o opłaty skarbowe od pełnomocnictw ([...] zł).