Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania Z. F. (dalej także jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. (dalej także jako: Prezydent) z dnia 8 grudnia 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 17 października 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem I. F., który jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Wnioskodawczyni jest obywatelką [...], która przybyła do Polski w związku z działaniami wojennymi na terytorium [...]. Został jej nadany numer PESEL ze statusem [...].
Prezydent odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b oraz ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022, poz. 615, dalej jako: u.ś.r. lub ustawa o świadczeniach rodzinnych), czyli z uwagi na czas powstania niepełnosprawności oraz okoliczność, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.
Kolegium rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji uznało, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, jedynie za zasadną należy uznać argumentację dotyczącą wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, gdyż decyzja organu I instancji nie uwzględniła skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z uwagi na treść art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 poz. 103 ze zm., dalej jako: ustawa o pomocy obywatelom [...]). Zdaniem organu odwoławczego determinujące znaczenie przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego ma to, czy wnioskodawca wnosi o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem, czy nad osobą dorosłą oraz czy przebywa ono na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W niniejszej sprawie skarżąca sprawuje opiekę nad mężem, który ma 43 lata.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Z. F., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie – art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, nie uprawnia skarżącej do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, a ponadto zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.
Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na gruncie kontrolowanej sprawy wniosek w powyżej opisanym zakresie złożyło Kolegium, a skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w ustawowym terminie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja Prezydenta, który oparł decyzję odmowną m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r., jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją RP tego przepisu została zakwestionowana wskazanym przez organ wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16).
Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. wyroki WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 55/19; wyrok z 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19; z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; z dnia 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Lu 185/22).
Należy zauważyć, że Kolegium nie zakwestionowało powołania przez organ I instancji, jako podstawy odmowy przyznania świadczenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Sąd dostrzega, że organ nie powielił tej argumentacji – należało jednak się do niej ustosunkować. Takie działanie organu odwoławczego stanowi naruszenie norm postępowania, regulujących prawidłowe uzasadnianie decyzji administracyjnych. Należy zatem podkreślić, że na żonie ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża, a wnioskodawczyni nie została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie administracyjnym wykształciło się jednolite stanowisko, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy wnioskodawcą jest współmałżonek tj. żona lub mąż osoby niepełnosprawnej. Odmienna wykładnia tego przepisu stoi w sprzeczności z założeniami dotyczącymi obowiązku alimentacyjnego oraz obowiązku wzajemnej pomocy między małżonkami wynikającymi choćby z art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.).
W związku z powyższym należało uznać, że fakt, iż I. F. pozostaje w związku małżeńskim nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż z wniosek o przyznanie świadczenia złożyła jego żona.
Istotą problemu w niniejszej sprawie stanowiła kwestia, czy art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom [...] stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osobą wymagającą pomocy nie jest dziecko, lecz osoba dorosła.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom [...] obywatelowi [...] przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Przepis ten w powołanym brzmieniu obowiązuje od 28 stycznia 2023 r., na podstawie nowelizacji dokonanej w art. 1 pkt 16 lit. a ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185 ze zm.).
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne w przypadku obywateli [...] uzależnione jest od faktu czy dotyczy sprawowania opieki nad dzieckiem czy osobą pełnoletnią. Przedstawiona przez Kolegium interpretacja tego przepisu nie została szerzej uzasadniona, a opiera się na ograniczonej wykładni językowej dokonanej w dodatku na niekorzyść skarżącej.
Nie sposób przyjąć, że art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom [...] w aktualnym brzmieniu wyłącza możliwość przyznania świadczeń dla osób dorosłych, jak również w związku z opieką nad osobami dorosłymi. Jeżeli taka byłaby intencja ustawodawcy, zostałaby wyrażona wprost, w sposób niebudzący wątpliwości. Ustawodawca wprost wyraził natomiast zasadę, że obywatelowi [...], który przebywa legalnie na terytorium Polski przysługują świadczenia rodzinne, uzupełniając ją następnie o zwrot "jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Nieuzasadnione jest stanowisko, że przez posłużenie się takim sformułowaniem ustawodawca jednocześnie wprowadził kryterium wieku – świadczenie przysługuje tylko w przypadku opieki nad dzieckiem i kryterium miejsca pobytu tegoż dziecka i jego opiekuna – na terytorium Polski.
Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ograniczają przyznawania wskazanych w nim świadczeń opiekuńczych wyłącznie do osób sprawujących opiekę nad dziećmi. Z istoty niektórych świadczeń opiekuńczych wynika również, że przyznawane są one również osobom dorosłym lub w związku z opieką nad osobą dorosłą.
Analiza art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom [...] i ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uniemożliwienie przyznania obywatelowi [...] świadczeń związanych z dzieckiem, gdy nie zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – nie zaś ograniczenie przyznawania świadczeń rodzinnych obywatelom [...] do tych związanych z dziećmi. Wątpliwości natomiast nie budzi, że w sytuacji, gdy świadczenie jest związane z dzieckiem, zarówno ono, jak i opiekun powinno przebywać w Polsce. Nowelizacja stanowi przejaw uszczelniania systemu socjalnego, aby zapobiec nadużyciom.
Dokonana przez Kolegium wykładnia językowa nie uwzględniła w żaden sposób funkcji przepisów odnoszących się do przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, które służy rekompensacie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad najbliższym, niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Taka interpretacja byłaby również sprzeczna z powołanym powyżej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, który zapadł na tle art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał uznał, że przesłanka wieku powstania niepełnosprawności nie ma zasadniczego wpływu na uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie wykładni zaprezentowanej przez Kolegium oznaczałoby w istocie powrót do takiej treści przepisu – i to tylko w przypadku obywateli [...].
Warto także zasygnalizować, że przepis nie może być wykładany w ten sposób, że świadczenia z ustawy o świadczeniach rodzinnych, niezależnie od ich rodzaju, przysługują tylko wtedy, gdy w skład gospodarstwa domowego wnioskodawcy wchodzi dziecko.
Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że w ramach prawidłowej wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom [...] nie można przyjąć, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem. Celem dokonanej nowelizacji było uniemożliwienie przyznania obywatelom [...] świadczeń rodzinnych przysługujących w związku z urodzeniem, wychowaniem lub opieką nad dziećmi w sytuacji, gdy dzieci tych obywateli nie przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wraz z opiekunami. Natomiast z treści oraz funkcji tego przepisu nie można wywieść, że wyklucza on przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na dorosłym, niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Powyżej przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m. in.: wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt II SA/Go 398/23, WSA w Gliwicach z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 541/23, WSA w Lublinie z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 407/23).
W ustalonym w przedmiotowym postępowaniu bezspornym stanie faktycznym nie można więc uznać, że ustawa o pomocy obywatelom [...] uniemożliwia przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Niewątpliwe jest bowiem, że rodzina skarżącej zamieszkuje na terytorium Polski, a jej pobyt jest legalny, organy nie zakwestionowały również faktu i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem.
W związku z powyższym Sąd uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią przedstawione powyżej wytyczne Sądu, którymi stosownie do art. 153 p.p.s.a. są związane. W szczególności organy powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom [...] oraz art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., a wydając ponowną decyzję prawidłowo i rzetelnie ją uzasadnią stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.
O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w. zw. z art. 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz. 1800 ze zm.). Zwrot kosztów objął wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata – w wysokości stawki minimalnej 480 zł.