Uzasadnienie
Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 14 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu zażalenia M. K. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Lublin z 14 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:
W dniu 31 sierpnia 2022 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J. K. Postanowieniem z 14 listopada 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania, wskazując w uzasadnieniu wskazał, że decyzją ostateczną z 14 czerwca 2022 r. odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Skoro sprawa została rozstrzygnięta merytorycznie, kolejne postępowanie w tej samej sprawie jest niedopuszczalne.
Na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącej wniósł zażalenie, zarzucając naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. i podnosząc w uzasadnieniu, że nie można mówić o tożsamości spraw, gdyż nie istnieje tożsamość przedmiotu i stanu faktycznego. Skarżąca ubiegała się o przyznanie świadczenia od sierpnia 2022 r., a wcześniej złożony wniosek obejmował okres od kwietnia 2022 r. Ponadto zmienił się stan prawny sprawy, z uwagi na to, że jednostki samorządowe przyznające świadczenia rodzinne zaczęły respektować wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13.
Po rozpatrzeniu zażalenia, wskazanym na wstępie postanowieniem z 14 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z 14 listopada 2022 r.
W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że brak jest podstawy do rozpoznania po raz kolejny tożsamego żądania strony zawartego we wniosku z 31 sierpnia 2022 r. Organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że zachodzi tożsamość sprawy, która wcześniejszą decyzją organu pierwszej instancji z 14 czerwca 2022 r. została rozstrzygnięta. Nie doszło do żadnej zmiany sytuacji faktycznej ani prawnej strony, a w obrocie prawnym pozostaje decyzja skierowana do tego samego adresata i dotycząca tego samego świadczenia w związku ze sprawowaną opieką nad tą samą osobą – J. K. - legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności z 9 maja 2022 r. Nie ma podstaw, aby uznać za zasadne twierdzenie skarżącej, iż sam fakt ustalania prawa do świadczenia od miesiąca złożenia wniosku sprawia, że w sytuacji składania wniosków w kolejnych miesiącach, gdy funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja w tym przedmiocie, skutkuje dopuszczalnością ponownego merytorycznego rozstrzygania sprawy o uprawnieniu do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Dla uznania, że taka sprawa nie jest tożsama z już zakończoną decyzją ostateczną konieczna byłaby zmiana podmiotów postępowania, przedmiotu lub zmiana stanu prawnego, względnie zmiana stanu faktycznego sprawy. Ponadto Kolegium za bezpodstawny uznało zarzut, że w sprawie doszło do zmiany stanu prawnego dającego podstawę do ponownej weryfikacji uprawnienia skarżącej, co miałoby wynikać z rozpoczęcia respektowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r.
W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie Kolegium pełnomocnik M. K. zarzucił naruszenie art. 61a k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że wystąpiły przesłanki ustawowe do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i niedopuszczalny był ponowny wniosek skarżącej z 30 sierpnia 2022 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, z uwagi na tożsamość toczących się już spraw w tym przedmiocie i brak pojawienia się nowych okoliczności w sprawie. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł analogiczne argumenty jak w zażaleniu na postanowienie organu I instancji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi kwestia tego, czy wobec istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 14 czerwca 2022 r., odmawiającej skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, wydanej na skutek wniosku skarżącej z 24 maja 2022 r., niedopuszczalne było wszczęcie kolejnego postępowania w przedmiocie przyznania skarżącej tego samego świadczenia, tym razem na wniosek z 30 sierpnia 2022 r.
Organy obydwu instancji odmowę wszczęcia postępowania oparły na przepisie art. 61a § 1 k.p.a., w świetle którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Druga, przedmiotowa przesłanka odmowy wszczęcia postępowania nie została przez ustawodawcę skonkretyzowana. W tej kwestii w orzecznictwie i w literaturze panuje ugruntowany pogląd, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej. Bezspornie bowiem ta sama sprawa administracyjna nie może być rozstrzygana kilka razy. Wypływająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym. Zasada ta zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) – tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy (zamiast wielu: por. wyrok WSA w Lublinie z 14 marca 2023 r., II SA/Lu 848/22 oraz powoływane tam orzecznictwo i literatura).
Kwestią kluczową jest zatem ocena, czy między obydwiema sprawami, zainicjowanymi wnioskami skarżącej z 24 maja 2022 r. (zakończoną ostateczną decyzją odmowną z 14 czerwca 2022 r.) i z 30 sierpnia 2022 r. zachodzi stan tożsamości, wykluczający dopuszczalność wszczęcia postępowania.
W świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i judykatury, o tożsamości spraw administracyjnych przesądza tożsamość podmiotowa (te same strony) oraz tożsamość podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia.
W obydwu wnioskach skarżąca występowała o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J. K. Zachodzi więc tożsamość podmiotu i tożsamość istoty treści żądań.
W ocenie Sądu pomiędzy obydwiema sprawami zachodzi również tożsamość podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Podstawy prawne przyznania świadczeń pielęgnacyjnych nie zmieniły się w okresie pomiędzy czerwcem i wrześniem 2022 r. Nie doszło do żadnej zmiany stanu prawnego.
Nietrafna jest argumentacja skargi, jakoby zmienił się stan prawny sprawy, z uwagi na to, że jednostki samorządowe przyznające świadczenia rodzinne zaczęły respektować wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, w którym zakwestionowano konstytucyjność jednej z podstaw prawnych decyzji odmownej z 14 czerwca 2022 r., tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r., odnoszącej się do przesłanki wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka. Wyrok został wydany na długo przed wydaniem ostatecznej decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Również orzecznictwo sądów administracyjnych, jakkolwiek w początkowym okresie po wejściu w życie wyroku Trybunału rozbieżne co do oceny skutków tego orzeczenia, ukształtowało się jednolicie na długo przed wydaniem decyzji z 14 czerwca 2022 r. Nota bene, kwestia ta jest przedmiotem odrębnej sprawy zawisłej przed tutejszym sądem (sygn. II SA/Lu 412/23), w której przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z 14 czerwca 2022 r., co jest okolicznością znaną obydwu stronom sporu. Trzeba też jasno stwierdzić, że zmiana linii orzeczniczej czy zmiana praktyki organów wydających decyzje absolutnie nie stanowi zmiany stanu prawnego, wpływającej na ocenę tożsamości spraw administracyjnych.
W ocenie Sądu, wbrew argumentacji pełnomocnika skarżącej, tożsamy pozostaje również stan faktyczny obydwu spraw.
Pełnomocnik opiera swoje twierdzenie na tym, że żądania skarżącej dotyczą różnych okresów. Stanowisko to opiera się na treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zdaniem pełnomocnika, pierwsza ze spraw obejmowała zatem żądanie przyznania świadczenia od czerwca 2022 r., druga – od sierpnia 2022 r. (ze względu na daty złożenia wniosków).
Sądowi znane są występujące w orzecznictwie poglądy o braku pełnej tożsamości przedmiotu sprawy w przypadku występowania z ponownym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie tego poglądu nie podziela i zdecydowanie zgadza się z poglądem przeciwnym, wyrażonym przykładowo w wyrokach WSA w Krakowie z 15 marca 2022 r. (III SA/Kr 1466/21) oraz WSA w Lublinie z 14 marca 2023 r. (II SA/Lu 848/22).
W orzeczeniach tych trafnie zwrócono uwagę, że pomiędzy przyznaniem świadczeń rodzinnych na podstawie art. 24 ust. 1 u.ś.r. a przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 24 ust. 2 u.ś.r. zachodzi istotna różnica. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 4 u.ś.r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia.
W rozpoznawanej sprawie do obydwu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (z 24 maja i z 30 sierpnia 2022 r.) skarżąca dołączyła to samo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jej męża (k. 3 i 39 akt adm. I inst.). Orzeczenie zostało wydane na czas określony – do 31 maja 2023 r. Skoro decyzja odmowna z 14 czerwca 2022 r. została wydana w stanie faktycznym kształtowanym tym samym orzeczeniem o niepełnosprawności, nie ma mowy o odmiennościach stanów faktycznych spraw, z uwagi na okres orzeczenia o niepełnosprawności. Obydwie sprawy obejmują ten sam okres niepełnosprawności. Możliwość wystąpienia z ponownym wnioskiem otworzyłoby dopiero nowe orzeczenie o niepełnosprawności, na kolejny okres czasu albo bezterminowe.
W ocenie Sądu, przyjęcie przeciwnego poglądu – że każdy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, złożony po wydaniu ostatecznej (a nawet prawomocnej) decyzji odmawiającej przyznania prawa do tego świadczenia, inicjuje nową sprawę, wymagającą wydania nowej decyzji, jest nieuprawniony i prowadzi do nieakceptowalnego skutku w postaci możliwości mnożenia spraw administracyjnych przy braku zmiany stanu prawnego i faktycznego, jak również – do możliwości podważania skutków ostatecznej decyzji, z naruszeniem zasady trwałości, z pominięciem wymogów wynikających z możliwości wyeliminowania takiej decyzji wyłącznie w trybach nadzwyczajnych. Koncepcja mająca takie skutki jest sprzeczna z wymogami pewności obrotu prawnego, godzi w zasady pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego, wywodzone z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).
Nie oznacza to jednak definitywnego zamknięcia opiekunowi osoby niepełnosprawnej możliwości ponownego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Złożenie ponownego wniosku wymaga jednak wykazania zmian stanu prawnego lub – częściej – stanu faktycznego sprawy, skutkujących brakiem tożsamości spraw. Zmiana stanu faktycznego może wynikać z nowego orzeczenia o niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka (o czym była mowa wyżej), jak również ze zmian wpływających na ocenę związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z (niepodejmowaniem) zatrudnienia oraz koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Takie zmiany mogłyby być w szczególności wynikiem zmiany stanu zdrowotnego osoby niepełnosprawnej, wpływającej na zakres sprawowanej opieki.
W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych przesłanek, aby twierdzić, że doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy, skutkującej uznaniem, że nie zachodzi tożsamość spraw rozstrzygniętych ostateczną decyzją odmowną z 14 czerwca 2022 r. i zainicjowaną (bezskutecznie) wnioskiem skarżącej z 30 sierpnia 2022 r.
Z powyższych względów nie ulega wątpliwości, że obie sprawy dotyczą tego samego przedmiotu, jak i podmiotów w niezmienionym stanie prawnym i faktycznym sprawy tj. świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Wobec powyższego organy prawidłowo uznały, że z uwagi na powagę rzeczy osądzonej niemożliwe jest wszczęcie nowego postępowania.
Dodatkowym, choć już tylko wtórnym argumentem za takim rozstrzygnięciem sprawy jest wzgląd na okoliczność, jaka miała miejsce już po złożeniu wniosku z 30 sierpnia 2022 r. Z akt administracyjnych wynika, że mąż skarżącej zmarł w dniu 4 września 2022 r. (odpis skrócony aktu zgonu, k. 52 akt adm. I inst.), a zatem cztery dni po tym, jak wniosek o przyznanie świadczenia wpłynął do organu (31 sierpnia). W tej sytuacji nie byłoby już nawet możliwe dokonanie oceny, czy stan faktyczny sprawy zmienił się, nie byłoby też możliwe pozytywne dla skarżącej rozpatrzenie jej wniosku z 30 sierpnia 2022 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie było już i nie ma aktualnie możliwości zebrania takiego materiału dowodowego, który pozwalałby na ocenę przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jakkolwiek do wniosku dołączono orzeczenie o niepełnosprawności, w aktach znajduje się (dołączona do pierwszego wniosku) dokumentacja medyczna niepełnosprawnego, do wniosku dołączono także oświadczenie skarżącej dotyczące formy i zakresu opieki (k. 34-35 akt adm. I inst.), to jednak nie było i nie ma możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (zob. art. 23 ust. 4aa u.ś.r.), który pozwoliłby jednoznacznie przesądzić, czy zakres wymaganej opieki nad niepełnosprawnym jest taki, że wyklucza podjęcie przez skarżącą jakiejkolwiek pracy zarobkowej, nawet w niepełnym wymiarze czasu (oświadczenie skarżącej nie jest wystarczające – jakkolwiek zakres opieki jest szeroki, to wynika z niego, że niepełnosprawny nie był osobą leżącą, wymagającą zmiany pieluch, nie był karmiony – jadł samodzielnie; dopiero wywiad środowiskowy dałby odpowiednio pełny obraz sytuacji). Tej kluczowej okoliczności nie da się już niestety wyjaśnić, ze względu na śmierć osoby, nad którą opieka była sprawowana.
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Kolegium, Sąd oddalił skargą na podstawie art. 151 p.p.s.a.