Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z 13 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania L. W. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 30 listopada 2022 r., w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 4 października 2022 r., skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego) zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – Z. W. Do wniosku dołączono także oświadczenie o rezygnacji z przysługującego skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego – od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z 30 listopada 2022 r. Prezydent Miasta Lublin odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej jako: u.ś.r.), tj. fakt, że skarżąca ma przyznane prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką, na czas nieokreślony, na podstawie decyzji z 10 września 2014 r.
Decyzją z tego samego dnia Prezydent Miasta Lublin odmówił uchylenia decyzji własnej z 10 września 2014 r. przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu organ powołał się na to, że aby usunąć problem zbiegu świadczeń, należy wydać jednocześnie dwie decyzje pozostające ze sobą w korelacji. Ponieważ organ odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, nie ma możliwości wyboru innego świadczenia. Jednocześnie organ wskazał, że skuteczne dochodzenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wymaga wniesienia odwołania od obydwu decyzji.
W odwołaniu od decyzji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., prowadzące do odmowy przyznania świadczenia na podstawie przepisu, który został uznany za niezgodny z Konstytucją wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Ponadto zarzucono błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nieuwzględnienie prawa strony do wyboru świadczenia.
Po rozpoznaniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 13 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu
I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium zakwestionowało oparcie rozstrzygnięcia na art. 17 ust. 1b u.ś.r., z uwagi na wskazany wyrok TK z 21 października 2014 r., którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b u.s.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Odnosząc się do drugiej z przesłanek odmowy przyznania świadczenia, Kolegium wskazało, że bezsporną okolicznością w sprawie był fakt, iż w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pozostawała w mocy decyzja Prezydenta Miasta Lublin z 10 września 2014 r. przyznająca skarżącej zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką na okres od 15 maja 2014 r. na czas nieokreślony. Skarżąca składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożyła wniosek o uchylenie decyzji "dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego". Wniosek ten miał charakter warunkowy - uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna jedynie w przypadku przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ pierwszej instancji odmawiając uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w odrębnym postępowaniu wydał 30 listopada 2022 r. decyzję, w której odmówił uchylenia rozstrzygnięcia z 10 września 2014 r. przyznającego skarżącej zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką. Złożone do Kolegium odwołanie dotyczy wyłącznie decyzji odmawiającej skarżącej przyznania oprawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja odmawiająca uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna nie została zaskarżona i stała się ostateczna z dniem 10 stycznia 2023 r. Tym samym należało uznać, że skarżąca świadomie zrezygnowała z wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej przyznającej jej prawo do zasiłku dla opiekuna, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Brak było podstaw do samodzielnego podważenia przez organ odwoławczy decyzji o przyznaniu świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna. Powyższe, w świetle art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie pozwala na przyznanie stronie prawa do obydwu świadczeń jednocześnie.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik L. W. podniósł zarzuty naruszenia:
(1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna;
(2) art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem wnioskodawczyni wskazała, iż w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ona z zasiłku opiekuńczego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w pełni zasadne jest stanowisko Kolegium, iż podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła być przesłanka wieku powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r., z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Orzecznictwo sądów administracyjnych na tle skutków tego wyroku jest już tak ugruntowane, że powtarzanie tych argumentów jest w tym miejscu zbędne. Stanowisko Kolegium bazuje prawidłowo na tych utrwalonych poglądach.
Organy nie zakwestionowały faktu niezdolności matki skarżącej do samodzielnej egzystencji i wynikającej stąd konieczności sprawowania opieki i pomocy innej osoby.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy organy prawidłowo rozwiązały problem zbiegu świadczeń przysługujących skarżącej z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką.
W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Dopełnieniem tej regulacji jest art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.
Ratio legis przytoczonej wyżej regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyraża się w tym, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń, które pełnią tą samą funkcję, co dotyczy m.in. zasiłku dla opiekuna oraz świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. Istotą i funkcją obydwu tych świadczeń jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W związku z tym, zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczeń, jednakże stronie przysługuje prawo wyboru z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie, w związku z czym ustalenie prawa do jednego z wymienionych w omawianym przepisie świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełnienia warunków, ubiegania się o przyznania innego świadczenia.
Warunkiem jednak jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia (zob. wyroki WSA w Lublinie z 13 lutego 2018 r., II SA/Lu 949/17; z 20 lutego 2018 r., II SA/Lu 1062/17; z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19, z 20 lutego 2020 r., II SA/Lu 41/20; z 29 kwietnia 2020 r., II SA/Lu 150/20; z 28 października 2020 r., a także II SA/Lu 332/20; z 9 marca 2023 r., II SA/Lu 779/23, z 13 czerwca 2023 r., II SA/Lu 808/22 oraz powoływane tam orzecznictwo).
Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. zasiłek dla opiekuna, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie (por. przykładowo: wyroki NSA z 6 września 2023 r., I OSK 1696/22; z 9 lutego 2023 r., I OSK 656/22; z 4 kwietnia 2023 r., I OSK 805/22; z 9 maja 2023 r., I OSK 1054/22; z 9 maja 2023 r., I OSK 1024/22; z 12 maja 2023 r. I OSK 1017/22; z 24 maja 2023 r., I OSK 1206/22; z 26 maja 2023 r., I OSK 1355/22; z 18 lipca 2023 r., I OSK 1565/22; z 21 lipca 2023 r., I OSK 1580/22; z 14 września 2023 r., I OSK 1714/22).
Okolicznością bezsporną jest to, że skarżąca – na podstawie decyzji z 10 września 2014 r. ma przyznane, na czas nieokreślony, prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Bezsporne jest również, że do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, złożonego w październiku 2022 r., skarżąca dołączyła oświadczenie z 29 września 2022 r. o rezygnacji z przysługującego jej zasiłku od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ulega również wątpliwości, że organ I instancji rozpoznał obydwa wnioski i wydał dwie decyzje – z tego samego dnia – 30 listopada 2022 r. W pierwszej decyzji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w drugiej – odmówił uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Równie bezsporne jest to, że skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego – wniosła odwołanie wyłącznie od decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W konsekwencji – decyzja z 30 listopada 2022 r. odmawiająca uchylenia decyzji z 10 września 2014 r. o przyznaniu zasiłku dla opiekuna – stała się ostateczna i prawomocna (art. 16 § 1 i 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, sąd nie ma możliwości dokonania kontroli decyzji odmawiającej uchylenia decyzji zasiłkowej, tym bardziej, że nie wniesiono od niej odwołania. Na uwagę zasługuje przy tym fakt, że – choć strona była reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego – organ I instancji w końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji odmawiającej uchylenia decyzji zasiłkowej wyraźnie wskazał, że skuteczne dochodzenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wymaga wniesienia odwołania od obydwu decyzji – odmawiającej przyznania świadczenia i odmawiającej uchylenia decyzji zasiłkowej.
Konsekwencją powyższego jest to, że na dzień wydawania decyzji przez organy obydwu instancji decyzja z 10 września 2014 r. pozostawała w obrocie prawnym, a zatem skarżąca miała przyznane prawo do zasiłku dla opiekuna na czas nieoznaczony. Na podstawie art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia.
Aktualnie przyznane prawo skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką uniemożliwiało przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tego samego tytułu, co wynika jednoznacznie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.
Pełnomocnik skarżącej ma rację, że konieczna jest taka wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, która umożliwi wnioskodawcy dokonanie wyboru między konkurencyjnymi świadczeniami – jest to pogląd utrwalony w przywoływanym wyżej orzecznictwie. Problem w tym jednak, że pełnomocnik całkowicie pomija fakt, iż reprezentując skarżącą już w postępowaniu administracyjnym, zaniechał podjęcia czynności umożliwiających prawidłowe rozwiązanie tego zbiegu – nie wnosząc odwołania od decyzji odmawiającej uchylenia decyzji zasiłkowej, co więcej – pomimo wyraźnych sugestii ze strony organu
I instancji. Brak wniesienia odwołania uniemożliwił osiągniecie celu – wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z 2014 r. przyznającej (na czas nieokreślony) zasiłku dla opiekuna i tym samym wyeliminowanie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.