Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu decyzją z 10 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej po rozpatrzeniu odwołania V. L. (dalej jako: skarżąca) uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Biała Podlaska z 23 czerwca 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego i orzekło co do istoty sprawy.
Decyzja wydana została w następującym stanie sprawy:
Skarżąca w dniu 13 czerwca 2022 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem, A. L., legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z 29 maja 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym do dnia 31 maja 2022 r. oraz orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z dnia 11 kwietnia 2022 r. o okresowej niezdolności do samodzielnej egzystencji "od nadal do kwietnia 2024 r."
Organ pierwszej instancji decyzją z 23 czerwca 2022 r. odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na ustalone prawo strony do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej jako: u.ś.r.), brak obciążenia strony obowiązkiem alimentacyjnym wobec męża na podstawie art. 129 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 17 ust. 1 pkt 4) u.ś.r.), pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.) i niespełnienie warunku dotyczącego okresu, w jakim powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 1b u.ś.r.).
W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że ze względu na stan zdrowia mąż wymaga stałej, całodobowej opieki, którą sprawuje wyłącznie skarżąca.
W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z 10 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przyznało stronie świadczenie pielęgnacyjne od dnia 7 października 2022 r. do dnia 30 kwietnia 2024 r., w ustawowej wysokości.
W uzasadnieniu Kolegium zakwestionowało stanowisko organu I instancji co do możliwości oparcia decyzji odmownej na przesłance z art. 17 ust. 1b u.ś.r., z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, którym uznano ww. przepis za niekonstytucyjny. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji dokonał także błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., błędnie przyjmując, że w katalogu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego określonym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie mieszczą się małżonkowie. Odwołując się do ugruntowanych poglądów orzecznictwa, Kolegium stwierdziło, że małżonek jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
W ocenie Kolegium zarówno stan niepełnosprawności A. L., sprawowanie opieki nad nim przez skarżącą, jak i związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) a koniecznością sprawowania opieki nad mężem.
Kolegium stwierdziło, że jedyną przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, zależną od strony, jest ustalone jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a więc występowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Przesłanka negatywna w postaci ustalonego skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego została wyeliminowana w toku postępowania odwoławczego. Decyzja z 1 czerwca 2022 r., przyznająca stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 czerwca 2022 r. do dnia 31 października 2022 r. została uchylona decyzją z 20 września 2022 r. Decyzja powyższa doręczona została skarżącej w dniu 22 września 2022 r. a więc stała się ostateczna z dniem 6 października 2022 r. Decyzja ta nie wskazuje wprost daty, od której uchyla decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy. Kolegium uznało, że od dnia 7 października 2022 r. skarżąca nie jest już uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego a tym samym nie zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b u.ś.r.
Uwzględniając powyższe organ odwoławczy przyznał stronie świadczenie pielęgnacyjne od 7 października 2022 r., tj. od dnia ustania negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie przyznano do dnia 30 kwietnia 2024 r., z uwagi na treść orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z 11 kwietnia 2022 r. o okresowej niezdolności do samodzielnej egzystencji A. L..
Nie zgadzając się z decyzją Kolegium strona złożyła skargę, w której wniosła o uznanie zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. okresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 13 czerwca 2022 r. tj. od dnia złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne do 30 kwietnia 2024 r., wypłatę należnego świadczenia pielęgnacyjnego od 13 czerwca 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r. w wysokości różnicy pomiędzy ustawową kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością pobieranego do 31 sierpnia 2022 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego, od 1 września do 6 października 2022r. w ustawowej wysokości.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1) prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy:
- - poprzez stwierdzenie przez organ, że decyzja uchylająca specjalny zasiłek opiekuńczy z 20 września 2022 r. nie wskazuje wprost daty, od której uchyla decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy, co skutkowało, pominięciem przy wydaniu rozstrzygnięcia regulacji art. 24 ust. 2 u.ś.r., a tym samym ograniczeniem okresu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w 2022 r. z ponad sześciu miesięcy do niespełna trzech miesięcy;
- - poprzez nie zastosowanie przez organ art. 27 ust. 5 u.ś.r., co skutkowało brakiem możliwości wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia;
- 2) przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- - poprzez naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. gdzie organ nie podejmując dodatkowych czynności wyjaśniających dotyczących nie wskazania wprost daty w decyzji uchylającej specjalny zasiłek opiekuńczy z 20 września 2022 r., od której uchyla decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy, zastosował art. 110 § 1 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a. przyznając świadczenie pielęgnacyjne od dnia 7 października 2022 r., co znacznie ograniczyło okres uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022,
- - poprzez naruszenie art. 8 k.p.a. § 1 oraz art. 9 k.p.a. z uwagi na nienależyte i niewyczerpujące poinformowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na uwzględnienie okresu przyznania świadczenia od miesiąca złożenia wniosku oraz niezrealizowanie obowiązku czuwania, aby w toku postępowania strona skarżąca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, jak również nie wypełnienie obowiązku pouczenia strony o treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Kolegium prawidłowo zakwestionowało stanowisko organu I instancji, w zakresie, w jakim oparł decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na niekonstytucyjnej przesłance okresu powstania niepełnosprawności (art. 17 ust. 1b u.ś.r.), a także na całkowicie wadliwej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., prowadzącej do błędnego wniosku, że małżonek osoby niepełnosprawnej nie jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjnej. Argumentacja Kolegium w tym zakresie jest w pełni prawidłowa, oparta na ugruntowanych w orzecznictwie poglądach, jej powielanie w tym miejscu jest całkowicie zbędne.
Bezsporne w sprawie są przesłanki pozytywne przyznania świadczenia, tj. stan niepełnosprawności A. L., sprawowanie opieki nad nim przez skarżącą, jak i związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Ocena ustaleń faktycznych w tym zakresie dokonana przez Kolegium również jest w pełni prawidłowa.
Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi wyłącznie kwestia określenia daty początkowej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie, czy przysługuje ono skarżącej począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie tego świadczenia (czerwiec 2022 r.), czy też od daty, w której ustała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Dopełnieniem tej regulacji jest art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.
Bezspornym jest fakt, że skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 października 2022 r., zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Biała Podlaska z 1 czerwca 2022 r. Równie bezspornym jest, że pismem z 12 września 2022 r. (k. 215 akt adm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało skarżącą (w trybie art. 79a k.p.a.), że na dzień sporządzenia pisma nie została usunięta zależna od strony przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest posiadanie przez skarżącą prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Co więcej – Kolegium podkreśliło (odwołując się do analizy materiału dowodowego sprawy), że jest to jedyna przeszkoda w przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca złożenia wniosku o świadczenie. W związku z tym Kolegium poinformowało skarżącą o możliwości składania, w terminie miesiąca dokumentów, w tym dotyczących ewentualnego uchylenia decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. W następstwie powyższej informacji Kolegium skarżąca złożyła pismo z 19 września 2022 r., zawierające oświadczenie o wyrażeniu zgody na uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, w konsekwencji czego decyzją z 20 września 2022 r. Prezydent Miasta Biała Podlaska uchylił w trybie art. 155 k.p.a. własną decyzję z 1 czerwca 2022 r., przyznającą skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Decyzja uchylająca decyzję w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uzyskała walor ostateczności z dniem 6 października 2022 r. (k. 215-218 akt adm.).
Kolegium w pełni prawidłowo uznało, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należało przyznać skarżącej nie od daty złożenia wniosku, tj. od czerwca 2022 r., ale dopiero od daty usunięcia przeszkody wynikającej ze zbiegu świadczeń, tj. od 7 października 2022 r. (pierwszy dzień po upływie terminu do wniesienia odwołania od decyzji uchylającej decyzję w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego).
Ratio legis przytoczonej wyżej regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyraża się w tym, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń, które pełnią tą samą funkcję, co dotyczy m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. Istotą i funkcją obydwu tych świadczeń jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W związku z tym, zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczeń, jednakże stronie przysługuje prawo wyboru z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie, w związku z czym ustalenie prawa do jednego z wymienionych w omawianym przepisie świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełnienia warunków, ubiegania się o przyznania innego świadczenia.
Warunkiem jednak jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia (zob. wyroki WSA w Lublinie z 13 lutego 2018 r., II SA/Lu 949/17; z 20 lutego 2018 r., II SA/Lu 1062/17; z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19, z 20 lutego 2020 r., II SA/Lu 41/20; z 29 kwietnia 2020 r., II SA/Lu 150/20; z 28 października 2020 r., a także II SA/Lu 332/20; z 9 marca 2023 r., II SA/Lu 779/23 oraz powoływane tam orzecznictwo).
Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., I OSK 656/22). Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, strona musi doprowadzić do zrzeczenia się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, aby następnie mogła skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zrzeczenie się konkurencyjnego świadczenia musi mieć wyraźny, a nie hipotetyczny charakter.
Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Jednakże organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia.
Jeżeli w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego zostanie spełniony dopiero po miesiącu złożenia wniosku w sprawie, to organ administracji jest zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Należy podkreślić, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie przesłanki jego przyznania zostaną spełnione. Nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest jednoznaczna rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel. W związku z powyższym okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale jest również uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczas pobieranego uprawnienia.
Mając na uwadze powyższe rozważania, należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w toku postępowania odwoławczego i dopiero na tym etapie podjęła działania zmierzające do wyeliminowania konkurencyjnego świadczenia, w następstwie informacji i pouczeń skierowanych do niej przez Kolegium. Wydana przez Prezydenta decyzja z 20 września 2022 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku rodzinnego, wyeliminowała negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. od dnia 7 października 2022 r. (tj. od daty, kiedy decyzja uchylająca stała się ostateczna).
Należy zauważyć, że rozstrzygnięcie uchylające nie było kwestionowane przez skarżącą. Było również zgodne z treścią jej oświadczenia z 19 września 2022 r. Decyzja stała się prawomocna i ostateczna, w związku z czym determinuje początkowy termin przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji funkcjonuje w obrocie prawnym. Organy i sądy są zobowiązane do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia, również z zakresu świadczeń rodzinnych (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., I OSK 1586/21).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 kwietnia 2023 r. (I OSK 807/22), "strona jest dysponentem wniosku i decyduje o treści swojego żądania, które ma prawo modyfikować. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja wydawana w trybie art. 155 k.p.a. musi mieścić się więc w granicach wyznaczonych przez treść wyrażonej przez stronę zgody na uchylenie lub zmianę decyzji.
Natomiast na podstawie art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. To strona jest dysponentem wniosku. Nie sposób zatem domniemywać, że intencje strony były inne niż te, którym skarżąca dała wyraz akceptując rozstrzygnięcie wydane "za jej zgodą" (w trybie art. 155 k.p.a.)".
W związku z powyższym skoro negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustała w dniu 7 października 2022 r., to słusznie Kolegium przyznało je skarżącej od tej właśnie daty. Nie istniała możliwość przyznania świadczenia od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w tym okresie pozostawała w mocy decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy.
Nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W punkcie II sentencji wyroku Sąd, stosownie do art. 250 § 1 p.p.s.a., przyznał ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Sąd ustalił wysokość wynagrodzenia na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) i określoną w tym przepisie kwotę 480 zł podwyższył o podatek od towarów i usług na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 3 października 2016 r. Ministra Sprawiedliwości w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 68 ze zm.).
Sąd nie zastosował stawki z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c, zawartego w rozdziale 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu, ponieważ odsyłający między innymi do tego rozdziału przepis § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt SK 53/22 (Dz. U. z 4 maja 2023 r., poz. 842) został częściowo uznany za niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim przewiduje wysokość opłaty stanowiącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej ponoszonej przez Skarb Państwa udzielonej przez radcę prawnego z urzędu w wysokości niższej niż stawka minimalna opłat za czynności radców prawnych określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, wydanym na podstawie art. 225 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1166), dotyczącym stawek minimalnych w sprawach prowadzonych z wyboru.
Dlatego też, mając na uwadze sentencję omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przyznano ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie z uwzględnieniem stawki przewidzianej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych