Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] maja 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania J. R. (dalej jako: skarżąca), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Wspomnianą na wstępie decyzją z [...] lutego 2020 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku K. K., organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlowo - usługową (o powierzchni sprzedaży do 2000 m2), garażem podziemnym oraz niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce nr ew. [...], położonej w L. przy ul. [...].
W ramach warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego organ zawarł m.in. następujące ustalenia: w zakresie linii zabudowy organ uwzględnił fakt, że budynek usługowy na działce objętej wnioskiem zlokalizowany jest w liniach rozgraniczających przyległych ulic, a także wziął pod uwagę pierzejowy sposób kształtowania zabudowy i przepisy ustawy o drogach publicznych. W tych uwarunkowaniach obowiązująca linia zabudowy od ul. [...] (drogi gminnej) wyznaczona została w odległości min. 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, natomiast od ul. [...] (drogi powiatowej) wyznaczona została skośnie w nawiązaniu do budynku biurowo-usługowego usytuowanego na działkach nr ew. [...] położonego przy [...] z uwzględnieniem art. 43 ustawy o drogach publicznych, tj. w odległości min. 8,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.
W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, organ oparł się na analizach, z których wynika, że wielkość ta na działkach położonych w obszarze analizowanym wynosi średnio 52,2%, ale w obszarze tym znajduje się kilkanaście działek, których wskaźnik zabudowy znacząco przekracza tą wartość (powyżej 75%), dlatego dopuszczono zwiększenie wskaźnika zabudowy do poziomu 90%, przy utrzymaniu min. 5% powierzchni biologicznie czynnej.
W kwestii szerokości elewacji frontowej organ ustalił, że średnia w analizowanym obszarze, powiększona o dopuszczalną przepisami tolerancję 20%, wynosi 33,2 m. Szerokości fasad budynków w obszarze analizowanym z zasady zależne są od rozpiętości frontowych granic nieruchomości i w zespołach zwartej zabudowy śródmiejskiej najczęściej wypełniają one w całości pas przyuliczny działek. Ze względu na położenie terenu inwestycji w narożu kwartału śródmiejskiej zabudowy, obie elewacje - od ul. [...] i ul. [...] potraktowane zostały równorzędnie. Ponieważ Zarząd Dróg i Mostów w L. uzgodnił obsługę komunikacyjną terenu inwestycji od ul. [...], przyjęto, że elewacja frontową jest elewacja od tej ulicy. Uwzględniając powyższe oraz wymiary działki i jej położenie w kwartale zabudowy, przyjmując kontynuację zabudowy pierzejowej wzdłuż ulic [...] i [...], odstąpiono od ustalania średniej szerokości elewacji frontowej w analizowanym obszarze, dopuszczając szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku do pełnej rozpiętości granic działki wzdłuż ul. [...] i wzdłuż ul. [...].
W odniesieniu do górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, organ wskazał, że w obszarze analizowanym istniejąca zabudowa osiąga wysokość I-XIII kondygnacji nadziemnych, a wysokość górnej krawędzi elewacji budynków mieści się w przedziale od 3,0 m do 48,0 m, co daje średnio ok. 14,4 m w poziomie gzymsu/okapu. Mając na uwadze, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, na działkach nr [...], [...], 10, 12 położonych przy [...] zrealizowany został budynek biurowo - usługowy o gzymsie/attyce na wysokościach: maksymalnej 26,3 m - rzędna 222,0 m n.p.m. i minimalnej 14,7 m - rzędna 211,20 m n.p.m., analogiczne rzędne przyjęto dla wnioskowanej inwestycji. Odniesieniem dla wysokości ustalanej w "metrach", ze względu na spadek terenu, jest najniższy poziom chodnika na odcinku równoległym do boku działki. Rzędna ta wynosi 195,78 m n.p.m., co dla rzędnej 222,0 m n.p.m., określającej maksymalną wysokość gzymsu/attyki - daje wysokość 26,22 m, w zaokrągleniu 26,2 m, a dla rzędnej 211,20 m n.p.m., określającej minimalną wysokość gzymsu/attyki - daje wysokość 15,42 m, w zaokrągleniu 15,4 m. Ponieważ dla planowanego budynku ustalono dach płaski z maksymalnym nachyleniem połaci do 15°, przyjęto tę samą wartość maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i maksymalnej wysokości kalenicy. Przy tak określonej maksymalnej wysokości kalenicy ostateczna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynikać będzie z przyjętego spadku dachu.
W odniesieniu do kwestii geometrii dachu organ wskazał, że w analizowanym obszarze występują obiekty o zróżnicowanych formach przekryć dachowych, jedno - lub wielopołaciowych, mansardowych oraz płaskich o nachyleniu od 5° do 45°. Uwzględniając, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, na działkach nr [...], zrealizowany jest budynek z dachem płaskim, dla projektowanego budynku ustalono analogiczna formę przekrycia, tj. dach płaski o nachyleniu do 15°, z kalenicą usytuowaną równolegle wzdłuż ul. [...], przy maksymalnej wysokości budynku (kalenicy), w miejscu opisanym wyżej, wynoszącej 26,2 m - maksymalnie do rzędnej 222,0 m n.p.m.
W kwestii zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych, organ uwzględnił fakt, że dla terenu położonego w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji (po stronie północnej) obowiązuje uchwała Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], który to plan określił wskaźniki dotyczące liczby miejsc parkingowych na poziomie: 1 mp/2 lokale mieszkalne i 1 mp/50 m2 powierzchni użytkowej usług. Z tego względu analogiczne wskaźniki przyjęto dla projektowanej inwestycji.
Ponadto organ odniósł się w uzasadnieniu decyzji do złożonego przez inną stronę postępowania wniosku o wyłączenie organu oraz wszystkich pracowników Urzędu Miasta i wskazał, że wniosek ten został rozpatrzony na podstawie przepisów o wyłączeniu organu, a postanowieniem z [...] listopada 2019 r. odmówiono wyłączenia organu i pracowników, z uwagi na brak przesłanek do wyłączenia określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. R. podniosła zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, ze zm.; dalej jako: r.w.z.) oraz przepisów postępowania administracyjnego. Zarzuty dotyczyły kwestii: naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, poprzez ustalenie szczegółowych parametrów nowej zabudowy niezgodnie z przepisami rozporządzenia, jak również przyjęcie ustaleń, czyniących zaskarżoną decyzję niewykonalną; ustalenia warunków zabudowy pomimo braku jednoznacznych ustaleń w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, jak również w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji oraz pomimo braku na terenie planowanej inwestycji istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, umożliwiającego wykonanie planowanego zamierzenia budowlanego; naruszenia obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, zasady praworządności, pogłębiania zaufania do obywateli i swobodnej oceny dowodów; naruszenia wymogów w zakresie uzasadnienia decyzji.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał prawidłowo analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, analizując zgodnie z prawem parametry planowanej zabudowy, a wyniki analizy zostały uwzględnione w decyzji. Spełniony został warunek dobrego sąsiedztwa, jak również pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Inwestycja znajduje analogię funkcjonalną w zainwestowaniu okolicznych nieruchomości, kilka działek dostępnych z tej samej drogi publicznej jest zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z funkcją handlowo-usługową. Ustalenia co do linii obowiązującej zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej Kolegium uznało za prawidłowe.
W ocenie Kolegium chybiony jest zarzut ustalenia warunków zabudowy pomimo braku jednoznacznych ustaleń w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, jak również w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Teren planowanej inwestycji (działka nr [...]), posiada bezpośredni, rzeczywisty i faktyczny dostęp do dwóch dróg publicznych, tj. ul. [...] (drogi powiatowej) i ul. [...] (drogi gminnej). W zakresie obsługi komunikacyjnej projekt decyzji został uzgodniony z zarządcą drogi - Zarządem Dróg i Mostów w L. (pismo uzgadniające z dnia [...] grudnia 2019 r.). W piśmie tym stwierdzono, że działka przylega do pasa drogowego ul. [...] i ma możliwość obsługi komunikacyjnej od tej ulicy, stwierdzono także, iż obsługę komunikacyjną należy uzgodnić z Zarządem Dróg i Mostów w L. przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Kwestia organizacji zjazdu z ul. [...] nie podlega rozważaniom w decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Podobnie chybiony jest zarzut ustalenia warunków zabudowy pomimo braku na terenie planowanej inwestycji istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, umożliwiającego wykonanie planowanego zamierzenia budowlanego. Teren planowanej inwestycji posiada pełne uzbrojenie. W ul. [...] znajdują się sieci: wodociągowa, gazowa, elektryczna, telekomunikacyjna, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej. Wynika to z załącznika graficznego nr 1 do decyzji (mapy), który uwidacznia istniejące sieci. Zawarte w decyzji stwierdzenie, że zasilanie i zaopatrzenie w media infrastruktury technicznej wnioskowanej inwestycji należy projektować zgodnie z warunkami określonymi przez dysponentów poszczególnych czynników jest w tym zakresie wystarczające. Jeżeli zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane poprzez przystąpienie do następnego etapu procesu inwestycyjnego, tj. wydania pozwolenia na budowę, to dopiero wówczas projektowane będą przyłącza poszczególnych mediów i podpisywane umowy na ich dostarczanie.
Odnosząc się do kwestii wyłączenia organu i pracowników, Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji, że wniosek o wyłączenie generalnie wszystkich pracowników organu od załatwienia sprawy, bez wskazania przewidzianych w art. 24 k.p.a. przyczyn dotyczących wyłączenia każdego pracownika, prowadzi w istocie do wyłączenia całego organu, zatem mają do niego zastosowanie przepisy normujące wyłączenie organu, a nie wyłączenie pracownika. We wniosku nie podniesiono żadnej z przesłanek wskazanych w art. 25 § 1 k.p.a. prowadzących do wyłączenia Prezydenta Miasta L. od załatwienia sprawy, gdyż strona powołuje się jedynie na możliwy konflikt interesów wynikający z faktu, że ten sam organ jest właściwy do wydania decyzji, jak i do jej uzgodnienia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu, podobnie jak i osoby pełniącej funkcję organu, z innych przyczyn niż wymienione w art. 25 k.p.a. Kompetencja prezydenta do wydania decyzji o warunkach zabudowy wynika wprost z obowiązującego przepisu prawa, tj. art. 60 ust. 1 u.p.z.p.
W takiej sytuacji podstaw do wyłączenia nie można wywodzić z faktu, że organem uzgadniającym decyzję o warunkach zabudowy był Miejski Konserwator Zabytków, który na podstawie stosownego porozumienia wykonywał zadania z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dotyczące ochrony i opieki nad zabytkami z terenu Gminy L.. Podobnie nie stanowi podstawy do wyłączenia okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi, którym jest w tym przypadku Prezydent Miasta.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik J. R. podniósł zarzuty naruszenia:
(1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4, § 5, § 6 r.w.z., poprzez ustalenie warunków zabudowy z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, a w szczególności poprzez ustalenie szczegółowych parametrów nowej zabudowy niezgodnie z ww. przepisami rozporządzenia, jak również przyjęcie ustaleń, czyniących skarżoną decyzję niewykonalną, (2) art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy pomimo braku jednoznacznych ustaleń w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, jak również w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, (3) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy pomimo braku jednoznacznych ustaleń co do istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, umożliwiającego wykonanie planowanego zamierzenia budowlanego.
(4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy i swobodnej oceny dowodów w postępowaniu odwoławczym, jak również zasady dwuinstancyjności, jako że niniejsza sprawa została przez organ odwoławczy ponownie rozpoznana wyłącznie formalnie, bez faktycznego wyjaśnienia jej aspektów istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia, (5) art. 24 § 1 i 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta L., bezpodstawnie odmawiającego wyłączenia tego organu i wszystkich urzędników Urzędu Miasta L., (6) art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 8 § 1 oraz art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie wymogów w zakresie formalnego i prawnego uzasadnienia skarżonej decyzji, co sprawia iż decyzja nie wyjaśnia przyczyn podjętego rozstrzygnięcia i nie poddaje się merytorycznej kontroli, (7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji pierwszej instancji mimo braku podstaw prawnych do podjęcia takiego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zarówno decyzji Kolegium, jak i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z [...] grudnia 2020 r. (uzupełnienie skargi) pełnomocnik wskazał, że: organy obydwu instancji orzekły ponad wniosek, albowiem wnioskodawca nie określił parametrów inwestycji, takich jak: wysokość budynku, liczba kondygnacji, szerokość elewacji frontowej; decyzja o warunkach zabudowy jest sprzeczna z wnioskiem w zakresie powierzchni zabudowy działki, bowiem wniosek przewiduje powierzchnię 2000 m2, tj. 99,85%, natomiast decyzja przewiduje 90% powierzchni zabudowy, czyli 1802 m2; ponadto nie uzasadniono, na jakiej podstawie przyjęto wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 90%, podczas gdy średnia dla obszaru analizowanego wynosi niewiele ponad 50%; organy nieprawidłowo ustaliły krąg stron postępowania, gdyż w aktach sprawy brak dokumentu wskazującego na właściciela działki nr [...] (teren inwestycji); decyzja narusza przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez wyznaczenie dwóch linii zabudowy, w sytuacji, gdy w decyzji o warunkach zabudowy wyznacza się jedną linię zabudowy; decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez ustalenie warunków zabudowy pomimo nieprzedłożenia warunków przyłączenia do sieci gazowej, energetycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej; decyzja narusza art. 51 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy pomimo braku wskazania we wniosku informacji dotyczących zapotrzebowania planowanej inwestycji w wodę oraz w gaz.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 24 § 1 i 3 k.p.a., bowiem wydanie decyzji przez pracownika lub organ podlegający wyłączenie już samo w sobie musiałoby przesądzać o wadliwości zaskarżonej decyzji i konieczności jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).
W ocenie Sądu kwestią pierwszoplanową jest to, że wbrew argumentacji strony składającej wniosek (P. B., reprezentowanego przez tego samego pełnomocnika, który reprezentuje skarżącą), nie zachodziły ustawowe przesłanki wyłączenia ani organu – Prezydenta Miasta L., ani poszczególnych pracowników Urzędu Miasta. Wniosek ten został oparty na argumentacji wskazującej, że może zachodzić istotny konflikt interesów pomiędzy interesami stron postępowania oraz Urzędu Miasta, wynikający z faktu, że zarządcą dróg gminnych, do których przylega działka stanowiąca teren inwestycji, jest Prezydent Miasta L.. Tym samym, zdaniem wnioskodawcy, organ może mieć bezpośredni interes w tym, aby wydać decyzję o warunkach zabudowy zgodną z interesem organu, co budzi wątpliwości z punktu widzenia procesowych gwarancji bezstronności organu.
Trzeba przypomnieć, że zgodnie z powołaną we wniosku podstawą prawną (art. 24 § 1 pkt 3 k.p.a.), pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Z wywodów wniosku wynika, że z uwagi na to, iż problem ten będzie dotyczył wszystkich pracowników, w tym również osoby piastującej funkcję Prezydenta Miasta, zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 26 ust. 3 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio § 2 (paragraf ten wskazuje organ właściwy do wydania decyzji w sytuacji wyłączenia organu od załatwienia sprawy).
Z kolei zarzut podniesiony w skardze nawiązuje dodatkowo do przesłanki z art. 24 § 3 k.p.a., w świetle którego bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.
Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na fakt, iż w obszarze oddziaływania inwestycji znajdują się działki stanowiące drogi gminne i powiatowe, stroną postępowania z mocy art. 28 k.p.a. jest również właściciel tych działek, tj. Gmina L. (będąca miastem na prawach powiatu). Nie sposób jednak nie zauważyć, że tego rodzaju problem występuje w większości spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy. Ustawodawca powierzył kompetencje do wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy organom gminy (wójt, burmistrz, prezydenta miasta), jedną z przesłanek dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jest to, że teren ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), co sprawia, że w wielu podobnych przypadkach, z uwagi na to, że spełnienie tej przesłanki wynika z faktu bezpośredniego położenia działki objętej planowaną inwestycją do drogi gminnej czy powiatowej, gmina czy miasto na prawach powiatu stają się stroną tego postępowania.
Dodatkowo problem potęguje fakt, że decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Biorąc pod uwagę, że zarządcą dróg gminnych jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, a w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 2 pkt 4 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; Dz. U. z 2020 r., poz. 470, ze zm.; dalej jako: u.d.p.), pojawia się dodatkowy problem łączenia funkcji organu uzgadniającego i wydającego decyzję o warunkach zabudowy (tylko częściowo rozwiązywany przez możliwość utworzenia odrębnej jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi – art. 21 ust. 1 u.d.p.; w analizowanej sprawie – Zarząd Dróg i Mostów w L.). W rozpoznawanej sprawie problem zachowania gwarancji bezstronności nabiera dodatkowej mocy, z uwagi na fakt, że decyzja o warunkach zabudowy wymaga również uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.; z uwagi na położenie nieruchomości w granicach zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia [...], wpisanego do rejestru zabytków), a funkcje te, w oparciu o stosowne porozumienie, zostały powierzone Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków, działającemu z upoważnienia Prezydenta Miasta L..
Dopuszczalność łączenia ról procesowych (organu wydającego decyzję, reprezentującego stronę postępowania, uzgadniającego decyzję – poprzez stosowne jednostki organizacyjne) musi być analizowana w perspektywie procesowych gwarancji bezstronności organu i jego pracowników, których podstawowym wyrazem jest instytucja wyłączenia pracownika i organu. Stosowanie procesowych gwarancji wyłączenia nie może jednak prowadzić do podważania decyzji ustawodawcy, który powierzył określonym organom kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Każda wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalności ustawodawcy. Sprzeczne z tym założeniem jest przyjmowanie, że ustawodawca z jednej strony powierzył organowi kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych (tu: w sprawach warunków zabudowy), z drugiej zaś dopuścił pozbawianie organu tej kompetencji w większości spraw poprzez stosowanie instytucji wyłączenia w sposób bazujący wyłącznie na wykładni literalnej, bez uwzględnienia szerszego kontekstu celowościowego i systemowego.
Problem ten wielokrotnie analizowano w orzecznictwie. Obszerny, przekonujący i wyczerpujący wywód w tym zakresie zawarto w szczególności w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. (I OPS 13/09; ONSAiWSA 2010/5/82). W uchwale tej wskazano m.in., że "Instytucja wyłączenia jednak jest jedną z instytucji tworzących gwarancje bezstronnego, sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w systemie gwarancji ustrojowych i procesowych, zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej przy wykonywaniu kompetencji do realizacji zadań publicznych. Konstrukcja prawna instytucji procesowej wyłączenia nie może prowadzić do pozbawienia organów administracji publicznej zdolności do wykonywania zadań publicznych, a zatem do pozbawienia kompetencji przyznanych przepisami prawa. [...] Pozbawienie organu administracji publicznej kompetencji do wykonywania administracji publicznej nie może prowadzić do pozbawienia państwa zdolności do wykonywania zadań publicznych.
Przy konstruowaniu podstaw tej zdolności nie można pominąć tego, że organ administracji publicznej, wykonując kompetencje, do jakich został powołany, nie reprezentuje i nie broni własnego interesu prawnego. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że "(...) sytuacja organu nie może być przyrównana do sytuacji obywatela, chociażby z tego powodu, że organ nie realizuje ani nie chroni (tak jak obywatel) własnych interesów. Stosuje po prostu prawo, bo do tego został powołany, i to jest jego obowiązkiem, nigdy zaś uprawnieniem na wzór uprawnienia cywilnego [...]. Wykonywanie administracji publicznej może prowadzić do przysporzenia korzyści państwu lub wspólnocie samorządowej, ale zawsze związane jest to z realizacją zadań publicznych, nigdy zaś z celem samym w sobie [...]. Nie stanowi to jednak podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego organu administracji publicznej, któremu przyznana jest kompetencja do prowadzenia postępowania w sprawie.
Kompetencję organów administracji publicznej do realizacji zadań publicznych należy wiązać z obowiązkiem ich realizacji, a nie z ochroną własnego interesu prawnego. Organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie administracyjne zarówno wszczęte z urzędu, jak i na wniosek strony, nie nabywa statusu strony tego postępowania, lecz ma status organu powołanego do dokonywania autorytatywnej konkretyzacji norm materialnego prawa administracyjnego, która prowadzi do bezpośredniego kształtowania uprawnień lub obowiązków jednostki-strony postępowania w sprawie albo może wpływać na ukształtowanie uprawnień jednostki (np. decyzje z zakresu ochrony środowiska)". Rozważania te doprowadziły Naczelny Sąd Administracyjny do zanegowania podstaw od wyłączenia zastosowania przepisów o wyłączeniu pracownika w odniesieniu do osoby piastującej funkcję określonego organu w określonej konfiguracji procesowej (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.), mają jednak wymiar znacznie szerszy, wskazują bowiem na konieczność racjonalnego stosowania przepisów dotyczących wyłączenia pracownika i organu, w taki sposób, który nie będzie prowadził do nieuzasadnionego pozbawienia organów przyznanych im przez ustawę kompetencji.
Na podobnej argumentacji opiera się orzecznictwo sądowe w sprawach dotyczących stricte decyzji o warunkach zabudowy. Tytułem przykładu można przytoczyć obszerny wywód zawarty w wyroku NSA z 17 kwietnia 2018 r. (II OSK 2658/17): "[...] w obowiązujących przepisach procesowych nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego [...]. W wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączenia ról procesowych organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Wymaga to pogodzenia określonych wartości, co nie może powodować pozbawienia państwa, działającego przez organy państwowe (a niekiedy samorządowe), możliwości wykonywania zadań publicznych.
Gmina jest tworem o szczególnej pozycji ustrojowej. Jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Fakt, że te dwie role gminy są rozdzielne nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Więcej, stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, którym gmina ma racjonalnie gospodarować, gminy winny te dwie funkcje realizować jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu.
To oznacza, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim wójt, burmistrz (prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2011, sygn. akt II OSK 2087/11, wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 987/12, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 460/08 [...]).
Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji nie przewidują wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialnoprawnego, podlegającego konkretyzacji w postępowaniu w indywidualnej sprawie, jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego [...]. W ocenie składu orzekającego, w związku z powyższym, brak było podstaw prawnych do wyprowadzenia obowiązku wyłączenia, w sprawach wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organu samorządu terytorialnego w ramach wykładni, prowadzącej w następstwie do pozbawienia tego organu kompetencji. [...] Za takim stanowiskiem przemawia także domniemanie racjonalności ustawodawcy, który jak już wyżej wskazano, w żadnym z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyraził ogólnej zasady wyłączenia miasta na prawach powiatu w sprawach, których stroną jest gmina.
Warto dodać, że ustawodawca w niektórych sprawach przekazał organom gminy upoważnienie do załatwiania spraw administracyjnych, które dotyczą praw i obowiązków gminy. Natomiast w sprawach, w których dostrzegł kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki, wprowadził instytucję wyłączenia organu [...]".
Podobne poglądy, wykluczające istnienie podstaw do wyłączenia organu gminy (miasta) czy pracowników urzędu gminy (miasta) w podobnej konfiguracji podmiotowej są dość szeroko reprezentowane w orzecznictwie (por. tylko przykładowo: wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r. II OSK 1970/18; wyrok NSA z 17 października 2019 r., II OSK 2558/18). Co więcej, w orzecznictwie wskazano, że brak jest podstaw do wyłączenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta czy pracowników urzędu gminy) od udziału w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy to sama gmina jest inwestorem (por. wyrok WSA w Karkowie z 22 czerwca 2018 r., II SA/Kr 374/18).
Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko, co prowadzi do konkluzji, że nie było podstaw do wyłączenia ani Prezydenta Miasta, ani wszystkich pracowników Urzędu Miasta. Wniosek o wyłączenie nie był zatem zasadny, co prawidłowo stwierdziły organy.
Sąd nie podziela zastrzeżeń skarżącej, co do podstaw prawnych rozpoznania wniosku. Tytuł wniosku z [...] września 2019 r. (k. 84 akt organu I instancji) wskazywał na żądanie wyłączenia organu, natomiast wskazane podstawy prawne odnosiły się do wyłączenia pracownika (art. 24 k.p.a.). W treści wniosku zawarto argumenty mające przemawiać zarówno za wyłączeniem wszystkich pracowników Urzędu Miasta, jak i osoby piastującej funkcję organu, tj. Prezydenta Miasta. W świetle stanowiska zdecydowanie dominującego w aktualnym orzecznictwie, przyjmowanego również przez Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie, należy podkreślić odrębność prawnych podstaw wyłączenia pracownika i organu, co wyklucza możliwość łączenia tych podstaw, tj. stosowania przesłanek z art. 24 w odniesieniu do organu (osoby fizycznej piastującej tą funkcję). Przesłanki wyłączenia pracownika mogą być stosowane w odniesieniu do organu tylko w takim zakresie, w jakim wskazuje odesłanie zawarte w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. w odniesieniu do relacji wynikających z małżeństwa, pokrewieństwa, powinowactwa, przysposobienia, opieki lub kurateli (art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.) – por. wyroki NSA: z 4 listopada 2016 r., II OSK 558/15; z 30 listopada 2016 r.,
I OSK 37/15; z 14 lutego 2017 r., I OSK 2885/15; z 17 października 2019 r., II OSK 2558/18; z 13 lutego 2020 r., II GSK 3795/17; z 23 stycznia 2020 r., I OSK 1539/18. W tej sytuacji wniosek złożony przez stronę powinien być rozpatrzony dwutorowo, w oparciu o odrębne przesłanki, w zależności od tego, czy odnosił się do wyłączenia pracowników, czy organu (Prezydenta Miasta). Pewnym błędem organu I instancji było odniesienie się wyłącznie do przesłanek wyłączenia organu (oparte na założeniu, że wniosek o wyłączenie wszystkich pracowników stanowi w istocie wniosek o wyłączenie organu), ale błąd ten nie miał żadnego znaczenia w sprawie, gdyż nie zachodziły przesłanki wyłączenia pracowników Urzędu Miasta, co wyjaśniono wyżej. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium odniosło się już do obydwu grup przesłanek.
Zasadne są natomiast zastrzeżenia dotyczące właściwości organu do rozpoznania wniosku o wyłączenie, w zakresie w jakim nie odnosił się do poszczególnych pracowników, ale do organu jako takiego (Prezydenta Miasta L.). O ile w zakresie odnoszącym się do poszczególnych pracowników kompetencje do rozpoznania wniosku miał ich przełożony, tj. Prezydenta Miasta (art. 26 § 1 k.p.a.), o tyle o wyłączeniu organu powinien rozstrzygać organ wyższego stopnia, czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze (art. 26 § 2 k.p.a.). Należy jednak wziąć pod uwagę fakt, że postanowienie dotyczące wyłączenia pracownika czy organu jest postanowieniem wpadkowym, nie podlegającym odrębnemu zaskarżeniu (art. 142 k.p.a.), zatem wadliwość postanowienia (jedynie w aspekcie formalnym – właściwości organu) należy oceniać przez pryzmat możliwego wpływu tego błędu proceduralnego na treść zaskarżonej decyzji. Tyko przy stwierdzeniu takiego związku błąd proceduralny organu mógłby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej do Sądu decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).
W ocenie Sądu takiego wpływu nie było – to, że wniosek o wyłączenie, w zakresie obejmującym samego Prezydenta, rozpoznał ten sam organ, nie miało żadnego wpływu na zgodność z prawem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ merytorycznie rzecz ujmując – jak już wyżej wskazano – nie istniały przesłanki do wyłączenia ani Prezydenta Miasta, ani wszystkich pracowników Urzędu Miasta.
Konkludując: podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 24 § 1 i 3 k.p.a., jakkolwiek częściowo – w aspekcie formalnoprawnym – zasadny, nie stanowił wystarczającej podstawy do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji.
Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się ściśle z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego, dlatego należy odnieść się do nich łącznie.
Skarżąca podnosi zarzuty odnoszące się do kilku elementów ustaleń warunków zabudowy.
W kwestii linii zabudowy, skarżąca podnosi kilka argumentów: że organy nie wskazały, czy linie zabudowy zostały ustalone na podstawie zasady ogólnej, czy wyjątku dopuszczalnego przepisami rozporządzenia; że wyznaczona linia zabudowy o strony ul. [...] nie stanowi kontynuacji linii zabudowy na działkach sąsiednich, w szczególności z tego względu, że została wyznaczona skośnie w stosunku do budynku biurowo-usługowego, znajdującego się na działkach nr [...]; że organ wyznaczył dwie linie zabudowy, w sytuacji, gdy w decyzji o warunkach zabudowy wyznacza się jedną linię zabudowy.
W ocenie Sądu żaden z tych argumentów nie zasługuje na uwzględnienie.
Dla porządku należy przypomnieć, że w świetle § 4 r.w.z., obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).
Trzeba w tym miejscu zauważyć, że określając elementy analizy konieczne do ustalenia warunków zabudowy dla konkretnego przedsięwzięcia, prawodawca w przepisach rozporządzenia wskazał na konkretne wskaźniki podlegające badaniu, przyjął także generalną zasadę, że wskaźniki dla nowej zabudowy są kształtowane przez wartości średnie na obszarze analizowanym. Co istotne jednak, w przypadku każdego analizowanego wskaźnika prawodawca pozostawił organom pewien margines swobody oceny, dopuszczając wyznaczenie wskaźników dopuszczalnej zabudowy w sposób odbiegający od wartości średnich, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 2 r.w.z.). Wskazuje to na konieczność spojrzenia globalnego na zastany ład przestrzenny na istniejącym terenie, a nie skrupulatnego mierzenia i ścisłego dopasowywania się do wartości wszystkich wskaźników. Ta swoboda oceny nie jest oczywiście tożsama z dowolnością, organ musi w sposób przekonujący uzasadnić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w jaki sposób wyniki konkretnej analizy uzasadniały odejście od zasady kształtowania nowej zabudowy w oparciu o wartości średnie wskaźników zabudowy istniejącej.
Wbrew stawianym zarzutom, argumentacja organu I instancji (podzielona przez Kolegium) wskazuje, że organ oparł się nie na zasadzie ścisłej kontynuacji (przedłużenia) linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ale na wynikach analizy urbanistycznej 4 ust. 4). Co więcej, stosowanie wyjątku wyrażonego w § 4 ust. 4 r.w.z. nie oznacza, że organ ma się w ogóle nie odnosić do istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, byłoby to zaprzeczenie konieczności uwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Wręcz przeciwnie, wyjątek wskazany w ust. 4 wskazuje na nawiązanie do analizy urbanistycznej, ta zaś ma opierać się na analizie stanu zastanego, w tym w zakresie istniejących linii zabudowy. Analiza urbanistyczna powinna również uwzględniając obowiązujące przepisy (w tym przypadku prawne wymogi co do odległości linii zabudowy od krawędzi jezdni drogi publicznej – gminnej lub powiatowej, w terenie zabudowanym; art. 43 ust. 1 u.d.p.).
W rozpoznawanej sprawie nie można uznać, aby organ ustalił linię zabudowy w sposób sprzeczny z wynikami analizy urbanistycznej. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę cztery argumenty: sposób usytuowania budynku usługowego na działce objętej wnioskiem (w liniach rozgraniczających przyległych ulic), pierzejowy charakter kształtowania zabudowy, treść art. 43 u.d.p. oraz sposób usytuowania budynku biurowo-usługowego na działce nr [...]. Wbrew argumentom skarżącej nie ma w tym aspekcie rozstrzygnięcia wewnętrznej sprzeczności, którą skarżąca wydaje się wywodzić z faktu, że linia istniejącego budynku na działce nr [...] jest skośna, a linia obowiązującej zabudowy na działce nr [...] – prosta. Organ nie wskazał przecież, że wyznaczona linia zabudowy stanowi kontynuację skośnej linii zabudowy na działce nr [...], lecz jedynie nawiązuje do niej. Trzeba mieć na uwadze fakt, że granica działki nr [...] od strony ul. [...] przebiega skośnie.
Przyjęcie linii zabudowy wprost nawiązującej do przebiegu tej ulicy wymuszałoby przyjęcie tożsamej, skośnej linii zabudowy na działce nr [...], co nie byłoby uzasadnione w świetle wyników analizy i mogłoby zbędnie ograniczać swobodę inwestora w kształtowaniu zabudowy na działce nr [...]. Nie można znaleźć takich argumentów prawnych, które nakazywałoby organowi wyznaczenie na działce nr [...] skośnej obowiązującej linii zabudowy, ponieważ taka jest istniejąca linia zabudowy na jednej z działek sąsiednich. Należy przy tym pamiętać, że linia zabudowy w rozumieniu § 4 r.w.z. stanowi nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej odległości do linii zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy.
Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, wydanie decyzji powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza tak rozumianej linii zabudowy (por. wyroki NSA z 8 lipca 2008 r., II OSK 779/07 i z 15 lutego 2011 r., II OSK 174/10). Ustalona przez organ obowiązująca linia zabudowy jest wypadkową nie jednego, a kilku czynników, bazujących na wynikach prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Przyjęte rozwiązania mieszczą się w zakresie swobody planistycznej uwarunkowanej wynikami analizy urbanistycznej.
Nie jest również zasadny podniesiony w piśmie procesowym z [...] grudnia 2020 r. zarzut, że organ wyznaczył dwie linie zabudowy, podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy wyznacza się jedną linię zabudowy. W ocenie Sądu jest dopuszczalne ustalenie więcej niż jednej obowiązującej linii zabudowy, oczywiście w odniesieniu do różnych granic tej samej działki inwestycyjnej, jeżeli jest to uwarunkowane analizą urbanistyczną. Należy zauważyć, że teren inwestycji – działka nr [...] – przylega dwoma bokami do działek stanowiących drogi publiczne. Biorąc pod uwagę konieczność ustalenia warunków zabudowy w taki sposób, aby zapewnić zgodność z wymaganiami wynikającymi z przytoczonego wyżej art. 43 u.d.p., konieczne było ustalenie obowiązującej linii zabudowy zarówno od strony zachodniej, jak i północnej działki nr [...]. Powoływany w piśmie procesowym wyrok WSA w Olsztynie z [...] lutego 2015 r. (II SA/Ol 1295/14) został wydany w zupełnie innych uwarunkowaniach faktycznych i argumenty w nim wyrażone nie mogą być odniesione do rozpoznawanej sprawy.
W odniesieniu do ustalenia wskaźnika zabudowy skarżąca podnosi następujące zarzuty: że niedopuszczalne jest ustalenie tego wskaźnika w formie wartości maksymalnej, a jedynie jako wartość jednoznaczną i konkretną, ewentualnie w formie tzw. "widełek"; że decyzja o warunkach zabudowy w tym zakresie jest sprzeczna z wnioskiem, w którym przewidziano zabudowę o znacznie większej intensywności.
Zgodnie z § 5 r.w.z., wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. (ust. 2). Podobnie jak w przypadku linii zabudowy, również w tym elemencie, prawodawca wskazał z jednej strony na zasadę nakazującą uwzględnianie średniej w obszarze zabudowy, dopuścił jednak wyjątek, wyrażający się w wyznaczeniu wskaźników dopuszczalnej zabudowy w sposób odbiegający od wartości średnich, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej.
W rozpoznawanej sprawie organ skorzystał z możliwości odejścia od średniej wielkości wskaźnika i oparł się na wynikach analizy urbanistycznej. W ocenie Sądu podejście to było w pełni uzasadnione, biorąc pod uwagę specyfikę obszaru, na jakim znajduje się działka będąca przedmiotem inwestycji. Jest to zabudowa śródmiejska charakteryzująca się bardzo dużym zróżnicowaniem zagospodarowania działek, w szczególności pod kątem intensywności zabudowy. Średnia dla całego analizowanego obszaru wynosi 52,2%, ale istnieje ogromna rozpiętość pomiędzy wartościami minimalnymi i maksymalnymi wskaźnika intensywności zabudowy (od 10,7 do 100%). W tej sytuacji odwołanie się do średniej byłoby błędem, nie dawałoby gwarancji określenia determinant zabudowy w sposób gwarantujący zachowanie ładu przestrzennego. Słusznie zatem organ odszedł od wartości średniej. W pełni racjonalny jest argument organu, który odwołał się do stanu zagospodarowania kilkunastu działek w obszarze analizowanym, gdzie wskaźnik intensywności zabudowy znacząco przekracza średnią, mieszcząc się w przedziale od 77 do 100%.
W tej sytuacji ustalenie dopuszczalnego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na maksimum 90% (wraz z obowiązkiem zachowania powierzchni biologicznie czynnej minimum 5%) mieści się w granicach dopuszczalnych prawem (§ 5 rozporządzenia) i znajduje należyte oparcie w wynikach analizy urbanistycznej. Sąd nie podziela argumentacji o niedopuszczalności ustalenia wskaźnika w postaci wartości maksymalnej. Po pierwsze, nie sprzeciwia się temu treść § 5 rozporządzenia. Po drugie, jest to uzasadnione wynikami analizy urbanistycznej – w przypadku tak zróżnicowanej, śródmiejskiej zabudowy działek, ścisłe narzucanie wskaźnika intensywności zabudowy, w postaci konkretnej wartości, a nawet "widełek" nie miałoby żadnego uzasadnienia. Całkowicie niezasadny jest również zarzut rozbieżności pomiędzy wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy a decyzją. Jest rzeczą oczywistą, że zamiary inwestora wyrażone we wniosku podlegają ocenie organu wydającego decyzję i to organ decyduje ostatecznie, czy zamierzenie inwestora będzie mogło zostać zrealizowane w takim kształcie, jak odzwierciedlony we wniosku, czy też będzie podlegało pewnym korektom, z uwagi na konieczność dostosowania się do wymagań wynikających z obowiązujących przepisów i analiz urbanistycznych. Taka korekta zamierzeń inwestora nastąpiła w decyzji wydanej w rozpoznawanej sprawie i miała ona pełne uzasadnienie.
W odniesieniu do ustaleń w zakresie szerokości elewacji frontowej skarżąca podnosi zarzuty: wewnętrznej sprzeczności argumentacji organu, braku podstaw do ustalenia szerokości elewacji frontowej od strony ul. [...] w pełnej rozpiętości terenu inwestycji; braku uzasadnienia przyjętych rozstrzygnięć.
Podobnie jak w przypadku poprzednio analizowanych elementów warunków zabudowy, prawodawca w pierwszej kolejności wskazał, że zasadą powinno być wyznaczanie szerokości elewacji frontowej (znajdującej się od strony frontu działki), dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1). Jednocześnie prawodawca dopuścił wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (ust. 2).
Sąd nie dostrzega żadnej sprzeczności w argumentacji organu I instancji (zaakceptowanej w pełni przez Kolegium). Organ ustalił wprawdzie wartość średnią, z dopuszczalną tolerancją 20% - 33,2 m, jednakże zdecydował się na odejście od zasady wyrażonej w § 6 ust. 1, przedstawiając racjonalne i przekonujące argumenty oparte na wynikach analizy urbanistycznej. W szczególności za przyjęciem rozwiązania zastosowanego przez organ (dopuszczenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku do pełnej rozpiętości granic działki wzdłuż ulic [...] i [...] przemawiają argument wskazujący, że szerokości fasad budynków w obszarze analizowanym w przypadku większości działek w obszarze analizowanym zależne są od rozpiętości frontowych granic nieruchomości i w zespołach zwartej zabudowy śródmiejskiej najczęściej wypełniają one w całości pas przyuliczny działek, jak również argument wskazujący na dążenie do kontynuacji zabudowy pierzejowej wzdłuż ulic [...] i [...]. Nawet pobieżna analiza mapy stanowiącej załącznik do analizy urbanistycznej potwierdza prawidłowość tych ustaleń.
Trudno uznać za zasadne argumenty upatrujące w tych ustaleniach organu wewnętrznej sprzeczności, poprzez odniesienie się do skośnej linii zabudowy na działce nr [...]. Szerokość elewacji frontowej i obowiązująca linia zabudowy to dwie różne determinanty kształtowania zabudowy. Na działce nr [...] (teren inwestycji) przyjęto prostą linię zabudowy, przebiegającą od południowej do północnej granicy działki. Sąd nie dostrzega żadnej sprzeczności ustaleń obowiązującej linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku. Kształt przyszłej zabudowy będą determinować obydwa te czynniki, dopasowanie do nich przyszłej zabudowy nie nastręcza żądnych trudności interpretacyjnych.
Kolejna grupa zarzutów skarżącej odnosi się do kwestii ustalenia dostępu do drogi publicznej oraz obsługi komunikacyjnej nowej inwestycji. Skarżąca wywodzi, że z faktu przylegania nieruchomości objętej wnioskiem do dróg publicznych nie można automatycznie, bez analizy, przyjmować, że spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Ponadto, z uwagi na treść pisma Zarządu Dróg i Mostów z [...] grudnia 2019 r., obsługa komunikacyjna nie została uzgodniona z zarządem dróg, ustalone w decyzji warunki zabudowy w tym zakresie mają w istocie charakter warunkowy, możliwość ich realizacji zależeć będzie od dokonanego w przyszłości pozytywnego zaopiniowania rozwiązań komunikacyjnych.
W ocenie Sądu zarzuty te nie są zasadne. W aktach administracyjnych (k.
- 77) znajduje się pismo (w istocie stanowi ono postanowienie, co wynika z art. 106 § 5 k.p.a.), Zarządu Dróg i Mostów w L., wydane na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p.
i art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., w którym po przeanalizowaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, Zarząd uzgodnił projekt w zakresie możliwości włączenia do ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu inwestycji. Wskazano, że działka nr [...] przylega do pasa drogowego u. [...] i ma możliwość obsługi komunikacyjnej od tej ulicy.
Uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. jest jednym, ale nie jedynym elementem oceny przez właściwe organy, czy spełniony jest warunek dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Nie można jednak nie zgodzić się z argumentacją Kolegium, że teren inwestycji ma bezpośredni, rzeczywisty i faktyczny dostęp do dwóch dróg publicznych. Trzeba zwrócić uwagę, że szczegółowość ustaleń w zakresie zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji różni się w zależności od etapu procesu inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi dopiero pierwszy etap w prawnej reglamentacji procesu inwestycyjno-budowlanego. Decyzja ta nie daje praw do terenu, nie przesądza wprost i bezpośrednio o ostatecznym kształcie zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy tworzy pewne ramy, w które ma się wpasować projekt budowlany. To projekt budowlany kształtuje ostateczny, konkretny kształt inwestycji, w ramach wyznaczonych decyzją o warunkach zabudowy.
Techniczna możliwość realizacji dostępu do drogi publicznej powinna być szczegółowo zweryfikowana w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Dopiero wówczas, w ramach konkretnego projektu zagospodarowania działki (jako elementu projektu budowlanego) będą zobrazowane konkretne rozwiązania techniczne pozwalające na taki dostęp. Nie znając szczegółowych rozwiązań technicznych, jakie zostaną zastosowane w konkretnym projekcie budowlanym, nie sposób na tym etapie procesu inwestycyjnego dokonywać szczegółowych analiz. Z tego względu zawarte w decyzji o warunkach zabudowy (pkt 7.1) i w powołanym wyżej piśmie Zarządu Dróg z [...] września 2019 r. sformułowania o tym, że "obsługa komunikacyjna zostanie uzgodniona w tut. Zarządzie w późniejszym etapie postępowania przed uzyskaniem zezwolenia" wynikają ze specyfiki ustaleń, jakie są konieczne na tym etapie procesu inwestycyjnego i absolutnie nie wskazują na "warunkowy" dostęp działki do drogi publicznej, jak wskazuje skarżąca.
Podobnie niezasadne w ocenie Sądu są zarzuty naruszenia wymogu uzależnienia ustalenia warunków zabudowy od istniejącej lub projektowanej infrastruktury/uzbrojenia terenu, umożliwiającej wykonania planowanej budowy. Skarżąca wywodzi w tym zakresie, że w treści decyzji brak jest wskazania jakichkolwiek ustaleń i uzgodnień z dostawcami mediów, z których mogłoby wynikać zapewnienie, iż w przyszłości niezbędna infrastruktura (uzbrojenie ternu) zostanie wybudowana (i zostaną z dostawcami mediów zawarte odpowiednie umowy). W konsekwencji, zdaniem skarżącej, nie wiadomo, czy i kiedy jakiekolwiek uzgodnienia w zakresie uzbrojenia planowanej inwestycji zostały dokonane.
Jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p.). Nie sposób nie zgodzić się z argumentacją Kolegium, które zasadnie wskazuje, że teren planowanej inwestycji ma pełne uzbrojenie – jak wynika z mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, w ul. [...] znajdują się sieci zapewniające dostęp mediów: wodociągowa, gazowa, elektryczna, telekomunikacyjna, kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Trzeba dodać, że jest to teren aktualnie zagospodarowany, na działce znajduje się budynek handlowo-usługowy (sklep), przewidziany do rozbiórki. Teren ten mieści się w zintensyfikowanej zabudowie śródmiejskiej, wszystkie sąsiednie działki również są zabudowane i aktualnie użytkowane.
Tezy o braku weryfikacji spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. są całkowicie bezpodstawne, nie mające żadnego odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy. Kolegium ma również rację wywodząc, że art. 61 ust. 5 u.p.z.p. odnosi się do sytuacji, gdy teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest uzbrojony, nie ma dostępu do infrastruktury technicznej. Analizując wymóg dostępu do odpowiedniej infrastruktury technicznej, ponownie trzeba podkreślić konieczność odniesienia do uwarunkowań tego etapu procesu inwestycyjnego. Na etapie kształtowania ogólnych uwarunkowań zagospodarowania działki ustalenia poczynione przez organy są w zupełności wystarczające, szczegółowe rozwiązania techniczne w zakresie dostępu do mediów zostaną określone dopiero w projekcie budowlanym i będą oczywiście podlegać ocenie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
Z podobnych względów chybiony jest podniesiony w piśmie procesowym z [...] grudnia 2019 r. zarzut nieokreślenia we wniosku o ustalenia warunków zabudowy zapotrzebowania w wodę oraz w gaz. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). We wniosku inwestora w rozpoznawanej sprawie określono zapotrzebowanie inwestycji w wodę (160 m3/mieszkańca/dobę), w energię elektryczną (153 kW) oraz cieplną (14 kw/lokal). Z dość oczywistych względów ustawodawca nie wskazał bardziej precyzyjnych kryteriów szacowania zapotrzebowania inwestycji w tym zakresie. Jest to oczywiste, biorąc pod uwagę etap procesu inwestycji – dopiero na kolejnym etapie – ewentualnego ubiegania o pozwolenie na budowę, gdy zamierzenia inwestora przybiorą postać konkretnego projektu, jego obowiązkiem będzie bardziej precyzyjne określenie zapotrzebowania inwestycji w wodę i energię.
Z kolei zapotrzebowanie w gaz nie jest elementem wprost wskazywanym w przywołanym art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a) u.p.z.p., mowa tam jedynie o "innych potrzebach w zakresie infrastruktury technicznej". Skoro tak, nie można uznać, że brak wskazania zapotrzebowania w gaz stanowi przesłankę wykluczającą możliwość rozpoznania wniosku o warunki zabudowy. Nie ma do tego podstaw prawnych, wyraźnym wymogiem jest jedynie ustalenie dostępności do infrastruktury technicznej, co zostało w sprawie wykazane, a podawanie szczegółowych informacji dotyczących zapotrzebowania na inne media nie jest możliwe ani racjonalnie uzasadnione na tym etapie procesu inwestycyjnego.
W ocenie Sądu niezasadne są podniesione w piśmie procesowym z [...] grudnia 2020 r. zarzuty, jakoby organy obydwu instancji orzekły ponad wniosek, albowiem wnioskodawca nie określił parametrów inwestycji, takich jak: wysokość budynku, liczba kondygnacji, szerokość elewacji frontowej. Zgodnie z przepisami, w ramach prezentacji charakterystyki przedsięwzięcia we wniosku o warunki zabudowy inwestor powinien określić planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, a także określić charakterystyczne parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ustawodawca nie wskazał stopnia precyzji tych informacji, co jest w pełni zrozumiałe, z uwagi na nader szerokie spektrum różnych rodzajów inwestycji, jakich może dotyczyć wniosek, jak również na kilkukrotnie już wspominany argument ogólności postaci zamierzenia na tym etapie procesu inwestycyjnego.
We wniosku rozpatrzonym w rozpoznawanej sprawie, inwestor określił charakterystykę projektowanej inwestycji, wskazując, że chodzi o budynek mieszkalny wielorodzinny, z funkcją handlowo-usługową na parterze i na I piętrze. Obiekt ma mieć 8 kondygnacji, z niezbędną infrastrukturą techniczną i wielopoziomowym garażem podziemnym. Wskazano, że powierzchnia zabudowy ma wynosić 2.000 m2, a powierzchnia użytkowa – 15.000 m2, kubatura obiektu – w przybliżeniu 50.000 m3, szerokość elewacji frontowej – do szerokości działki, wysokość i liczba kondygnacji ma być określona wg analizy zabudowy sąsiadującej, dach płaski lub o kącie nachylenia połaci od 15° do 35°.
W ocenie Sądu taki opis charakterystyki przedsięwzięcia, na tym etapie procesu inwestycyjnego, spełnia wymogi wynikające z powołanych przepisów. Ponownie należy wskazać, że to organ jest zobowiązany do weryfikacji zamierzeń inwestycyjnych przedsięwzięcia i to w decyzji o warunkach zabudowy określa się szczegółowe dopuszczalne warunki zabudowy i zagospodarowania w odniesieniu do takich elementów jak: linia zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej, geometria dachu, obsługa komunikacyjna, zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych i inne. Twierdzenie o tym, że decyzja ustalająca te kryteria stanowi orzeczenie ponad wniosek inwestora, jest całkowicie bezpodstawne.
Skarżąca ma rację podnosząc, że w aktach sprawy nie ma wypisu z ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki nr [...] (terenu inwestycji), ale nie można zgodzić się z zarzutem, że w tej sytuacji organy nieprawidłowo ustaliły krąg stron postępowania. Uchybienie organu I instancji nie rzutuje na ocenę legalności decyzji. Zarówno sądowi z urzędu, jak i stronom sporu przed sądem znany jest fakt, że w odniesieniu do tej samej działki została wydana inna decyzja o warunkach zabudowy, na rzecz innego inwestora. Skarga do sądu w tym przedmiocie została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 454/20. W aktach administracyjnych sprawy, w której wydano wspomnianą decyzję znajduje się wypis z ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...]. Z wypisu wynika, że właścicielem działki jest T. K.. Z akt administracyjnych wynika, że decyzje, które są przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie (zarówno wydana przez Prezydenta Miasta, jak i wydana przez Kolegium) zostały doręczone właścicielowi działki nr [...] (k. 160 akt organu I instancji, k. 15 akt Kolegium). W tej sytuacji zarzut wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania jest całkowicie chybiony).
W świetle powyższych rozważań wszystkie podniesione w skardze i w piśmie procesowym z [...] grudnia 2020 r. zarzuty należy uznać za niezasadne. Nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 i 3 k.p.a., gdyż nie było podstaw do wyłączenia od załatwiania sprawy ani Prezydenta Miasta L., ani pracowników Urzędu Miasta. Organy prawidłowo ustaliły i wszechstronnie rozważyły wszystkie okoliczności sprawy istotne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, nie doszło zatem do naruszenia zasady prawdy materialnej (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), ani zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Kolegium nie naruszyło zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), nie było żadnych podstaw do uznania, że materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji był niewystarczający i należałoby go uzupełnić. Kolegium bazowało zatem na ocenie tego samego materiału, który zebrał organ I instancji, dokonało jego ponownej, prawidłowej oceny.
Wbrew zarzutom skargi uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji są prawidłowe, spełniają wszystkie wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Organy przedstawiły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty i źródła ich ustalenia, należycie wyjaśniły podstawy prawne decyzji, przedstawiły w sposób jasny i wyczerpujący tok argumentacji, który doprowadził do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Nie można zgodzić się również z zarzutem, że Kolegium nie odniosło się do zarzutów odwołania, przeczy temu lektura uzasadnienia decyzji Kolegium. Można dyskutować nad właściwym stylem sporządzania uzasadnienia, ale skoro Kolegium oparło się na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji i uznało ustalenia faktyczne, jak również ocenę prawną organu I instancji za prawidłową, trudno czynić zarzut z faktu obszernego przedstawienia w decyzji Kolegium rozważań czynionych przez organ I instancji.
Lektura uzasadnienia decyzji Kolegium wskazuje jednoznacznie, że Kolegium dokonało ponownej, merytorycznej oceny sprawy i po tej samodzielnej ocenie podzieliło argumentację organu I instancji. W konsekwencji zarzuty naruszenia zasady ochrony zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) również nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Analizując zaskarżoną decyzję również poza zakresem zarzutów podniesionych w skardze (z uwagi na treść art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd nie znalazł żadnych podstaw, aby kwestionować jej zgodność z prawem. W szczególności, w pełni prawidłowa w ocenie Sądu jest argumentacja organów odnosząca się zarówno do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, jak również do pozostałych elementów ustaleń warunków zabudowy, niekwestionowanych w skardze, dotyczących górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu, zapewnienia odpowiednich miejsc postojowych.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.