Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 455/20

Uzasadnienie

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. wniósł o stwierdzenie nieważności § 15 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic Z. i F. w zakresie terenów oznaczonych 1KDD i 2KDD. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe stosowanie tj. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez bezzasadne wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej własność skarżącego podczas, gdy ten sam cel można osiągnąć bez wywłaszczania nieruchomości oraz art. 5 pkt 1 ust. 1a) ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez zaprojektowanie ciągu pieszo-jezdnego na stropie garażu ZUS, który nie jest zaprojektowany i dostosowany do przejazdu samochodów.

Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu konstrukcji i budownictwa na fakt, że ściany fundamentów budynków stanowiących jej własność ulegną uszkodzeniu wyniku realizacji inwestycji budowlanej i drogowej wynikającej z inkryminowanej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził przede wszystkim, że ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przysługuje on bowiem tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W tym przypadku jego interes prawny wynika z faktu, że jest właścicielem nieruchomości numer ewidencyjny [...], [...] - KW [...] oraz współwłaścicielem nieruchomości numer ewidencyjny [...] KW [...] pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomościami objętymi planem zagospodarowania przestrzennego.

Jest też właścicielem nieruchomości nr [...] — KW [...], która według planu zagospodarowania przestrzennego ma zostać wywłaszczona. Wskazywał, że zaskarżona uchwała została wyłożona tylko do wglądu w Urzędzie Miasta, nie była przekazana do konsultacji instytucjom publicznym będących właścicielami lub użytkownikami terenu, którego plan w znacznej części dotyczy - ZUS, SKO, PIH, UKE. Instytucje te nie zostały również zawiadomione o wyłożeniu planu do konsultacji oraz o planowanych zmianach funkcji terenu będącego ich własnością. Skarżący przekonywał, że wprawdzie na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze, co wprost wynika z jej art. 6 ust. 1., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to jednak musi ona uwzględniać ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r. II OSK 2233/13, LEX nr 1658127). Tymczasem realizacja drogi dojazdowej 2KDD w zaproponowanej wersji planu, dla realizacji inwestycji prywatnych, spowoduje zabranie 40 bezpłatnych miejsc parkingowych przeznaczonych dla pracowników ZUS, SKO, PIH, UKE oraz klientów tychże instytucji publicznych.

Zdaniem skarżącego istnieje przy tym możliwość wykonania drogi dojazdowej od strony ul. [...], bezpośrednio z działek podmiotów ubiegających się o zgodę na inwestycje - wjazd na teren posesji już istnieje. Realizacja drogi dojazdowej od tej strony odbywałaby się przez teren zainteresowanych podmiotów i nie wiąże się z koniecznością pozbawiania prawa do własności nieruchomości instytucji publicznych. Co więcej taka realizacja drogi wiąże się z niższymi nakładami finansowymi, niż w wariancie ujętym w zmienionym miejscowym planie zagospodarowania.

Skarżący wskazał, że według uzasadnienia uchwały dotychczasowi użytkownicy parkingu (a więc pracownicy i klienci: ZUS, SKO, UKE, PIH) mogą wykupić sobie miejsca parkingowe płatne, jednak takie stwierdzenie nie zostało poparte żadnymi analizami, ani wyliczeniami. Omawiany obszar stanowi teren działania wielu instytucji: ZUS, SKO, PIH, UKE, Sądu Rejonowego, PGE, banków, oraz innych podmiotów. Łączna ilość osób zatrudnionych w samych instytucjach wynosi kilka tysięcy osób. Podmioty te obsługują każdego dnia wiele tysięcy interesantów. Znaczna część pracowników i klientów ww. agend korzysta z samochodów. Do tego należy doliczyć stałych mieszkańców sąsiadujących osiedli. Już teraz brakuje miejsc postojowych dla wszystkich zainteresowanych, wliczając w to istniejące parkingi płatne i wszystkie osiedlowe ulice. Zarówno pracownicy jak i klienci wspomnianych instytucji skarżą się na niemożność zaparkowania samochodu.

Istniejące w okolicy parkingi płatne tylko w ułamkowej części zapewniają miejsca postojowe. Pozbawianie właścicieli nieruchomości prawa do swobodnego z niej korzystania poprzez ograniczanie miejsc postojowych i zmuszanie do ponoszenia kosztów wynajmu płatnych miejsc parkingowych dla uprzywilejowania innych podmiotów jest działaniem sprzecznym z zasadami współżycia społecznego. Skarżący przekonywał, że planowanie realizacji inwestycji prywatnych kosztem pogorszenia jakości funkcjonowania instytucji publicznych będących właścicielami nieruchomości jest niezgodne z duchem prawa, na którym oparto projekt zmiany miejscowego planu. Zabranie terenu wzdłuż ulicy [...] w celu wybudowania drogi dojazdowej 2 KDD do planowanych obiektów pozbawia ponadto skarżącego możliwości korzystania z 20 pomieszczeń garażowo-magazynowych, po gruntownym remoncie, usytuowanych pod rampą budynku [...], wzdłuż zaplanowanej drogi dojazdowej.

Skarżący zwrócił uwagę, że pomiędzy jego budynkami nr [...] i [...] zaplanowano ciąg pieszo-jezdny oznaczony 1KX1. Przekształcenie w drogę aktualnego ciągu pieszego stanowiącego dojście do Sali Obsługi Klienta jak też komisji lekarskich, spowoduje utrudnienia dla klientów zakładu którymi często są osoby niepełnosprawne. Ponadto ciąg ten został zaplanowany na stropie kondygnacji podziemnej budynku [...]. Nie zostały przeanalizowane uwarunkowania techniczne realizacji ciągu pieszo-jezdnego. Przyjęto błędne założenia, że droga usytuowana jest bezpośrednio na gruncie. Nie wykonano żadnych obliczeń konstrukcyjnych możliwości wykonania drogi na stropie istniejącego budynku. Realizacja układu w takim wariancie stanowiłaby rażące naruszenie art. 5 pkt.1 ust.1a ustawy Prawo budowlane, który nakazuje przewidzieć nośność i stateczność konstrukcji. Pod zaprojektowanym ciągiem pieszo jezdnym znajdują się garaże użytkowane przez skarżącego. Istnieje ryzyko, że przy bardzo dużym obciążeniu przez samochody z budowy może dojść do zawalenia się konstrukcji garażu.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta L. wniósł o jej oddalenie oraz oddalenie wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze zgłoszonej opinii biegłego. Jednocześnie wniósł o dopuszczenie dowodu z uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] września 2002 r. z późn. zm. W sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część II - na okoliczność dotychczasowego przeznaczenia terenu będącego przedmiotem skargi oraz rysunków nr [...] - w celu zobrazowania przeznaczenia nieruchomości przed i po zmianie w 2019 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Organ podkreślił przede wszystkim, że zaskarżona w części obszaru położonego w rejonie ulic [...] i [...] nie narusza interesu prawnego Skarżącego. Podkreślono, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu.

Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Skarżący w postępowaniu planistycznym musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Tymczasem zaskarżona uchwala nie odebrała, ani nie ograniczyła jego praw, nie został na niego nałożony nowy obowiązek, ani zmieniony dotychczas na nim ciążący. Organ podkreślił, że Gmina L. skorzystała z przyznanego jej ustawowo władztwa planistycznego zgodnie z którym przysługuje jej prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie.

Na mocy przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad gospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 przedmiotowej ustawy, zgodnie z którym ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innym przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zaskarżona uchwała wyznacza tereny zabudowy usługowej, zabudowy usługowej z zabudową mieszkaniową, parkingów i zieleni urządzonej dla których wyznaczone zostały tereny obsługi komunikacji w formie ciągów pieszych, ciągów pieszo- jezdnych i dróg publicznych - rysunek planu z oznaczonymi terenami [...], [...] i [...] w załączeniu (jako rysunek 1). Organ podkreślił, że zmieniony plan obecnie obowiązujący w rejonie budynku ZUS w L. w dużym stopniu uwzględnił ustalenia poprzednio obowiązującego planu (Uchwała Nr [...] z dnia [...] września 2002 r.) jednocześnie upraszczając obsługę komunikacyjną na tym terenie do jednego poziomu.

Przed zmianą planu obsługa komunikacyjna zarówno piesza jak i kołowa została ustalona w zapisach tekstowych jak i graficznych - na odrębnych poziomach. Teren ten był określony jako wielofunkcyjny zespół usługowy ([...]), w którym zgodnie z § 73 ust. 3 pkt 1 uchwały z 2002 r. obsługę komunikacyjną zapewniał układ ulic lokalnych I dojazdowych z zachowaniem pełnej segregacji ruchu pieszego i kołowego w poziomach: - ruch pieszy na poziomie górnym ("O"), ruch kołowy na poziomie dolnym ("-1" i ewentualnie "-2"), Wydzielone przestrzennie publiczne tj. ciągi piesze i place realizowane w poziomie "O", powinny być traktowane jako tereny wspólnego użytkowania i realizowane przez inwestorów w ramach zadania inwestycyjnego, a kwestia partycypacji miasta w kosztach, będzie rozpatrywana na etapie realizacji inwestycji". Część graficzna przedstawia układ komunikacyjny na poszczególnych poziomach. Składa się z planszy podstawowej w skali 1:2000 oraz rysunków uszczegóławiających fragment terenu objętego strefą [...] przy ul. [...] w skali 1:1000.

Rysunki od 2 do 4 przedstawiają skomplikowane ustalenia poprzedniego planu (obowiązującego do 2019 r.), segregujące ruch pieszy i kołowy. Plansza Uszczegóławiająca /poziom 0/ przedstawia zapisy na poziomie terenu. Z załączonych rysunków widać, że wyznaczony dotychczas (do 2019 r.) układ komunikacji pieszej oznaczony symbolem [...] (teren komunikacji pieszej) oraz [...] (teren komunikacji przeciwpożarowej) jest zbieżny z ustaleniami ciągu pieszo - jezdnego oznaczonego symbolem [...] na rysunku planu obecnie obowiązującego (uchwalonego [...] czerwca 2019 r.). Podobnie dotychczasowy przebieg [...] w starym planie odpowiada w większości przebiegowi ciągu komunikacyjnego [...] w zmienionym planie (obowiązującym od 2019 r.) W ustaleniach obecnie obowiązującego planu dla terenu [...] w § 17 ust. 6 planu - "Zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu" - zapisano następujące ustalenia: 1. szerokość w liniach rozgraniczających: zgodnie z rysunkiem planu; 2.przekrój: ruch kołowy oraz pieszy w jednej płaszczyźnie;

1. 3. dopuszcza się ruch samochodowy;
2. 4. dopuszcza się ruch rowerowy;
3. 5. dopuszcza się lokalizację parkingu podziemnego;
4. 6. dla terenu oznaczonego symbolem [...] dopuszcza się lokalizacje nadziemnego przejścia łączącego tereny 2U i 3U; Z powyższych ustaleń wynika, że na terenie [...] dopuszczono (nie nakazano jak twierdzi Skarżący) ruch samochodowy, który w planie obowiązującym do 2019 r. również był dopuszczony w ramach terenu [...] - komunikacji przeciwpożarowej. Organ tłumaczył, że wprowadzenie w tym miejscu ciągu pieszo - jezdnego związane było dodatkowo z istniejącym sposobem zagospodarowania terenu, gdzie obecnie zlokalizowane są miejsca parkingowe - a tym samym odbywa się ruch samochodowy. Co za tym idzie pozostawienie w planie w tym miejscu jedynie ciągu pieszego nie odpowiadałoby faktycznemu sposobowi korzystania i mogłoby pociągać za sobą naruszenie interesu prawnego skarżącego (a nie odwrotnie jak twierdzi w skardze). Jednocześnie w celu uproszczenia obsługi komunikacyjnej (jedna płaszczyzna) plan z 2019 r. wyznaczył teren drogi publicznej o symbolu [...], która przebiega wzdłuż budynku przy ul. [...] (po istniejących miejscach parkingowych) i łączy się z ciągiem [...] Droga [...] jest niezbędna dla obsługi komunikacyjnej terenów zlokalizowanych w pobliżu Ronda Mokrskiego. Zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie mogą być one obsługiwane komunikacyjnie wprost ze skrzyżowania. Wprowadzony układ komunikacyjny, obejmujący także drogę 1KDD, ma dodatkowo odciążyć ulicę [...] oraz osiedle zabudowy mieszkaniowej (osiedle [...]) od już nadmiernego ruchu komunikacji kołowej. Projekt układu komunikacyjnego w zaskarżonym planie podlegał opiniom Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej, która jako ciało opiniodawcze Prezydenta Miasta L. składające się z grona specjalistów, rozwiązania z projektu planu zaopiniowała końcowo pozytywnie. Ustalenia planu uchwalonego uchwałą [...] czerwca 2019 r. nie umniejszają więc funkcji i parametrom zagospodarowania terenu zapisanych we wcześniej obowiązującym akcie prawa miejscowego. Ustalenia te urealniają zagospodarowanie terenu do obecnego stanu zainwestowania i zmieniających się uwarunkowań przestrzennych, gospodarczych i własnościowych. Organ argumentował, że nie mogło dojść do naruszenia art. 5 pkt 1 ust. 1a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez "zaprojektowanie ciągu pieszo - jezdnego na stropie garażu ZUS", gdyż ten ciąg istniał tam już wcześniej i był wykorzystywany dodatkowo pod ruch samochodowy. Jeśli teren ten kiedyś przejmie M. to ono poniesie działania mające na celu dostosowanie terenu do funkcji jaką zgodnie z planem może pełnić. Ale będzie to etap realizacji inwestycji, a nie etap uchwalenia planu miejscowego. Zmiana planu dokonana w 2019 r. miała na celu dostosowanie zapisów planu do stanu zagospodarowania na gruncie oraz do sposobu jego wykorzystania. Zmiana ta miała także zabezpieczyć obsługę komunikacyjną tego terenu z uwzględnieniem zwiększającego się ruchu samochodów w kontekście zwiększenia liczby użytkowników tego terenu. Przy sporządzaniu planu uwzględniono potrzeby interesu publicznego poprzez wyznaczenie terenów ogólnodostępnych ciągów komunikacyjnych - dróg oraz terenów komunikacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Rację ma oczywiście Prezydent Miasta L. argumentując, że dla wniesienia skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2020r. poz. 713) nie jest wystarczające wykazanie własnego interesu prawnego, ale niezbędne jest wykazanie jego naruszenia. Wspomniany przepis wprost stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie wielokrotnie już podawano, że musi istnieć związek przyczynowy między treścią uchwały, a naruszonym interesem prawnym lub uprawnieniem, przy czym interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością.

Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały. W postanowieniu z dnia 25 października 2018r. (II OSK 2539/18 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008r., (SK 76/06 LEX nr 435785), potwierdzający, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia musi być niezgodność uchwały z prawem przy jednoczesnym naruszeniu przez tę uchwałę indywidualnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, bądź innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy).

Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia lub naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem. Podzielając co do zasady opinię organu, nie można jednak zgodzić się co do wysnutej przez niego konkluzji. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela podany również w skardze pogląd, według którego objęcie nieruchomości ustaleniami planu z reguły prowadzi do naruszenia interesu jego właściciela. W judykaturze wskazuje się, tak jak wskazał skarżący, że naruszenie interesu prawnego ustaleniami planu miejscowego ma miejsce zarówno wtedy, gdy przeznaczenie nieruchomości ulega zmianie, jak również wtedy, gdy rada gminy, wbrew żądaniom właściciela (użytkownika wieczystego) nie zmienia przeznaczenia nieruchomości.

Ten ma bowiem prawo oczekiwać, że w wyniku zmiany planu dojdzie do uwzględnienia jego żądań (wyeliminowania czy zmniejszenia ograniczeń w wykonywaniu prawa własności). Nawet gdyby przyjąć, że samo pozostawienie działki w dotychczasowym przeznaczeniu samo przez się nie narusza interesu prawnego właściciela, czy użytkownika wieczystego nieruchomości to i tak do naruszenia tego interesu z reguły dochodzi, ze względu na zmiany przeznaczenia innych gruntów, w rozpoznawanej sprawie zmiany w układzie komunikacyjnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny z 15 maja 2009 r., II OSK 1771/08 opubl. w CBOSA). Jeśli skarżący w taki własne sposób konfiguruje naruszenie własnego interesu w związku ze statusem właściciela działek nr [...], [...] i [...] oraz współwłaścicielem nieruchomości [...], pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętych zmianą planu, czego organ nie zaprzeczał, przyznanie mu legitymacji do wniesienia skargi ma swoje uzasadnienie. Tym bardziej, że jak wskazywał, część działki nr [...] ma zostać przeznaczona na realizację planowanej drogi.

Sama skarga nie zasługuje natomiast na uwzględnienie. Wbrew podniesionej argumentacji organ nie dopuścił się istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2018r. poz. 1945), mającego polegać na wyłożeniu uchwały tylko do wglądu w Urzędzie Miasta, bez przekazania do konsultacji instytucjom publicznym będących właścicielami lub użytkownikami terenu, którego plan w znacznej części dotyczy - ZUS, SKO, PIH, UKE. Instytucje te nie zostały również zawiadomione o wyłożeniu planu do konsultacji oraz o planowanych zmianach funkcji terenu będącego ich własnością. Zarzut powyższy, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, nie ma odniesienia w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zresztą w ogóle nie wiadomo na jakiej podstawie został skonstruowany, skarżący bowiem kwestię jego podstawy prawnej przemilczał.

W każdym razie to ten właśnie przepis określa procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konkretnie wskazuje jakie czynności podejmuje kolejno wójt (burmistrz, prezydent miasta) po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Wspomniany przepis w ogóle nie przewiduje zawiadamiania na piśmie właścicieli nieruchomości objętych uchwałą o przeznaczeniu ich nieruchomości, a tym bardziej o jakichkolwiek konsultacjach. Procedurę wszczyna ogłoszenie w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Zgodnie natomiast z art. 17 pkt. 2 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu jedynie instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu.

Warto zaznaczyć, że ogłoszenie i obwieszczenie, o którym mowa w art. 17 pkt 1 ustawy, nie jest wszczęciem postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, zatem odwoływanie się do sposobu wszczęcia postępowania w takiej sprawie i konieczności zawiadomienia stron nie znajduje uzasadnienia.. Ustawodawca z uwagi na znaczną ilość adresatów planu miejscowego, niemożność przesądzenia na tym etapie procedury planistycznej o możliwości naruszenia interesu prawnego konkretnych osób posłużył się informacją (zawiadomieniem) w formie ogłoszenia prasowego, a nadto obwieszczenia zastrzegając, że ma to nastąpić także w sposób zwyczajowo przyjęty. Uprawnienia do uzyskania pisemnego zawiadomienia o wszczęciu procedury planistycznej, jak również o wyłożeniu projektu planu do publicznego wzglądu o którym mowa w art. 17 pkt. 9 w sposób oczekiwany przez skarżących nie można wywieść z normy wypływającej z art. 61 Konstytucji RP.

Regulacja zawarta w art. 17 ustawy spełnia wymogi prawa do informacji wynikające z powołanej normy konstytucyjnej. W ramach procedury planistycznej na całym jej etapie uprawnienia skarżących jako członków wspólnoty samorządowej do uzyskania informacji, dostępu do dokumentów, wypowiadania się w sprawie proponowanych rozwiązań są dostatecznie chronione. Każdy ma prawo do złożenia wniosków do planu (ogłoszenie, którym mowa w art. 17 pkt 1 zawiera informację o formie, miejscu i terminie składania wniosków), następnie do uwag dotyczących projektu planu, uczestnictwa w dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami, dostępu do dokumentacji planistycznej, w tym zapoznania się ze szczegółowymi rozwiązaniami i prognozą oddziaływania na środowisko podczas wyłożenia projektu do publicznego wglądu, wreszcie wstępu na posiedzenie rady gminy, na którym uchwala się plan miejscowy. Samo więc powoływanie się na brak pisemnego zawiadomienia w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział zastępczą formę zawiadomienia o etapach procedury planistycznej nie zasługuje na aprobatę.

Organ szczegółowo przedstawił kolejno podejmowane czynności planistyczne zgodnie z art. 17 ustawy, które nie były kwestionowane. Warto także zauważyć, że na żadnym etapie skarżący nie złożył jakiegokolwiek wniosku dotyczącego proponowanych zmian w sposobie zagospodarowania terenu. Równie bezzasadny jest zarzut naruszenia przez radę przysługującego jej uprawienia do samodzielnego kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, o którym mowa w art. 3 ust.1 ustawy. W orzecznictwie już wielokrotnie wskazywano, że na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy zgodnie z którym ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Przeznaczenie określonych gruntów na określone cele stanowi bowiem realizację praw całej społeczności lokalnej jako zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W myśl art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym wśród tych potrzeb wymienia się sprawy związane z gminnymi drogami, ulicami, mostami, placami oraz organizacją ruchu. Z kolei art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako obowiązkową treść planu nakazuje ustalić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Powyższą regulację uściśla § 4 pkt 9 lit. a i lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), według którego ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych oraz określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.

Jest jasne, że realizacja tych celów często nie jest możliwa bez ograniczenia czyichkolwiek praw. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli nieruchomości gmina powinna natomiast kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oznacza to, jak wskazał skarżący, konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej. W przekonaniu sądu rozpoznającego skargę przyjęte w planie miejscowym, w zakresie kwestionowanym przez skarżących, ustalenie przeznaczenia terenu w zaskarżonym § 15 uchwały pod publiczne drogi dojazdowe [...] i [...] nie zawiera rozwiązań, które powodowałyby uzasadnione przekonanie o naruszeniu wspomnianej zasady. Bez wątpienia, na co zwrócił uwagę również organ, obecny przebieg drogi [...] w dużej mierze uwzględnia jej przebieg ujawniony w poprzednio obowiązującym planie zatwierdzonym Uchwała Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nadal został zachowany wjazd od strony ulicy [...], droga została jednak przedłużona do nowo wydzielonej drogi [...], bez ingerencji jednak w nieruchomości skarżącego, znajdujących się od strony ulicy [...] (działka [...] – [...], [...] – [...], [...] [...] i [...] – [...]). Co więcej sam skarżący, mimo wniesienia o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie tej drogi nie skonkretyzował żadnego zarzutu, pozwalającego na stwierdzenie, że przy wyznaczaniu jej przebiegu granice zasady proporcjonalności zostały zachwiane. Warto zauważyć, że rozpatrując uwagi L. Spółdzielni Mieszkaniowej zgłoszone do projektu planu organ wyjaśnił, że droga [...] stanowi podstawową obsługę komunikacyjna terenów [...] oraz [...]. Łączy się z ulicą [...] oraz poprzez drogę [...] z ulicą [...] i ulicą [...], co powinno poprawić sytuację komunikacyjną w tym obszarze. Bezzasadny jest również zarzut dotyczący ustaleń dotyczących drogi dojazdowej [...] Ze skargi wnosić należy, że zasadniczym powodem dla którego skarżący kwestionuje ustalenia dotyczące drogi [...] jest likwidacja 40 bezpłatnych miejsc parkingowych dla pracowników znajdujących się tutaj urzędów i korzystających z nich osób oraz uniemożliwienie korzystania z 20 pomieszczeń garażowo-magazynowych usytuowanych wzdłuż drogi pod rampą budynku [...].

Prawdą jest, że jej przebieg został skonfigurowany wzdłuż działki skarżącego [...] (ul. [...]), na której są zlokalizowane garaże. Ponadto, co przyznał również organ, wiedzie wzdłuż znajdujących w tym miejscu miejsc parkingowych. Brak jest jednak racjonalnych powodów do uznania, że wskutek przyjętych rozwiązań doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez przyznanie prymatu interesu publicznego nad prywatnym. Przeciwnie określone w planie sposoby zagospodarowania terenu, niewątpliwie wprowadzające ograniczenia, są jednak wyważone, uwzględniają przede wszystkim dotychczasowy, ale również zamierzony sposób zagospodarowania tego terenu. Nie ulega wątpliwości, że obszar objęty planem jest intensywnie zabudowany budynkami użyteczności publicznej, przylega bezpośrednio do zabudowy mieszkaniowej oraz ulic [...] i [...]. Według informacji udzielonej przez organ w odpowiedzi na uwagi zgłoszone przez L. Spółdzielnię Mieszkaniową obszar ulicy [...] określany jest jako centrotwórczy o ogólnomiejskim charakterze.

Skarżący nie sprecyzował na czym konkretnie ma polegać uniemożliwienie korzystania z garaży przy budynku [...], skoro sama droga ma prowadzić wzdłuż budynku. Co jasne także, jedynie część działki [...] ma zostać zajęta pod drogę, w żadnym razie nie pozbawiając skarżącego korzystania z jej pozostałej części zgodnie z przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił przy tym, że droga jest niezbędna dla obsługi komunikacyjnej terenów zlokalizowanych w pobliżu Ronda Mokrskiego. Powołując się na przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wskazał, że nie mogą być one obsługiwane bezpośrednio ze skrzyżowania. Także ta teza pozostała niezauważona przez skarżącego. Planowana lokalizacja tej drogi umożliwi wjazd od strony ulicy [...], tworząc wraz z drogą dojazdową [...] schemat komunikacyjny dla nowych terenów zabudowy usługowej [...] oraz terenów zabudowy usługowej, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ([...]).

Za uznaniem przekroczenia granic proporcjonalności nie może przemawiać akcentowana okoliczność likwidacji miejsc parkingowych. Z planu wynika przecież jasno, że na tym obszarze funkcjonują również inne parkingi w tym parking dwupoziomowy oznaczony symbolem [...]. Z odpowiedzi organu na wniosek Zarządu O. Rury, który wskazywał na znaczne utrudnienia w parkowaniu jakie mają miejsce w tym obszarze, organ wskazał, że wspomniany parking jest wykorzystywany jedynie w [...] powierzchni. Wykorzystywane są natomiast miejsca naziemne, które to rozwiązanie znano za niewłaściwe i nieekonomiczne. Warto także zwrócić uwagę, że w trakcie dyskusji publicznej na przyjętymi rozwiązaniami w projekcie planu, jaka miała miejsce [...] maja 2019r., projektant planu podkreślił jednorodną funkcję tego obszaru określaną jako usługi centrotwórcze (UC). Powoduje to, że teren ten żyje tylko w godzinach pracy zlokalizowanych tutaj urzędów, co ma właśnie zmienić wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Według opracowanej koncepcji ul. [...] będzie aleją miejską, a nie tylko ulicą tranzytową, obudowaną zabudową w ten sposób, aby tworzyć pierzeję tej ulicy. Bez wątpienia w powyższą koncepcję wpisuje się również planowane rozwiązanie komunikacyjne. W tym kontekście niezrozumiały jest zarzut przeniesienia na instytucje publiczne tj. skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Państwową Inspekcję Handlową oraz Urząd Komunikacji Elektronicznej wszystkich ciężarów związanych z zapewnieniem komunikacji dla planowanych inwestycji realizowanych przez podmioty prywatne. Jak już wspomniano zadaniem własnym gminy jest sprawne zorganizowanie komunikacji na terenie podległym jej kompetencji, przy czym osiągnięcie tego celu powinno nastąpić także przez odpowiednie kształtowanie ładu przestrzennego, tj. zaplanowanie adekwatnej siatki terenów komunikacyjnych służących wszystkim członkom wspólnoty. Kluczowe znaczenie z tej perspektywy należy więc przypisać drogom publicznym, które stanowią podstawową infrastrukturę dostępną dla ogółu mieszkańców gminy.

Nie ulega wątpliwości, że drogi zlokalizowane na omawianym terenie miały być przeznaczone dla szerokiego kręgu mieszkańców gminy z uwagi na centrotwórczy charakter ustaleń powołanego planu miejscowego. Co istotne, Gmina może przeznaczać na ten cel również grunty nie stanowiące jej własności. Należy ponadto wskazać, co zdaje się umknęło skarżącemu, że wyznaczenie w planie miejscowym dróg publicznych może, w świetle art. 98 i art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami powodować konieczność wypłaty odszkodowania w związku z przejściem własności tego terenu komunikacyjnego na rzecz gminy.

Odnosząc się natomiast do wskazywanego w skardze alternatywnego rozwiązania komunikacyjnego zauważyć należy, że sądy administracyjne kontrolując plany miejscowe nie mają kompetencji do rozważania alternatywnych możliwości zagospodarowania danego terenu i tym samym wskazywania, jaka inna jeszcze możliwość innego (alternatywnego) przeprojektowania np. układu komunikacyjnego w pełni chroniłaby prawa właścicieli danych nieruchomości lub prawidłowo wyważałaby interesy kilku stron. Sąd administracyjny jedynie ocenia, czy konkretna treść planu wraz z załącznikiem graficznym narusza w sposób nieuzasadniony prawa przysługujące skarżącym nie oceniając innych możliwości planistycznego ukształtowania danej przestrzeni. Jak już natomiast wskazano, planując budowę nowych dróg dojazdowych rada nie naruszyła tak rozumianej zasady proporcjonalności.

Biorąc pod uwagę zakres zaskarżenia uchwały niejasne są zarzuty dotyczące planowanego pomiędzy jego budynkami nr [...] i [...] ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem [...], w części usytuowanego na stropie kondygnacji podziemnej budynku [...]. Ustalenia dotyczące wydzielonych ciągów pieszo – jezdnych zostały zamieszczone w § 16 zaskarżonej uchwały, który w ogóle nie został wskazany w skardze. Trafnie także organ zwrócił uwagę, że przedmiotem sporu są kwestie zagospodarowania przestrzennego, a nie realizacji zaplanowanych inwestycji. Stąd niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt.1 lit. a) ustawy Prawo budowlane, według którego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: 1) spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz.

UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.), dotyczących nośności i stateczności konstrukcji. Konsekwentnie bezzasadny jest wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu konstrukcji i budownictwa na okoliczność, że ściany i fundamenty budynków stanowiących własność skarżącego ulegną uszkodzeniu w wyniku realizacji inwestycji wynikających z zaskarżonej uchwały. Art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego jasno wynika, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podstawowym zatem warunkiem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania jest niezbędność dowodu z dokumentu dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, czego żądany dowód nie spełnia.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019r. poz. 2325) skargę należało oddalić.