Uzasadnienie
J. J. (dalej jako "strona", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 25 kwietnia 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że wnioskiem z dnia 13 września 2021 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy Godziszów o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną – H. J..
Decyzją z dnia 4 października 2021 r. Wójt Gminy Godziszów, odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu pierwszej instancji, w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. - dalej: "u.ś.r."), ze względu na fakt pobierania przez stronę emerytury z ZUS oraz KRUS, a ponadto w sprawie nie został spełniony warunek art. 17 ust. 1b u.ś.r. do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ze względu na przekroczenie kryterium wieku, określonego w wymienianym przepisie.
Po rozpatrzeniu odwołania strony od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzja z dnia 25 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Wójta w zakresie stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznając, że dokonano błędnej wykładni jego treści i niewłaściwie zinterpretował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku, sygn. akt: K 38/13. Wskazano, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną, nie jest więc dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niekonstytucyjną.
Kolegium wskazało, że z poczynionych ustaleń faktycznych wynika, iż H. J. bez wątpienia wymaga całodobowej, stałej pomocy w codziennej egzystencji, albowiem jest osobą niepełnosprawną, przewlekle chorą i niesamodzielną. Choruje na niedowład prawej strony, guza mózgu i padaczkę. Stałą opiekę nad wymienioną sprawuje skarżący, który wykonuje przy żonie wszelkie czynności związane z higieną osobistą, pomocą przy myciu, ubieraniu, przygotowywaniu posiłków, prowadzi gospodarstwo domowe i załatwia wizyty lekarskie oraz sprawy urzędowe, w zależności od potrzeb.
Organ odwoławczy podkreślił, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury w ZUS oraz w KRUS, którą pobiera do chwili obecnej, natomiast z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uś.r. wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W ocenie Kolegium dopuszczenie możliwości przyznania osobom pobierającym emeryturę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi być poprzedzone koniecznością dokonania wyboru jednego z tych świadczeń. W przypadku zbiegu świadczeń, ustawodawca wprowadził bowiem zasadę wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobą uprawnioną. W przedmiotowej sprawie strona zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pomimo świadomości istnienia zbiegu dwóch świadczeń, nie przedłożyła dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury. Nie podjęła tym samym żadnych faktycznych czynności, zmierzających do usunięcia przeszkody w postaci pobieranej emerytury. W takim zakresie tylko działanie strony, w tym przypadku korzystającej z profesjonalnej pomocy prawnej, mogło wyeliminować zaistniałą negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
W powołanej na wstępie skardze strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji ewentualnie przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie strona wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Strona zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie:
- przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. u.ś.r., polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że osobie mającej ustalone prawo do emerytury nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego;
- przepisów postępowania, tj. art. art. 7, 8 § 1, 77, 80, 107 § 3 i 108 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy, niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie decyzji, a także art. 10 w zw. z art. 12 k.p.a poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów; oraz art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które maja mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że fakt otrzymywania emerytury nie może automatycznie oznaczać odmowy przyznania świadczenia, na co wskazuje bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na rozwiązanie polegające na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Organ winien natomiast pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, który to obowiązek wynika z art. 9 k.p.a. i art. 79a k.p.a., czego organ nie uczynił. Nadto podkreśliła, że jest świadoma, że nie może jednocześnie otrzymywać emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, czego nie zamierza czynić, a Jej celem jest uzyskiwanie jedynie świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji zapewnienia przez organ, że uzyska ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (tj. nie występują inne negatywne przesłanki), złoży do organu emerytalnego stosowne oświadczenie i wniosek o zawieszenie prawa do emerytury. Jednakże organ winien umożliwić wnioskodawcy taką możliwość, współpracować z nim oraz organem emerytalnym, celem niepozostawienia wnioskodawcy bez środków do życia. Zdaniem skarżącego organ nie może przerzucać swojego ustawowego obowiązku na pełnomocnika strony.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i wnosząc o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.); dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony zarówno przez stronę i organ.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Bezsprzecznym w rozpatrywanej sprawie jest, że skarżący sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawną żoną – H. J., legitymującą się Orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, z dnia 29 czerwca 2021 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. L., na podstawie którego została ona zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bezspornym w niniejszej sprawie jest zatem, że strona z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła do organu pierwszej instancji dnia 13 września 2021 r., mając ustalone prawo do emerytury, która była jej faktycznie wypłacana.
W ocenie Sądu okoliczność pobierania przez skarżącego emerytury nie wyklucza, co do zasady, możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia.
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., który w ocenie organów uniemożliwia przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do przewidzianych w nim świadczeń, w tym prawo do renty czy emerytury.
Problem wykładni tego przepisu był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także przez Naczelny Sąd Administracyjny, w którego orzecznictwie wskazuje się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wynikami wykładni celowościowej i systemowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, i z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/2, publ. CBOSA). Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Tym samym nie można uznać, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Zauważyć bowiem należy, że przepis prawny jest jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21).
W ocenie Sądu wskazana powyżej aktualna linia orzecznicza sądów administracyjnych powoduje, że należy odstąpić od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu, a uzyskane za jej pomocą wyniki uzupełnić efektami wykładni celowościowej. Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, i z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21).
Należy zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20).
Mając powyższe na uwadze zważyć należy zatem, iż w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wobec tego, skoro w rozpatrywanej sprawie skarżąca w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, to tym samym uznać należy, iż organy obu instancji niezasadnie zastosowały w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i w konsekwencji odmówiły z tej przyczyny skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, co w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy stanowi o wadliwości wydanych w sprawie decyzji.
Wskazać należy jednocześnie na dostrzeżone przez NSA w wyrokach z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19) oraz z dnia 18 czerwca 2020r. (sygn. akt I OSK 254/20) trudności odnośnie niejednokrotnie przyjmowanego dotychczas przez sądy administracyjne sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. W ww. wyrokach NSA wskazano w szczególności, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby bowiem dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno– rentowe.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielił stanowisko NSA przemawiające za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.
Jeżeli zatem jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania emerytury, to organ winien poinformować wnioskodawcę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Informacja taka powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, renty, itd. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia np. prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno - rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Ponadto obowiązek informowania stron wynika wprost z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącego o możliwości wyboru świadczenia, jak również nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Działaniem takim organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez jego niewłaściwą wykładnię, jak i prawa procesowego, tj. art. 8, art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu bez znaczenia w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżący w toku postępowania był zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika i w związku z tym miał świadomość konieczności zawieszenia prawa do emerytury celem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak słusznie podnosiła strona, to organ powinien pouczyć ją o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Dopiero podjęcie takiego działania przez organ upewniłoby ją, że nie występują inne negatywne przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. Należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z otrzymywanego świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wnioskowane świadczenie w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA z 24 marca 2021 r., I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., I OSK 690/21).
Wyjaśnienia również wymaga, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. NSA w wyroku z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20). W kontrolowanej sprawie, mimo złożenia wniosku 13 września 2021 r., przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stronie będzie możliwe od miesiąca, w którym przedstawi ona organowi decyzję o zawieszeniu emerytury. Obowiązkiem organu będzie natomiast natychmiastowe poinformowanie skarżącego o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na ich wysokość składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.