Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2021 r. Burmistrz Miasta Ś. odmówił przyznania E. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matka K. K.. Zdaniem organu nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczący powstania niepełnosprawności K. K.. Wspomniany przepis stanowi, ze świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Tymczasem w przedłożonym orzeczeniu o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania w Ś. z dnia [...] września 2019r nie określono daty jej powstania. We wrześniu 2019r K. K. ukończyła natomiast [...] lata.
Ponadto organ wskazał, że E. K. pobiera świadczenie emerytalne, co stanowi z kolei przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego o jakim mowa w art. 17 ust. 5 pkt.1 lit. a) wspomnianej ustawy według którego świadczenie nie przysługuje, jeśli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Organ stwierdził wprawdzie, że [...] października 2021r. strona złożyła decyzję ZUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury, jednak w jego ocenie nie jest to równoznaczne z brakiem prawa do emerytury.
Po rozpoznaniu odwołania E. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2021r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przyznało jej świadczenie pielęgnacyjne w kwocie [...]zł miesięcznie bezterminowo od dnia [...] listopada 2021r. Organ odwoławczy przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.. Wprawdzie w uzasadnieniu do wyroku Trybunał wskazał, że skutkiem wejścia w życie wydanego wyroku nie jest uchylenie art. 17 ust; 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki jednakże zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych wobec niekonstytucyjności przepisu prawnego oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium o którym mowa w powołanym przepisie.
Legitymowanie się zatem przez K. K. orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, który powstał po 18 lub 25 roku życia nie może stanowić przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem, według którego przeszkoda dla uzyskania świadczenia miało być pobieranie przez odwołującą się emerytury. Także i w tym zakresie Kolegium powołało się na orzecznictwo w którym stwierdzono, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Nie ma przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie w sytuacji, gdy jest ono niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.
Kolegium wskazało, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między owym świadczeniem, a świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Jednakże w takiej sytuacji, gdy wypłacana stronie emerytura ma niższą wysokość niż świadczenie pielęgnacyjne organ administracji publicznej powinien poinformować stronę o możliwości zawieszenia emerytury na wniosek i po jej zawieszeniu przyznać świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wypłatę świadczeń wstrzymuje się, jeżeli powstaną okoliczności uzasadniające zawieszenie prawa do świadczeń lub ustanie tego prawa. Przy czym zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach prawo do emerytury, emerytura może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta. Zgodnie z art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy, wstrzymanie wypłaty świadczeń następuje poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4, albo od następnego miesiąca, jeżeli wcześniejsze wstrzymanie wypłaty nie było możliwe.
W ten sposób postąpiła strona składając do ZUS wniosek o zawieszenie emerytury, który następnie decyzją z dnia 7 października 2021r. wstrzymał jej wypłatę od 1 listopada 2021r. W ocenie Kolegium legitymowanie się decyzją o wstrzymaniu wypłaty emerytury - zapobiega niedozwolonej kumulacji świadczeń o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy i umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od 1 listopada 2021 roku. Do miesiąca października 2021 roku istniała przesłanka negatywna przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, która ustała z dniem 1 listopada 2021 roku. Uzasadniając termin i wysokość świadczenia Kolegium podało, że zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony.
Zgodnie natomiast z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 (M.P. z 2020 r., poz. 1031) wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 wynosi 1 971,00 zł.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. K. zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego niezastosowanie i przyznanie świadczenie pielęgnacyjne od dnia [...] listopada 2021 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 lipca 2021 r. Według tego przepisu prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Natomiast w świetle art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Skarżąca podała, że wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła w lipcu 2021r. Nie była wzywana do uzupełnienia jakiejkolwiek dokumentacji, nie było zatem podstaw prawnych, aby ograniczać świadczenie pielęgnacyjne do ram czasowych od dnia 1 listopada 2021 roku, a nie od momentu złożenia wniosku. Wskazała ponadto, że w art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako dokumentu niezbędnego do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie przewidziano decyzji o zawieszeniu emerytury.
Trudno zatem zaakceptować argumentację, iż dopiero z chwilą przedłożenia decyzji ZUS o zawieszeniu pobieranej emerytury przez, wpłynął prawidłowo wypełniony wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Trafne jest oczywiście stanowisko Kolegium kwestionujące niespełnienie przez skarżącą przesłanki o jakiej mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2020r. poz. 111). Słusznie wskazano, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r., (K 38/13, publ. OTK-A 2014/9/104) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec treści powyższego wyroku utraciło przymiot konstytucyjności przewidziane w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy.
W odniesieniu zatem do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Wbrew zatem temu, co przyjął organ I instancji, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy data powstania niepełnosprawności matki skarżącej. Podzielić należy również pozostałą argumentację organu odwoławczego. Rzeczywiście zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt.1 lit.a) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
W orzecznictwie jednak, pomimo początkowych rozbieżności, pozycję dominująca uzyskał pogląd według którego nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Skoro celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
W konsekwencji przyjęto również, że osoba uprawniona ma również prawo wyboru jednego ze świadczeń pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U z 2021r. poz. 291) zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, stosownie do art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Podkreśla się przy tym, ze zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt.1 lit.a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci posiadania prawa do emerytury.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 tej ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur (tak NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2022r. I OSK 1079/21 i podane tam orzecznictwo oraz z dnia 26 października 2021r. I OSK 706/21 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawie nie jest kwestionowane, że decyzją z dnia 7 października 2021r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na wniosek skarżącej wstrzymał z dniem 1 listopada 2021r. wypłatę jej emerytury. Słusznie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze właśnie od tej daty przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne, uznając, że dopiero wtedy odpadła przesłanka o jakiej mowa w art. art. 17 ust. 5 pkt.1 lit.a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Odmiennie ocenić natomiast należy przesłankę wykluczającą uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego o której mowa w art. 17 ust.5 pkt. 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Chodzi tu zatem o świadczenia ustalane i wypłacane przez te same organy. Ma do nich zastosowanie art. 27 ust. 5 według którego w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia zatem uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia. W orzecznictwie wielokrotnie już wskazywano, że ustalone jest stanowisko, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.
Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022r. I OSK 916/21 opubl. w CBOSA i podane tam orzecznictwo). Fakt zatem pobierania świadczeń o jakich mowa w art. 17 ust. 5 pkt.1 lit. b) nie może stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Jak wyjaśniono w wyrokach NSA z 22 lutego 2021 r. (I OSK 2508/20 i 25 czerwca 2021 r. I OSK 2852/20 opubl. w CBOSA) w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pozostałe kwestie dotyczące rozliczenia wypłaconego już świadczenia i przyznania za ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego należą natomiast do sfery wykonania decyzji i wzajemnej kompensacji świadczeń.
Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019r. poz. 2325) skargę należało oddalić.