Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. W. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) - dalej jako "pr. bud." - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2019 r., znak: PINB [...] odmawiającą nałożenia – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 pr. bud. - na P. K. obowiązku wykonania robót budowlanych w części mieszkalnej budynku produkcyjno - socjalnego (rozbudowa piekarni) na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w m. L..
Powyższe decyzje zostały wydane na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2018 r., II SA/Lu 635/18 uchylającego poprzednie decyzje: Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2018r., nr [...]
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przedstawił następujący przebieg postępowania:
Podczas przeprowadzonych w dniu [...] maja 2014 r. przez pracowników PINB w L. oględzin budynku produkcyjno-mieszkalnego usytuowanego na działkach gruntu nr ewid. [...] i [...] położonych w m. L. stwierdzono, że na działkach tych znajduje się budynek (5,08 m x 20,74 m + 1,0 m x 14,40 m - powierzchnia parteru - przyziemia), taras od strony południowej (1,20 m x 7,54 m), ganek (2,34 m x 2,09 m). Konstrukcja dachu jest drewniana, jednospadowa, pokryta eternitem falistym ze spadkiem w kierunku działki sąsiedniej nr ewid. [...], wysokość obiektu wynosi ok. 6,26 m i 6,95 m. Budynek nie posiada ścian oddzielenia pożarowego wyprowadzonych ponad dach. Na piętrze budynku znajdują się trzy pokoje mieszkalne, sień, kuchnia oraz łazienka. Na piętro budynku prowadzą schody jednobiegowe, żelbetowe z wejściem od strony działki nr ewid.[...] Na piętrze w elewacji od strony południowej istnieją trzy otwory okienne, w ścianie zachodniej znajduje się otwór okienny oraz otwór drzwiowy (wejście do ganku).
Na parterze budynku w ścianie zachodniej znajdują się wrota garażowe (2,53 m x 2,47 m), a w ścianie południowej znajdują się dwa otwory okienne oraz otwór drzwiowy, który jest zamurowany od strony zewnętrznej. W części parterowej znajdują się: pomieszczenie garażowe, socjalne i produkcyjne oraz łazienka; w dniu kontroli nie stwierdzono prowadzenia produkcji.
Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że Naczelnik Miasta L. decyzją z dnia [...] września 1988 r. ustalił warunki lokalizacji zakładu rzemieślniczego produkcyjnego - piekarni (rozbudowy) na działce nr ewid. [...] położonej w L., a w dniu [...] maja 1989 r. wydał na rzecz B. W.-K. oraz Z. K. decyzję znak: [...] [...] zatwierdzającą plan realizacyjny i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej: rozbudowę istniejącej piekarni poprzez dobudowanie do niej hali produkcyjnej i zaplecza socjalnego zgodnie z adaptowanym projektem typowym [...] na działkach nr [...] i [...] położonych w L.. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] maja 1989 r. i pozostaje w obrocie prawnym.
Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody L. z dnia [...] stycznia 1994 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] września 1993 r. wyrażającej dla B. W. zgodę na użytkowanie budynku produkcyjno-mieszkalnego wybudowanego na działce nr [...] pod warunkiem wykonania zaleceń zawartych w opinii technicznej o stanie budynku tj. wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego grubości 25 cm i wysokości 60 cm ponad dachem budynku od strony północnej, zachodniej i wschodniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1632/15 oddalił skargę na ww. decyzję GINB - wyrok stał się prawomocny od dnia 11 sierpnia 2016 r.
Mając na uwadze wyniki oględzin oraz dokumentację budowlaną organ I instancji uznał, że w sprawie należy zastosować tryb określony w art. 51 pr. bud., gdyż w trakcie realizacji spornej inwestycji odstąpiono w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego. Istotne odstępstwa polegały na zmianie charakterystycznych parametrów technicznych budynku, m. in. kubatury poprzez zmianę wymiarów zewnętrznych wykonanej rozbudowy (art. 36a ust. 5 pkt 2), zmianę zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego poprzez dodanie funkcji mieszkalnej (art. 36a ust. 5 pkt 4). Wykonana inwestycja ponadto narusza przepisy techniczno-budowlane (art. 36 ust. 5a), jak też nie odpowiada zasadom określonym w art. 4 i 5 pr. bud. z uwagi na wykonanie części obiektu na działce nr ewid. [...], co do której inwestor nie posiadał prawa do rozporządzania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę sporna dobudowa do istniejącego budynku mieszkalnego z piekarnią powinna bowiem mieć wymiary 14,00 m x 5,00 m i być usytuowana w granicy z nieruchomościami sąsiednimi, natomiast faktycznie posiada wymiary 14,60 m x 6,10 m; obecnie budynek posiada długość ok. 20,74 m i szerokość w przyziemiu ok. 6,08 m i jest połączony z garażem B. W.- N. i Z. K., zaś nad całością parteru i garażu znajduje się piętro.
W ścianie usytuowanej od strony działki nr ewid. [...], należącej do M. W., budynek posiada otwory okienne i drzwiowe, a także schody jednobiegowe na piętro i ganek na piętrze, co jest niezgodne zarówno z § 12 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę przepisami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), jak i § 12 ust. 1 pkt 1 i § 272 ust. 3 aktualnego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które wymagają zachowania 4,0 m odległości budynku nieosłoniętego ścianą oddzielenia pożarowego od granicy działki. Co do zasady nie mogą więc istnieć otwory okienne ani drzwiowe w ścianie zlokalizowanej w granicy działki. Zgodnie z warunkami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w trakcie realizacji spornej inwestycji (§ 203) otwory w ścianach oddzieleń przeciwpożarowych powinny mieć zamknięcia zapewniające spełnienie wymagań określonych w § 202, dopuszcza się również wypełnienie płaszczyzn ściany luksferami lub cegłą szklaną, jednak na powierzchni nie większej niż 10 % ściany, przy czym ogólna powierzchnia otworów zamykanych i wypełnionych luksferami nie może przekraczać 25% powierzchni ściany.
Również konstrukcja dachu na spornym budynku (jednospadowa ze spadkiem w kierunku działki sąsiedniej nr ewid. [...]) narusza przepisy w zakresie odprowadzania wód opadowych na teren sąsiedniej działki (§ 50, § 73 i § 79 ust. 1 ww. rozporządzenia z 3 lipca 1980 r.) i aktualnie obowiązującymi (§ 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Istniejący okap oraz schody powodują naruszenie w zakresie wymaganych odległości od granic działki. Wykonanie przedmiotowej inwestycji w sposób przekraczający granicę działki nr ewid. [...] tj. poprzez usytuowanie części obiektu budowlanego w przestrzeni działki sąsiedniej nr ewid. [...], która stanowi własność M. W. stanowi ponadto naruszenie zasady określonej w art. 4 i art. 5 pr. bud., bowiem inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością (działką nr [...]) na cele budowlane. Poza tym sporna rozbudowa posiada inne funkcje użytkowe, niż przewidziane w pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1989 r., zgodnie z którym rozbudowa piekarni miała polegać na jej powiększeniu o halę produkcyjną i zaplecze socjalne, tymczasem część wykonanej rozbudowy została przeznaczona na cele mieszkalne.
W związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, organ I instancji wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 pr. bud. decyzję z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] nakładającą na P. K. (gdyż inwestorzy B. W. - N. i Z. K. nie są aktualnie właścicielami działki nr ewid. [...], a więc nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) obowiązek wykonania określonych robót budowlanych oraz sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wielobranżowego budynku mieszkalno-produkcyjnego z uwzględnieniem zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych.
Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2018 r. uchylił jednak tę decyzję i nakazał P. K. wyłącznie sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, na podstawie którego organ I instancji oceni, czy wykonane roboty budowlane, stanowiące istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, podlegają legalizacji jako zgodne z wymaganiami technicznymi oraz Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów M. W. dotyczących wykonania części obiektu na jego działce nr ewid. [...], pomimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ odwoławczy stwierdził, że jest to okoliczność niekwestionowana. Organy nadzoru budowlanego nie są jednak kompetentne do ustalania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, gdyż wytyczenie granicy na gruncie następuje na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie są też uprawnione do kwestionowania i oceny granic działek uwidocznionych na kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do zasobów geodezyjnych Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa.
Powyższe decyzje zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez M. W., który w skardze wskazywał na inne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowania związane ze spornym budynkiem.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 635/18 Sąd uwzględnił skargę i decyzje organów obu instancji uchylił.
Sąd stwierdził, że wydanie decyzji w trybie tzw. procedury naprawczej przewidzianej przepisami art. 50 - 51 pr. bud. było nieprawidłowe albowiem przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte i było prowadzone w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, a nie w sprawie prowadzonych niezgodnie z prawem robót budowlanych, tj. w sprawie postępowania naprawczego z art. 50 - 51 pr. bud. Postępowanie w tej sprawie zostało bowiem wszczęte na wniosek M. W., który zarzucał niezgodny z prawem sposób użytkowania obiektu budowlanego przez inwestora. Nie budzi wątpliwości Sądu, że postępowanie administracyjne o znaku: [...] zostało wszczęto w sprawie niezgodnego z prawem użytkowania przedmiotowego budynku produkcyjno-mieszkalnego, a organy wyraźnie odróżniały to postępowanie od innych toczących się równolegle postępowań związanych z prowadzonymi niezgodnie z prawem robotami budowlanymi.
Sąd zaznaczył, że w sytuacji, gdy do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia doszło już na etapie realizacji inwestycji, a więc jeszcze przed dniem [...] maja 2004 r., w sprawie miał zastosowanie nie obecnie obowiązujący art. 71a pr. bud., lecz art. 71 pr. bud. w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] maja 2004 r. (art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). Postępowanie z art. 71 pr. bud. dotyczy wyłącznie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i jest postępowaniem odrębnym rodzajowo od postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 - 51 pr. bud., które dotyczy robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z prawem. Postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie art. 50-51 pr. bud., mającego na celu doprowadzenie do zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych niezgodnie z prawem, nie można łączyć z postępowaniem z art. 71 pr. bud. dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Wprawdzie art. 71 pr. bud.. odsyła także do przepisów art. 50 i 51 pr. bud., jednakże przepisy te muszą być stosowane odpowiednio i wyłącznie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Odesłanie zawarte w art. 71 ust. 3 pr. bud. należy rozumieć w ten sposób, że organ procedując w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego może nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (o czym jest wprost mowa w art. 71 ust. 3 p.b.), jak też może zastosować któryś ze środków przewidzianych w art. 50 - 51 pr. bud. W sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego stosowanie art. 50 i 51 pr. bud. w związku z art. 71 ust. 3 pr. bud. mogło prowadzić jedynie do zastosowania jednego ze środków przewidzianych w tych przepisach do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Odesłanie to nie stwarza natomiast podstawy do wydania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego odrębnego i samoistnego rozstrzygnięcia w trybie naprawczym z art. 50 - 51 pr. bud.
Zdaniem Sądu, w takim właśnie prawidłowym przedmiocie wydana została pierwsza decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], która dotyczyła odmowy wydania nakazu zaniechania użytkowania budynku mieszkalno-użytkowego lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, a więc kwestii związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku (decyzja ta została następnie uchylona z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji wyrażających zgodę na użytkowanie budynku produkcyjno-użytkowego). Sąd stwierdził, że na dalszym etapie rozpatrywania sprawy organy wadliwie przedmiotem rozstrzygnięcia uczyniły nie kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, lecz rozstrzygnięcie naprawcze w trybie art. 50 - 51 pr. bud.
W związku z tym, Sąd uchylając decyzje organów obu instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał, że organy będą miały na uwadze to, że niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, w związku z czym przedmiotem rozstrzygnięcia (decyzji) powinna być właśnie ta kwestia, tj. sprawa zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia. Mając na uwadze, że z okoliczności faktycznych ujawnionych w sprawie wynika, że przy realizacji inwestycji w sposób istotny odstąpiono od warunków pozwolenia (art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud.) organy powinny także rozważyć konieczność wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 50 - 51 pr. bud.
Na skutek tego wyroku, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2019r. wstrzymał niezgodne z przeznaczeniem użytkowanie na cele mieszkalne spornego obiektu, a następnie decyzją z dnia [...] września 2019 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane) odmówił nałożenia na P. K. obowiązku wykonania robót budowlanych w części mieszkalnej spornego budynku produkcyjno – socjalnego.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2019r. organ odwoławczy utrzymał w mocy tę decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił obszernie przebieg postępowania, a także przytoczył fragmenty wydanego w tej sprawie wyroku WSA w Lublinie z dnia 20 grudnia 2018 r., II SA/Lu 635/18.
Organ I instancji zasadnie stwierdził, że decyzja z [...] maja 1989 r. udzielająca pozwolenia na rozbudowę istniejącej piekarni poprzez dobudowanie do niej hali produkcyjnej i zaplecza socjalnego, nie przewidywała w części dobudowanej funkcji mieszkalnej, natomiast faktycznie na piętrze budynku znajdują się trzy pokoje mieszkalne, sień, kuchnia oraz łazienka, a zatem wbrew pozwoleniu, w związku z wykonaniem piętra w dobudowanej części, powstała dodatkowa kondygnacja z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe (k. 161 akt I instancji). Czynności dowodowe wykazały, że w trakcie wykonywania robót budowlanych odstąpiono w sposób istotny od udzielonego pozwolenia na budowę (w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 4 pr. bud.), w szczególności dokonano zmiany wymiarów zewnętrznych budynku, liczby kondygnacji, a także sposobu użytkowania części obiektu. Roboty budowlane związane z realizacją kondygnacji pierwszego piętra zmierzały od samego początku do przeznaczenia powstałych tam pomieszczeń na cele mieszkalne, a więc do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, określonego w pozwoleniu na budowę (oświadczenie B. W. - N. w protokole oględzin z dnia [...] maja 2014 r., a także dokumenty zgromadzone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie - decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] kwietnia 1992 r., decyzja Wojewody L. z dnia [...] lipca 1992 r., wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1993 r. sygn. akt SA/Lu 1085/92, inwentaryzacja i opinia techniczna opracowane w 1991 r.).
Zdaniem organu odwoławczego, w związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, organ I instancji zasadnie wszczął odrębne postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 pr. bud. (znak: PINB [...]) w sprawie rozbudowy budynku mieszkalno - produkcyjnego na działce nr ewid.[...], [...] i [...] w m. L. wykonanej niezgodnie z pozwoleniem na budowę.
Natomiast prowadząc niniejsze postępowanie organy obu instancji uznały, że skoro dokonana przez inwestorów zmiana sposobu użytkowania stanowi jedno z wielu istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, to należy - w trybie art. 50-51 pr. bud. - przeprowadzić jedno postępowanie odnoszące się do wszystkich dokonanych odstępstw w celu doprowadzenia całej inwestycji do zgodności z przepisami, co będzie możliwe na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 pr. bud. poprzez sporządzenie projektu budowlanego zamiennego i ewentualne wykonanie stosownych robót budowlanych w odniesieniu do całego obiektu, a więc zarówno w stosunku do części produkcyjno – socjalnej, jak i mieszkalnej. Fakt, że roboty budowlane, polegające na rozbudowie istniejącej piekarni zostały zakończone, nie stoi temu na przeszkodzie (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1173/10, wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1595/16, wyrok NSA z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1901/15).
Organ odwoławczy, mając na uwadze akta sprawy i wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 20 grudnia 2018 r., II SA/Lu 635/18 za bezsporne uznał, że M. W. domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania kwestii związanych z użytkowaniem budynku piekarni z pomieszczeniem socjalnym na cele mieszkalne oraz wydania zakazu użytkowania obiektu do czasu przeprowadzenia zmian w jego konstrukcji, a więc kwestii, o których mowa w art. 71 pr. bud. w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] maja 2004 r. Organ w niniejszym postępowaniu powinien więc wydać wyłącznie decyzję w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organy administracyjne załatwiają sprawy przez wydanie decyzji, w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 k.p.a.), co oznacza, że ta forma działania organów musi wynikać z określonej normy prawa materialnego.
Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93 poz. 888) przepisu art. 71 a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego pozwolenia, dokonanej przed dniem wejścia w życie ww. zmiany prawa budowlanego, tj. 31 maja 2004 r. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie zaś do art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 pr. bud. (w poprzednim brzmieniu) - przez zmianę sposobu użytkowania obiektu nadzoru budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, jak również podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układ obciążeń.
W świetle zaś art. 71 ust. 3 pr. bud. (w brzmieniu poprzednim) - w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1 przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 stanowił, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie było podstaw do nakładania na inwestorów obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w części mieszkalnej zrealizowanej inwestycji w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 pr. bud., gdyż kwestia istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę jest przedmiotem odrębnego postępowania - znak: PINB [...]
Organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje różnica stanowisk co do rodzaju rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. Zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 329/14 "część składów orzekających opowiedziała się za umarzaniem postępowań w sprawie, gdy nie ma uzasadnionych powodów do nakładania określonych obowiązków na inwestora lub właściciela obiektu (por. wyroki WSA w Warszawie - sygn. akt VII SA/Wa 493/04; WSA w Opolu - sygn. akt II SA/Op 585/08, WSA we Wrocławiu - sygn. akt II SA/Wr 193/09). Istnieje także stanowisko odmienne, aprobujące merytoryczną odmowę nakładania obowiązku wykonania robót, czy czynności faktycznych naprawczych (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim - sygn. akt II SA/Go 637/09; WSA w Białymstoku - sygn. akt II SA/Bk 470/09; WSA w Krakowie - sygn. akt II SA/Kr 337/08; NSA - sygn. akt II OSK 167/06)".
Organ odwoławczy podzielił drugi pogląd, uznając za zasadne merytoryczne orzekanie w każdym postępowaniu, które nie wykazuje cech bezprzedmiotowości (istnieje przedmiot sprawy - wykonana inwestycja, której część została przeznaczona na inne cele, niż przewidziane w udzielonym pozwoleniu na budowę oraz podmiot domagający się rozstrzygnięcia), a w konsekwencji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie nałożenia – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 pr. bud. - na P. K. obowiązku wykonania robót budowlanych w spornym budynku w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
Odnosząc się do sformułowanego w odwołaniu wniosku o zawieszenie postępowania organ stwierdził, że wniosek jest nieuzasadniony, gdyż kwestia zmiany sposobu użytkowania będzie rozpatrzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji znak: PINB [...], gdyż zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w ramach dokonanych istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. W., reprezentowany przez [...] J. M., domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając jej wydanie z naruszeniem:
- 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 61 §1, 104 § 1 i 107 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału i pominięcie istotnych okoliczności sprawy, a w konsekwencji zmianę przedmiotu sprawy, którą powinna być zmiana sposobu użytkowania spornego budynku, a nie samowola budowlana. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie zostało wszczęte, ale okazało się lub stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, który by podlegał konkretyzacji, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z okoliczności dotyczących podmiotów tego stosunku prawnego lub jego przedmiotu. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r" II GSK 467/11);
- b) naruszenie art. 62 k.p.a. poprzez błędne połączenie do wspólnego rozpatrywania kwestii zmiany sposobu użytkowania (która zgodnie z wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 20 grudnia 2018 r., II SA/Lu 635/18 powinna być przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie) w ramach toczącego się od niedawna nowego postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę (PINB [...]). Jest to swoiste "przerzucanie" meritum niniejszej sprawy kolejnego nowo wszczętego postępowania;
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 w zw. z art. 50 i 51 pr. bud. poprzez wydanie decyzji o braku obowiązku wykonania robót budowlanych w części mieszkalnej obiektu budowlanego w sytuacji, gdy kwestie te będą przedmiotem innego postępowania. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 71a ust. 1 pr. bud. ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy dojdzie do samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia w myśl przepisów art. 71 ust. 2, a także art. 71 ust. 6 pkt 2 pr. bud. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor wykona razem ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części także roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 i 51, a nie art. 71a pr. bud. Taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu norm Prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a pr. bud. (por. wyrok NSA z 29 lutego 2008 r., II OSK 119/07; wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2011 r., II SA/Po 962/11). W związku z tym zaskarżona decyzja nie powinna dotyczyć odmowy nałożenia obowiązków wykonania robót budowlanych, bowiem w niniejszej sprawie nie można przesądzić o kwestiach tak istotnych, jak wykonanie robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę; ponadto sztucznie tworzy się stan związania organów już wydaną decyzją. Te wszystkie kwestie będą przedmiotem innego toczącego się już postępowania, natomiast niniejsza sprawa dotyczyła i dotyczy wyłącznie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania, co organy obu instancji ponownie pominęły.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, ponieważ decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów.
Nie ulega wątpliwości, że organy były związane wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 20 grudnia 2018 r., II SA/Lu 635/18. Związanie to wynika z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W powołanym wyroku Sąd jednoznacznie stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, w związku z tym nakazał wydanie rozstrzygnięcia (decyzji) w tym przedmiocie. Nie wykluczył jednocześnie konieczności prowadzenia odrębnego postępowania naprawczego w przedmiocie istotnego odstąpienia od warunków określonych w pozwoleniu z dnia [...] września 1988 r. na rozbudowę istniejącej piekarni poprzez dobudowanie do niej hali produkcyjnej i zaplecza socjalnego na działkach nr [...] i [...] położonych w L..
O ile organ stwierdzając istotne odstępstwa – zgodnie z tym wyrokiem wszczął z urzędu postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 w takim przedmiocie (z akt wynika, że zostało one objęte znakiem: [...]), o tyle organ błędnie - w świetle okoliczności faktycznych sprawy i wytycznych Sądu – odmówił decyzją z dnia [...] września 2019 r. nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w części mieszkalnej budynku produkcyjno – socjalnego (rozbudowa piekarni), a organ odwoławczy bezzasadnie utrzymał tę decyzję w mocy.
Po pierwsze – organ w świetle tego wyroku miał obowiązek orzec wyłącznie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu, a to nie wynika jednoznacznie z zaskarżonych decyzji, zwłaszcza z porównania rozstrzygnięcia (sentencji) z uzasadnieniem, które nie mogą być ze sobą sprzeczne. Rację ma skarżący, że samo rozstrzygnięcie sugeruje, że przedmiotem sprawy jest samowola budowlana polegająca na wykonaniu robót budowlanych w części mieszkalnej spornego budynku. Jednocześnie w uzasadnieniu organ stwierdził, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania tego obiektu, gdyż od początku zamiarem inwestora było dobudowanie nad garażem i parterem części rozbudowanej, pierwszego piętra, przeznaczonego na cele mieszkalne, a więc wbrew pozwoleniu na rozbudowę, która miała zgodnie tym pozwoleniem obejmować wyłącznie halę produkcyjną i zaplecze socjalne.
W wydanym w niniejszej sprawie wyroku Sąd jednoznacznie stwierdził, że rozstrzygnięcie (sentencja) w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego powinno wyraźnie wskazywać, że sprawa dotyczy takiej zmiany. Sąd jako przykład prawidłowego rozstrzygnięcia (sentencji decyzji) wskazał na wydaną w niniejszej sprawie (następnie uchyloną) decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r., która dotyczyła "odmowy wydania nakazu zaniechania użytkowania budynku mieszkalno-użytkowego lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego", a więc kwestii związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku.
Mimo to, organ wydając kolejną decyzję, już po wyroku Sądu, ponownie orzekł o "odmowie nakazania wykonania robót budowlanych" bez odniesienia się do kwestii zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, którą jednoznacznie stwierdził w uzasadnieniu.
Już tylko niespójność rozstrzygnięcia z uzasadnieniem decyzji uzasadnia jej uchylenie, gdyż – co słusznie zarzuca skarżący - budzi ona wątpliwości co do jej przedmiotu. Decyzja administracyjna (ostateczna) powoduje stan związania, co oznacza, że wywołuje ona skutki prawne wobec wszystkich podmiotów prawa (erga omnes) w zakresie tego co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 104 § 1 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a.). Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja (utrzymana w mocy przez organ II instancji) została sformułowana wadliwie, gdyż nie wynika z niej jasno, co jest jej przedmiotem, a więc nie wiadomo w jakim zakresie jest wiążąca. Taka wadliwość powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno jej, jak i utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego, jako wydanych z naruszeniem w istotnym stopniu art. 107 § 1 k.p.a.
Po drugie – nawet przy założeniu, że przedmiotem decyzji była kwestia zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu, to samo rozstrzygnięcie (sentencja) sugeruje, że organ po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, nie stwierdził takiej zmiany i nie znalazł podstaw do nakazania inwestorowi zaniechania użytkowania spornego obiektu. Decyzja odmowna ma bowiem charakter decyzji merytorycznej, załatwiającej sprawę co do jej istoty. "Decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty w całości lub w części są decyzjami merytorycznymi" (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2020, nr 587260206/626850). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominujący jest pogląd, że w przypadku, gdy organ stwierdzi, że samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie uchybia warunkom prawnym i technicznym, powinien wydać decyzję merytoryczną, a nie umarzać postępowanie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 4 października 2017 r., II SAB/Gd 65/17; wyrok WSA w Poznaniu z 26 lipca 2011 r., II SA/Po 162/11; wyrok NSA z 7 kwietnia 2011 r., II OSK 628/10).
Umorzenie może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy brak przedmiotu postępowania, natomiast w sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania nastąpiła, ale nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, przedmiot postępowania istnieje, a zatem nie ma podstaw do jego umorzenia. W takim przypadku decyzja odmowna (odmawiająca nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, czy sformułowana mniej trafnie jako "odmawiająca nakazu zaniechania użytkowania") oznacza, że organ stwierdza dokonanie zmiany w sposób samowolny, ale za nieuzasadnione uznaje nakazywanie inwestorowi wykonania określonych robót w celu doprowadzenia użytkowania do stanu zgodnego z przepisami.
W związku z powyższym, przyjmując, że zaskarżone decyzje dotyczą samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu, należałoby uznać, że organy załatwiały merytorycznie sprawę co do jej istoty, powodując stan związania w tym zakresie.
Takie rozstrzygnięcie nie byłoby natomiast obecnie dopuszczalne z uwagi na to, że toczy się równolegle wszczęte przez organ z urzędu postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 pr. bud., które – jak słusznie organ podnosi – obejmuje również kwestię samowolnej zmiany sposobu użytkowania, co wprost wynika z art. 36 a ust. 5 pkt 4 pr. bud. Przepis ten jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę traktuje bowiem zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
W związku z tym, że w sprawie chodzi o użytkowanie na cele mieszkalne piętra dobudowanego nad dobudowanym w ramach rozbudowy parterem i garażem, a przedmiotem toczącego się postępowania naprawczego są roboty budowlane obejmujące to piętro, nie ulega wątpliwości, że kwestia sposobu użytkowania tego piętra zależy od oceny legalności wykonania tych robót. W związku z tym podzielić należy zarzuty skarżącego, że przed zakończeniem postępowania naprawczego nie było dopuszczalne załatwienie - poprzez wydanie decyzji merytorycznej (odmownej) - postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. To bowiem w postępowaniu naprawczym zostanie rozstrzygnięte, czy wybudowanie pierwszego piętra na cele mieszkalne było zgodne z pozwoleniem na budowę, czy też było samowolne, a takiej sytuacji organ oceni, czy zachodzą podstawy do legalizacji obiektu i jego mieszkalnego sposobu użytkowania. W takim wypadku w obrocie prawnym pozostawałyby dwa rozstrzygnięcia dotyczące tego samego przedmiotu - użytkowania spornego piętra na cele mieszkalne, co stanowiłoby rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
W świetle powyższego, za zasadne należy uznać stanowisko skarżącego, że w okolicznościach niniejszej sprawy należało zawiesić postępowanie do zakończenia postępowania naprawczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji występującej w sprawie, rozstrzygnięcie samowolnej rozbudowy (budowy piętra) stanowiło zagadnienie wstępne dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż stwierdzenie w postępowaniu naprawczym samowolnego sposobu użytkowania uniemożliwiłoby wydanie decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie - postępowanie podlegałoby umorzeniu ze względu na niedopuszczalność dwukrotnego orzekania w tej samej sprawie.
Jednocześnie nie jest możliwe stwierdzenie samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu przed ustaleniem, w odrębnym postępowaniu, legalności robot budowlanych, które tę zmianę spowodowały. Pomiędzy tymi postępowaniami zachodzi zatem tego rodzaju związek, że brak rozstrzygnięcia kwestii istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, wyklucza obecnie każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie niniejszego postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania.
Mając powyższe na względzie Sąd uwzględniając zarzuty skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji jako wydane z naruszeniem art. 107 § 1, art. 104 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 pr. bud.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w zw. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801 ze zm.).
Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyższe wskazania.